Förvaltningen

Programteorin

I programteorin för områden av riksintresse för naturvården enlig 3 kap. 6 § MB är förvaltningen det steg där RI vägs in i bindande beslut om användning av mark och vatten – i detaljplan, områdesbestämmelser, bygglov och annan tillståndsprövning eller genom något skyddsförordnande enligt 7 kap. MB. När det gäller RI enligt 3 kap. är det också i princip i detta steg som det avgörs om ett område som bedömts vara av riksintresse också faktiskt är det. RI ska beaktas och påverka ställningstagandena när det gäller ändrad användning av det utpekade området. Hänsyn till RI kan också gälla företag, ingrepp etc. utanför området om de bedöms påverka RI:s värden.

MB anger de sammanhang där bestämmelserna i 3 och 4 kap. ska tillämpas. Förord- ningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden föreskriver att de myndigheter som ska tillämpa 3 och 4 kap. ska ange om den prövade anläggningen, verksamheten eller åtgärden är förenlig med ”en från allmän synpunkt lämplig använd- ning av mark- och vattenresurserna” och med ÖP för det område som beslutet gäller. Det är i princip på det sättet som RI förutsätts bli beaktade i plan- och tillståndsfrågor.

Med hjälp av miljöbalkens portalparagraf kan man beskriva utfallet av en ”riktig” hantering av RI-bestämmelserna så, att områdets naturvärden ska bevaras och att en långsiktigt god hushållning med miljön ska uppnås.

Det behöver inte betyda att markanvändningen inte får ändras i vissa avseenden, att inte någon form av exploatering ska tillåtas. Förarbetena till NRL och MB påpekar särskilt att möjligheterna att samtidigt utnyttja ett område för olika verksamheter alltid bör undersökas vid bedömningen av den lämpligaste användningen av ett område.

Ingrepp av olika slag eller annan påverkan kan alltså anses förenliga med RI som de är eller efter modifieringar. En viss påverkan accepteras, men området ska skyddas mot

påtaglig skada. Det betyder att det i konkurrenssituationer inte behöver vara fråga om att i

första hand förhindra en viss verksamhet. Snarare att överväga lokalisering och utform- ning. Man får dock inte göra sådana avvägningar mellan olika intressen enligt 3 kap. som strider mot 4 kap.

Ett stöd i bevarandet

Som vi har konstaterat inledningsvis är det inte möjligt att i en utvärdering belägga utfall i form av bevarade naturvärden eller långsiktigt god hushållning utan omfattande

naturinventeringar. Man får i stället se förvaltningsstegets sätt att fungera som en fingervisning om i vilken utsträckning RI leder till bevarad natur och god hushållning.

Också här bestämmer resurserna tillvägagångssättet. En bedömning av hur RI beaktas och får påverka beslut i det enskilda fallet i detaljplaner, byggande och ändrad markanvänd- ning i övrigt kräver omfattande studier av detaljplaneförfaranden, tillståndsärenden hos kommuner och olika myndigheter och i olika instanser. En genväg kan vara att huvudsak- ligen använda utsagor från dem som agerar i förvaltningssteget för att bedöma hur det fungerar.

Intervjuerna under förstudien gav en påfallande samstämmig reaktion på våra frågor om riksintressenas betydelse. Många informanter framhöll att RI bygger på en god idé och att det är viktigt att instrumentet och områdena finns. Om de försvann skulle det vara liktydigt med att öppna för många olämpliga projekt. Framför allt såg dessa informanter RI som ett stöd för att klara bevarandet i attraktiva områden med hårt exploateringstryck. Även flertalet politiker såg i princip RI som ett viktigt verktyg för att hushålla med naturresurserna, även om de enligt tjänstemän i länsstyrelser och kommuner och också enligt egen utsago ofta upplevde RI som besvärliga

Enkäten bekräftar den övervägande positiva inställningen. Att stödet från RI i attrakti- va områden bedöms som viktigt blir särskilt tydligt genom det mycket starka instämman- det från just kustkommuner.

De uppfattningar om RI för naturvård som redovisades under intervjuerna avser för flera av de intervjuade såväl kap. 3- som kap. 4- områden och RI för både naturvård och friluftsliv. Framför allt politiker ser dessutom ofta samtliga RI med bevarandesyfte som ungefär samma sak, vilket kan ha betydelse då de uttalar sig om antal, tydlighet etc. Också en del av enkätsvaren utgår från en sådan bredare bedömning. Men eftersom diskussionerna och enkätfrågorna också rört skillnader mellan olika slag av RI går det ändå att dra slutsatser just om riksintressen för naturvård enligt 3:6 av de data vi samlat in.

En ytterligare avgränsning av frågorna är att de framför allt gäller RI som inte har ett ytterligare skydd genom ett förordnande enligt kap. 7 MB – alltså områden som inte har avsatts som naturreservat eller nationalpark. De som har yttrat sig om sådana områden har påpekat att det starkare skyddet tar över. Att ett sådant område samtidigt är RI kan dock stärka skyddet om något intrång skulle aktualiseras.

Genom att hanteringen av RI förutsätter ett samarbete mellan kommuner och länssty- relser kan det vara upplysande att ta reda på hur man på ömse håll uppfattar varandras agerande och ställningstagande. Intervjuerna gav bl.a. ett antal synpunkter på kommuner- nas resp. länsstyrelsernas sätt att betrakta och arbeta med RI, som sedan både länsstyrel- se- och kommunrepresentanter uppmanades att reagera på i enkäten.

Även med en principiellt positiv inställning till styrmedlet som sådant varierar uppfatt- ningen om RI både inom och mellan länsstyrelser och kommuner och ibland mellan olika yrkeskategorier. Intervjuerna gav då och då signaler om att man i kommunerna, och då särskilt bland politiker, har ganska delade meningar om RI. Det gäller framför allt de RI som med en gemensam beteckning kan kallas ”skydds- RI”. De kan ibland upplevas som besvärliga, inte minst där det finns överlappande intressen eller där en mycket stor del av kommunen täcks av RI för naturvård, friluftsliv och kulturvård.

Några informanter mindes kommunens första RI ”nästan som ett Nobelpris”, något för kommunen att vara stolt över. Med en växande mängd RI hade dock intresset svalnat. Från en kommun med många olika RI ansåg man att de kan kännas som ett hinder, som

om staten ”smygvägen” för in nya restriktioner, och ett hot mot det kommunala självstyret.

Det är dock viktigt att notera att även de som pekar på många nackdelar med RI också ser fördelar. Ingen har varit inne på tanken att avskaffa RI. Också de som har invänd- ningar ser RI som ett viktigt styrmedel och ett stöd för att bevara värdefulla områden. Utan RI skulle exploatörer få ett friare spelrum, menar de. I flera kommuner refererade man till färska erfarenheter av RI:s betydelse i samband med diskussionerna om vindkraft.

Intervjuerna med politiker visade att det snarare är otydlighet i fråga om gränser och värdebeskrivningar och ibland länsstyrelsens ställningstaganden som de upplever som problem, mer än omfattningen av RI. Flera betonade behovet av preciseringar av gränser och bevarandevärden.

Planerare och naturvårdare ser ut att vara mer odelat positiva till RI som styrmedel, men också de pekar på problem med avgränsningar, värderingar och bedömningar av vad som utgör ”påtaglig skada” i olika plan- och exploateringssammanhang.

En planerare i chefsställning menar att man får den bästa bedömningen av RI genom att fråga sig hur det skulle vara om de inte fanns. ”Då inser man vilken nytta de gör.” RI är ett sätt att på ett tidigt stadium få upp frågor som har så stor tyngd att de bör ta över lokala intressen. Andra framhåller betydelsen av RI i det tidiga samrådet för detaljplaner, bygglov och prövning av miljöfarlig verksamhet. Många uttrycker på olika sätt att det vore liktydigt med ”fritt fram” om instrumentet togs bort.

Enkäten gav, som nämnts, ett ganska entydigt instämmande i bedömningen av RI:s betydelse som styrmedel. Vi prövade också ett antal allmänna påståenden från intervjuer- na om hur kommunerna ser på RI, bl.a. synpunkten från en del informanter att många kommuner inte tar RI riktigt på allvar. Det visar sig att det främst är svar från kommuner- na själva som delar den uppfattningen. Det är dock endast ett fåtal kommunsvar som ansluter helt till påståendet. Planerarna delar inte uppfattningen. Det är främst naturvårda- re i länsstyrelser och kommuner som tycker att det är litet si och så med hanteringen av RI i kommunerna.

Att kommunpolitiker inte uppskattar RI ser ut att vara en uppfattning främst hos handläggare i länsstyrelserna och en mindre del av kommunfolket. Från kommunerna tar många avstånd från påståendet. Ett viktigt skäl till en negativ inställning från politikernas sida kan vara att de ser de begränsningar som RI innebär som hinder för ekonomisk utveckling. Det tror de svarande i länsstyrelserna, och uppfattningen ser ut att stämma. Som helhet avvisar kommunsvaren visserligen påståendet att RI utgör ett hinder för ekonomisk utveckling, men flertalet politiker anser att det är så.

Påståendet att kommunpolitiker trots allt uppskattar RI eftersom de kan användas som argument mot oönskad exploatering kan uppfattas på två sätt. Flera kommuner avvisar påståendet som oseriöst. De invänder mot tanken att RI skulle vara något man respekterar när det passar, men inte annars. Tvärtom hävdar de att man tar RI på stort allvar om det finns en adekvat beskrivning och om det går att diskutera tolkning och innebörd med statens företrädare.

Andra kommunsvar anför just möjligheten att skydda verkligt attraktiva områden med hjälp av RI som ett skäl till att många politiker ändå är positiva till dem. Synpunkten att RI är lättare att acceptera om de finns långt från en kommuns centralort avvisas också

som oseriöst av en del kommuner, medan andra påpekar att det i sådana områden oftast är mindre konkurrens om marken och att tolkningen av RI därför inte behöver sättas på sin spets.

Varningsskylt – inte stoppskylt

Slutsatserna från den allmänna diskussionen om inställningen till RI blir att de utgör ett stöd i planering och tillståndsprövning när det gäller att bevara attraktiva områden, men att de också kan uppfattas som hinder för en kommuns ekonomiska utveckling.

I sökandet efter svårigheter och framgångsfaktorer för tillämpningen av styrmedlet stöter man i första hand på problemen. De svårigheter som lyftes fram under våra intervjuer hänger bl.a. samman med att lagstiftningen kan upplevas som ”luddig” , särskilt av dem som inte har stor erfarenhet av att tillämpa regelverket.

En bidragande orsak till luddigheten är förmodligen att det finns två typer av riksin- tressen, dels områden som bedöms vara av riksintresse (kap. 3-områden), dels områden som enligt lag är av riksintresse (kap. 4-områden). Att det dessutom finns RI för såväl bevarande- som exploateringsintressen i 3 kap. kan också kännas främmande, särskilt som bevarandeintressena var tidigt ute med att peka ut områden, och flera motstående intressen ännu inte pekat ut ”sina” områden. Det kan göra hushållnings- och avvägnings- tanken mindre tydlig för dem som inte har hela ”FRP-historien” i bagaget. Uppfattningen om konsekvenserna av att ett område pekats ut som RI varierar också.

Viktiga framgångsfaktorer i tillämpningen är tydliga beskrivningar av de riksintressan- ta områdenas värden, av vad som kan skada dessa värden och gärna anvisningar om vad som kan tillåtas och vad som inte bör släppas fram. Det underlättar bedömningen av plan- och tillståndsärenden och minskar beroendet av personliga värderingar hos dem som ska bedöma och besluta i ärendena. Otillräckliga värdebeskrivningar hör till de oftast påpekade problemen.

Diskussionen om de utpekade riksintressenas (kap. 3) status uppstod redan i ett tidigt skede av den fysiska riksplaneringen. Frågan gällde om ett utpekande av ett RI för naturvård innebar ett definitivt skydd – en stoppskylt – av området eller en anvisning om ett ställningstagande i planeringen – en planeringsförutsättning. Något hårdraget kan man säga att naturvårdare gärna betonar skyddsaspekten, medan planerare, jurister och

politiker lyfter fram planeringsaspekten – att utpekandet utgör en stark signal om värden att bevara och en utgångspunkt för en överenskommelse mellan kommun och stat om hur värden ska skyddas.

Synen på RI som en planeringsförutsättning delades av de flesta av informanterna. Betoningen på skyddsaspekterna varierar. Att RI inte betyder totalstopp för exploatering men att det är en ”väckarklocka” som visar att man inte får gå med på en exploatering hur som helst täcker ganska väl inställningen hos de flesta som vi talat med.

Däremot uppfattade ganska många kommunföreträdare att länsstyrelsen hävdar RI hårdare numera. Åtminstone en av de länsstyrelser vi talade med bekräftade att så var fallet. Det kan kanske till en del hänföras till det ökade sambandet mellan plan- och miljöfrågor som många anger som en följd av att naturresurslagens regler inordnats i

miljöbalken. Skärpningen kan också vara en följd av ökat exploateringstryck och en uppfattning i länsstyrelsen om en ibland alltför generös – exploateringsvänlig – tillämpning av RI-reglerna hos kommunerna.

Från flera kommuner såg man emellertid också en tendens till att länsstyrelsen i ökande utsträckning hävdar RI som en stoppskylt i sig, utan att diskutera värden, hot och skyddsbehov. Det är en uppfattning som de flesta enkätsvaren från länsstyrelser tar avstånd ifrån. Majoriteten av kommunsvaren delar den, däremot. Mest övertygade är politikerna.

Några kommentarer gick ut på att en sådan inställning från länsstyrelsernas sida riskerade att leda till minskad respekt för RI. Flera svar underströk betydelsen av en bra dialog mellan statens företrädare och kommunerna och behovet av tydliga värdebeskriv- ningar som underlag för diskussionerna mellan länsstyrelse och kommun.

Våra data tillåter inte en generell bedömning av förhållandet länsstyrelse – kommun, men vårt intryck är att det finns betydande olikheter, inte minst när det gäller stora och expansiva kommuner. Vi har fått indikationer på mycket bra och förtroendefullt

samarbete, men också stora problem där kommun och länsstyrelse har svårt att nå samsyn om riksintressets värden och konsekvenser. Enkätsvaren från några större och expansiva kommuner tryckte särskilt på att det är viktigare att jämka samman uppfattningarna mellan stat och kommun om själva innebörden i att ett område bedöms vara av riksintres- se än att bli överens om områdets gränser.

Riksintressen respekteras i allmänhet

Den samlade bilden av intervjuer, enkäter och dokumentstudier är att RI i allmänhet respekteras i exploateringsärenden. Antingen lämnas de orörda eller också modifieras planerade ingrepp så att naturvärdena bevaras eller påverkas i begränsad omfattning. I de mycket stora områdena uppfattas RI som svagare. ”Allt kan inte vara lika värdefullt” är ett vanligt argument när ingrepp diskuteras. En enkätkommentar menar att ett större område kan tåla en hel del exploatering utan att dess naturvärden skadas, medan mindre och kanske mer väldefinierade områden som t.ex. en betesmark helt utesluter exploate- ring. Här gäller nog resonemangen ofta kap. 4-områden i förhållande till kap. 3-områden, men troligtvis också stora kap. 3-områden, särskilt som det förefaller vara vanligt att man i praktiken inte gör så stor skillnad mellan olika typer av RI.

Förstudiens intervjuer visade på mycket varierande uppfattningar om förhållandet mellan RI enligt 3 resp. 4 kap. Enkätsvaren tyder på en motsvarande osäkerhet, dels genom att svaren ”spretar” och att många hamnar kring svarsalternativ 3 och 4 (svagt avståndstagande eller svagt medhåll), ”vet inte- alternativen”, dels genom att det finns färre svar från kommunerna på just dessa frågor.

Flera informanter hävdade att det i praktiken inte är någon större skillnad mellan RI enligt 3 och 4 kap. Bland dem som instämmer i detta påstående kan urskiljas planerare i länen. Samtidigt är det många som anser att det inte är något problem att skilja mellan de båda typerna, men det är kanske på ett mera teoretiskt plan.

Uppfattningarna om styrkan i RI enligt de två kapitlen går också isär, även om det finns en viss övervikt för dem som anser att kap. 3-områdena är lättast att hantera, eftersom deras värden oftast är tydligare beskrivna. Många anser att kap. 4-områdena är starkare, eftersom de pekats ut av riksdagen i lag, men de bedöms ändå av de flesta som svårare att hävda. De skäl som anges är främst storleken och svårigheten att beskriva vad som skadar helheten.

Några kommunkommentarer går ut på att det trots riksdagsbeslut tas mindre hänsyn till kap. 4-områden. Orsaken anges vara den inbyggda ”gummiparagrafen” – att bestämmel- serna inte hindrar utvecklingen av befintliga tätorter. Det finns de som tolkar det som fritt fram, menar man. Enkätsvaren tar dock starkt avstånd från påståendet från en av

informanterna att ”ingen värnar om kap. 4-områden”.

Värdebeskrivningarnas kvalitet varierar

I samtalen om respekten för RI-områdena är det ständigt återkommande temat kravet på tydliga beskrivningar av motiven för att peka ut ett område som RI. Tydliga motiv och klara besked om värden, skyddsbehov och hot är viktiga för såväl planerare som för dem som prövar bygglov och andra tillstånd och de övriga myndigheter som är skyldiga att ta hänsyn till miljöbalkens hushållningsbestämmelser och de geografiska bestämmelserna för vissa områden.

Kravet på väl beskrivna motiv etc. gäller inte bara behovet av underlag för att fatta väl avvägda beslut, utan också behovet att kunna motivera besluten för en allmänhet, som blivit alltmer ifrågasättande och inte nöjer sig med enbart förklaringen att ett område är RI. ”Om inte RI respekteras beror det inte på mängden utan på dåliga beskrivningar”, som en av informanterna uttryckte sig. Uttalandet vann stor anslutning också i enkäten.

Vi har tidigare berört svårigheten att skilja ut omdömen om just RI för naturvård enligt 3 kap. 6 § som är det huvudsakliga föremålet för utvärderingen. Såväl flertalet av våra informanter som enkätsvaren verkar utgå från samtliga slag av RI i sina omdömen. När otydligheten i värdebeskrivningarna kommenteras lägger man emellertid ofta till att just RI för naturvård enligt 3:6 är bättre beskrivna och innehåller mer information än andra RI. Bristen på värdebeskrivningar tycks särskilt gälla de stora kap. 4-områdena. Det verkar där som om de beskrivningar av ”nationallandskapen” som nyligen tagits fram inte var kända för så många av informanterna eller enkätpersonerna. De finns ju inte heller för samtliga kap. 4-områden.

Vår slutsats är att beskrivningarna, registerbladen eller GIS-materialet just för RI för naturvård är förhållandevis användbara för relativt många av områdena. Kvaliteten även på dessa beskrivningar varierar dock, och de kan vara svårtolkade för en del av användar- na.

De äldsta registerbladen är t.ex. relativt utförliga när det gäller naturvetenskapliga fakta, medan författarna ser ut att ha tagit frågor om hot och skyddsbehov mer för givna och alltså inte berört dem särskilt i texten. Eftersom många av dessa första beskrivningar inte hunnit uppdateras, saknas också mycket av den kunskap som efter hand kommit fram genom inventeringar, tillsyn etc. Andra länsstyrelser säger sig inte ha hunnit upprätta

värdebeskrivningar för de senast utpekade RI, och på sina håll saknas ännu vissa beskrivningar för de områden som valdes ut i slutet av 80-talet.

Särskilt för mindre kommuner som är mer beroende av länsstyrelsens underlagsmateri-