16 Bevarande och gallring
16.1 Allmänt om bevarande och gallring
Prop. 2016/17:91
168
detta lagstiftningsärende. Se dock författningskommentaren till 2 kap. 2 § första stycket 8.
Upplysningsbestämmelse
Som nämnts i avsnitt 15.5.4 föreslår regeringen en upplysningsbestäm-melse om att regeringen har möjlighet att meddela föreskrifter om att uppgifter får lämnas ut även i andra fall och att bestämmelser om att uppgifter får lämnas ut även finns i offentlighets- och sekretesslagen.
Bestämmelsen omfattar även nu föreslagen bestämmelse.
Lagförslag
Förslaget genomförs genom 2 kap. 12 § i den nya lagen.
16 Bevarande och gallring
16.1 Allmänt om bevarande och gallring
Regeringens förslag: Personuppgifter ska inte få bevaras under längre tid än vad som behövs för något eller några av de i lagen angivna ändamålen. Denna generella bestämmelse om längsta tid för bevarande ska kompletteras med bestämmelser som anger tidpunkter för när uppgifter senast måste gallras eller inte längre får behandlas i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet. I paragrafen ska det upplysas om att sådana bestämmelser finns i andra paragrafer.
I lagen ska det upplysas om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har möjlighet att meddela föreskrifter om att uppgifter får bevaras under längre tid än vad som anges i lagen och om att uppgifter – trots bestämmelserna om gallring – får bevaras för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål. I lagen ska det vidare upplysas om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela föreskrifter om digital arkivering.
Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag. Promemorians förslag är något annorlunda utformat och annor-lunda placerat.
Remissinstanserna: Kriminalvården anser att det, på grund av icke-harmoniserande gallringsregler hos Tullverket respektive Kriminal-vården, finns en risk för att uppgifter som med stöd av den nya bestämmelsen har tillhandahållits Kriminalvården kan komma att sparas längre än vad som varit avsett då uppgifterna registrerades hos Tull-verket. Eftersom detta inte endast rör Kriminalvården och Tullverket utan förekommer mellan flera myndigheter ser Kriminalvården ett behov av en översyn och harmonisering av samtliga berörda gallringsregler.
Datainspektionen anger att promemorians förslag i huvudsak har samma sakliga innehåll och systematik som polisdatalagen (2010:361) och kustbevakningsdatalagen (2012:145). Datainspektionen saknar även i detta fall en redogörelse som tar sin utgångspunkt i Tullverkets verk-samhet och de särskilda behov och förutsättningar som finns där och som
169 Prop. 2016/17:91 eventuellt kan motivera gallringsbestämmelser som i större eller mindre
grad avviker från vad som gäller hos andra brottsbekämpande myndig-heter. De föreslagna gallringsbestämmelserna, som medger behandling av personuppgifter under lång tid, bygger enligt inspektionen på allmänt hållna antaganden om behov av att lagra uppgifter hos Tullverket och inspektionen anser att det saknas en närmare analys av förslagens konse-kvenser för den personliga integriteten med tydligt redovisade proportio-nalitetsbedömningar.
I övrigt yttrar sig ingen remissinstans särskilt över förslaget.
Skälen för regeringens förslag
Generell bestämmelse om längsta bevarande
Lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i Tullverkets brottsbe-kämpande verksamhet (kallad tullbrottsdatalagen) innehåller i 27 § regler om att personuppgifter som behandlas automatiserat ska gallras efter en viss längsta tid, men inte någon generell bestämmelse om att person-uppgifter under alla förhållanden måste gallras när de inte längre behövs för något eller några av de tillåtna ändamålen för behandling. 28 § innehåller i och för sig en bestämmelse om att uppgifter ska gallras så snart de inte längre har betydelse för planeringen av viss verksamhet, med längsta bevarandetid om sex månader. Bestämmelsen avser bara en viss typ av behandling och är således inte generell. Polisdatalagen och kustbevakningsdatalagen innehåller däremot sådana generella bestäm-melser, jämte bestämmelser om gallring av personuppgifter efter en viss längsta tid.
Om inga gallringsbestämmelser tas in i den nya lagen, kommer arkiv-lagens huvudregler om bevarande att gälla för uppgifter som finns i allmänna handlingar. De bestämmelser om gallring som finns i eller följer av arkivlagen (1990:782) innebär att gallring får ske, men före-skriver inte att gallring måste ske. När bestämmelser om gallring meddelas i enlighet med vad som följer av arkivlagen är det rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen samt forskningens behov som är styrande. Den reglering som följer av arkivlagen är inte avsedd att tillgodose integritets-skyddsintressen och den gäller bara för allmänna handlingar.
I Tullverkets brottsbekämpande verksamhet behandlas en stor mängd personuppgifter automatiserat. Detta ökar typiskt sett risken för integri-tetsintrång. Sekretessbestämmelser och bestämmelser om begränsningar i tillgången till uppgifter kan inte fullt ut tillgodose integritetsskyddet och ersätta bestämmelser om gallring i Tullverkets brottsbekämpande verk-samhet. Regeringen anser att det därför bör finnas regler om gallring i den nya lagen, som tar över bestämmelserna om bevarande i arkivlagen.
Vid utformningen av sådana bestämmelser bör dock vägas in vilka övriga integritetsskyddande bestämmelser som är tillämpliga, t.ex.
begränsningar i fråga om behandling och tillgång till uppgifter. Vidare måste en avvägning göras mellan å ena sidan intresset av skydd för den personliga integriteten och å andra sidan intresset av offentlighet och insyn i myndigheternas verksamhet.
Det är viktigt att uppgifter inte bevaras längre än det finns berättigade ändamål för behandlingen. Denna princip kommer till uttryck bl.a. i
Prop. 2016/17:91
170
artikel 5 e i Europarådets konvention från 1981 om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter (kallad dataskydds-konventionen). Det finns normalt berättigade ändamål för att bevara uppgifter i ett ärende i den brottsbekämpande verksamheten under en tid efter det att ärendet avslutades. Sådant bevarande sker för ett flertal olika ändamål och kan sägas ske för mer övergripande brottsbekämpande ändamål. Sådant bevarande bör vara tillåtet även om det alltså inte sker för något särskilt utpekat konkret ändamål, t.ex. en viss brottsutredning.
Detta kan sägas innebära en viss skillnad i kravet på ändamålsbestäm-ning mellan behandling av uppgifter i form av bevarande (lagring) av uppgifterna och annan behandling. Annan behandling av uppgifterna än lagring, t.ex. sökning, bör alltid ske för ett visst konkret ändamål. I sammanhanget bör framhållas att tillgången till personuppgifter enligt regeringens förslag alltid ska begränsas till vad varje tjänsteman behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter (se avsnitt 9.5). Tillgången till lagrade personuppgifter som inte längre behövs för ett visst konkret ändamål bör alltså vara begränsad till bara ett fåtal tjänstemän som har till särskild arbetsuppgift att hantera sådana mer eller mindre avförda personuppgifter.
Mot bakgrund av bl.a. kravet i artikel 5 e i dataskyddskonventionen föreslår regeringen att den nya lagen ska innehålla en generell bestäm-melse om en absolut längsta tid för bevarande som motsvarar de bestämmelser som finns i polisdatalagen och kustbevakningsdatalagen. I lagen bör det alltså föreskrivas att personuppgifter inte får bevaras längre än vad som behövs för något eller några av de i lagen angivna ända-målen. Regeringen föreslår därför en bestämmelse med sådant innehåll.
Bestämmelsen om längsta tid för bevarande hindrar inte att handlingar arkiveras och gallras enligt arkivlagens bestämmelser. När personupp-gifter inte längre får bevaras i den brottsbekämpande verksamheten kan bevarande således ske för arkivändamål. Personuppgifterna kan då avskiljas och arkiveras. Arkivering utesluter inte i sig fortsatt digital tillgång till uppgifterna i verksamheten.
Den nu föreslagna generella bestämmelsen om absolut längsta tid för bevarande ger Tullverket tämligen vida ramar för bedömningen av vilka uppgifter som får bevaras. Det är framför allt verksamhetsskäl och myndighetssamverkan som bör vara styrande för bedömningen av om uppgifterna fortfarande behövs.
Behov av ytterligare begränsningar
För att tillgodose intresset av skydd för den personliga integriteten bör dock den generella bestämmelsen kompletteras med mer preciserade bestämmelser som föreskriver en yttersta gräns för att bevara vissa kategorier av uppgifter, vilket det redan i paragrafen om den generella bestämmelsen bör upplysas om. Sådana bestämmelser bör utformas utifrån de skilda verksamhetsbehoven av att bevara olika kategorier av uppgifter, samtidigt som dessa behov måste vägas mot intresset av att värna den personliga integriteten. Den nya lagens tidsfrister för gallring bör utgöra maximifrister. Om det redan vid en tidigare tidpunkt står klart att uppgifterna saknar betydelse från brottsbekämpningssynpunkt ska de gallras eller, i vissa fall, avskiljas från den brottsbekämpande
171 Prop. 2016/17:91 heten. Detta följer såväl av den nyss föreslagna generella bestämmelsen
om en absolut längsta tid för bevarande som av föreslagna ändamåls-bestämmelser, se avsnitt 10.1.
De särskilda gallringsbestämmelserna med precisa tidsfrister bör i likhet med vad som gäller enligt den nuvarande tullbrottsdatalagen, polisdatalagen och kustbevakningsdatalagen, till skillnad från den generella bestämmelsen, endast gälla automatiserad behandling av personuppgifter. För behandling t.ex. i manuella register behövs inga särskilda gallringsbestämmelser.
Olika gallringsbestämmelser bör dock gälla beroende på om uppgif-terna har gjorts gemensamt tillgängliga eller inte, se avsnitten 16.3 och 16.2. Ärenden om utredning eller beivrande av brott bör inte omfattas av lagens särskilda gallringsbestämmelser. Det bör dock finnas bestämmel-ser som begränsar möjligheten att efter en viss tid behandla uppgifter i brottsanmälningar, förundersökningar och andra brottsutredningar i den brottsbekämpande verksamheten, se avsnitt 16.4. Om uppgifterna fort-sätter att behandlas automatiserat för arkivändamål, ska de avskiljas från den brottsbekämpande verksamheten, se avsnittet nedan om digital arkivering.
Datainspektionen saknar en redogörelse som tar sin utgångspunkt i Tullverkets verksamhet och de särskilda behov och förutsättningar som finns där och som eventuellt kan motivera gallringsbestämmelser som i större eller mindre grad avviker från vad som gäller hos andra brottsbe-kämpande myndigheter. De föreslagna gallringsbestämmelserna, som medger behandling av personuppgifter under lång tid, bygger enligt inspektionen på allmänt hållna antaganden om behov av att lagra upp-gifter hos Tullverket och inspektionen anser att det saknas en närmare analys av förslagens konsekvenser för den personliga integriteten med tydligt redovisade proportionalitetsbedömningar. Ovan redovisas skälen för regeringens bedömning att specifika tidsfrister för gallring och behandling behöver införas i den nya lagen, som gäller Tullverkets brottsbekämpande verksamhet. I följande avsnitt redovisas varje före-slagen bestämmelse i detalj och de närmare skälen för dem.
Kriminalvården anser att det finns en risk för att uppgifter som med stöd av den nya bestämmelsen tillhandahållits Kriminalvården kan komma att sparas längre än vad som varit avsett då uppgifterna regis-trerades hos Tullverket och ser ett behov av en översyn och harmo-nisering av samtliga berörda gallringsregler. Regeringen vill framhålla att nu aktuellt lagstiftningsärende endast tar sikte på personuppgifts-regleringen avseende Tullverkets brottsbekämpande verksamhet och frågor om andra myndigheters gallringsregler omfattas därmed inte.
Gallringsbestämmelserna i den nya lagen syftar till att skydda den personliga integriteten. När information överförs från elektronisk form till pappersform, och därefter inte finns kvar i elektronisk form, måste detta skydd anses ha uppnåtts och uppgifterna anses gallrade. Varje mindre förändring av den elektroniskt lagrade informationen, t.ex.
ändrade sökmöjligheter, kan emellertid inte anses utgöra gallring enligt den nu föreslagna lagen. Uppgifter kan inte heller anses gallrade enbart genom att de överförts till ett annat datamedium, eftersom uppgifterna då fortfarande kan bli föremål för olika slag av sammanställningar. Inne-börden av de gallringsbestämmelser som föreslås bör således vara att
Prop. 2016/17:91
172
uppgifter inte längre ska vara digitalt åtkomliga, se t.ex. se propositionen Integritet och effektivitet i polisens brottsbekämpande verksamhet (prop.
2009/10:85 s. 206) och propositionen Kustbevakningsdatalag (prop.
2011/12:45 s. 175).
Som har nämnts i avsnitt 7.2 är en utgångspunkt för detta lagstiftnings-ärende att den nya lagen i möjligaste mån bör ha samma sakliga innehåll och systematik som polisdatalagen och kustbevakningsdatalagen. De förslag som behandlas i avsnitt 16 motsvarar i stort vad gäller sakligt innehåll dessa lagar, men vad gäller systematiken har regeringen i detta lagstiftningsärende valt att till skillnad från polisdatalagen och kust-bevakningsdatalagen samla alla bestämmelser om bevarande och gallring i ett kapitel, kapitel 4. Regeringen bedömer att reglerna om bevarande och gallring blir mer överblickbara med denna lösning.
Ytterligare föreskrifter om bevarande
För att tillgodose intresset av offentlighet och insyn bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, trots de särskilda bestämmel-serna om gallring, kunna meddela föreskrifter om bevarande för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål. Detta gäller redan med tillämpning av 8 kap. 7 § regeringsformen. Bestämmelser som upplyser om denna möjlighet bör föras in i den nya lagen.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har även möjlighet att meddela föreskrifter om att vissa kategorier av uppgifter ska få behandlas och bevaras under längre tid än de i lagen angivna fristerna, vilket det också bör upplysas om i den nya lagen. För vissa speciella slag av uppgifter kan nämligen fortsatt bevarande vara befogat.
Nedan behandlas ytterligare en fråga om möjligheten till ytterligare föreskrifter, nämligen om digital arkivering.
Digital arkivering
Arkivering är ett teknikneutralt begrepp. Handlingar och uppgifter kan således arkiveras digitalt. Som nämnts ovan kan uppgifter som arkiverats fortfarande vara sökbara och tillgängliga för vissa tjänstemän. Om endast arkivlagens bestämmelser skulle vara tillämpliga skulle digitalt arkive-rade allmänna handlingar, som inte längre behövs i Tullverkets brotts-bekämpande verksamhet, således i princip kunna fortsätta att behandlas på samma sätt som tidigare i verksamheten. Det fortsatta bevarandet skulle dock ske för arkivändamål.
Tullverket har i dag inte något system för digital arkivering, men arbetar för närvarande för införande av ett e-arkiv. De regler som nu föreslås bör därför beakta att system för digital arkivering kan komma att införas inom en överskådlig tid i Tullverket. Därför kan det komma att finnas behov av föreskrifter om digital arkivering. Regeringen föreslår att det i lagen upplyses om att regeringen eller den myndighet som rege-ringen bestämmer kan meddela föreskrifter om digital arkivering. En hänvisning till 8 kap. 7 § regeringsformen görs.
Lagförslag
Förslaget genomförs genom 4 kap. 1 och 2 §§ i den nya lagen.
173 Prop. 2016/17:91