Allmänt om styrmedel

I samhället finns en mäng aktörer som har olika intressen och olika förutsättningar. De olika aktörerna interagerar med varandra och det fattas miljontals beslut. Besluten fattas utifrån aktörernas egna in-tressen och förutsättningar, inte utifrån vad som är bäst för samhäl-let som helhet. Det innebär att resurser ofta används på ett sätt som gör att det uppstår miljöproblem, eller andra problem som kommer från att resurserna inte används på ett sätt som ger störst nytta för samhället som helhet. Styrmedel är statens sätt att påverka före-tagens och hushållens beslut i de fall där marknaden inte på egen hand leder till att resurser används på ett optimalt sätt. Det första och viktigast steget i en analys av styrmedel är därför att identifiera orsakerna till att företag och hushåll inte agerar på ett sätt som är optimalt ur samhällets perspektiv. (Naturvårdsverket, 2021a) De vanligaste anledningarna till att marknaden misslyckas med att ge rätt signaler till företag och hushåll är att det förekommer:

– Externa effekter som påverkar tredje part, – Informations-eller kunskapsbrist

– Gemensamma tillgångar.

Det klassiska exemplet på när marknaden inte själv lyckas allokera resurserna effektivt är när en aktörs beslut får konsekvenser för andra i samhället, utan att dessa kompenseras för. Externa effekter kan vara både positiva och negativa. I fallet med elektronik så är de miljöproblem som gruvbrytning ger upphov till för lokalbefolkningen ett exempel på en negativ extern effekt. Så länge gruvföretaget inte ersätter lokalbefolkningen för den negativa påverkan som gruvbryt-ning ger upphov till och detta inkluderas i priset på metallerna finns ett marknadsmisslyckande som innebär att priset på metallerna egent-ligen är för lågt eftersom inte alla kostnader inkluderas i priset.

Informations – eller kunskapsbrist är ett annat marknadsmiss-lyckande som kan medföra att aktörer fattar beslut som leder till en ineffektiv allokering av resurser. När det gäller elektronik är ett exem-pel att konsumenter saknar information om olika produkters för-väntade livslängd. Det gör att billigare produkter av sämre kvalitet framstår som ett mer attraktivt val än dyrare produkter som kanske håller längre och därmed egentligen kostar mindre sett över en längre tid. Den sista kategorin av marknadsmisslyckanden uppstår när äganderätter saknas eller inte är tydligt definierade och när an-vändningen eller förbrukningen av naturresursen ifråga är tillgänglig för alla. Ett exempel på detta är ägandeförhållandet till avfall. Det finns vissa avfall som är lönsamma att återvinna, till exempel mobil-telefoner, ändå förväntas den sista användaren att utan ersättning överlämna dessa till insamlingssystemen. Det ges ingen prissignal till avfallsinnehavaren om att mobiltelefoner är värdefulla att återvinna.

Det finns olika sätt för staten att försöka korrigera de marknads-misslyckanden som identifierats. Målet är dock alltid att försöka få individer eller företag att ta beslut som är bättre ur samhällets per-spektiv. Styrmedel är de olika verktyg staten har för att påverka de beslut som fattas av aktörerna i samhället. Styrmedel brukar delas in i olika grupper. Ett sätt är att dela in dem i marknadsbaserade och icke-marknadsbaserade styrmedel. Marknadsbaserade styrmedel grundar sig på marknadens mekanismer och via marknadspriser påverka de beslut olika aktörer tar. Exempel på marknadsbaserade styrmedel är

skatter och utsläppsrätter. Icke-marknadsbaserade styrmedel är övriga styrmedel som inte använder sig av marknadsmekanismer.

Exempel på sådana styrmedel är information och lagkrav som fast-ställer utsläppsnivåer eller en viss teknik.

Ett annat vanligt sätt att gruppera styrmedel är som administra-tiva (lagstiftning med exempelvis förbud, gränsvärden, teknikkrav) ekonomiska (exempelvis skatter, subventioner, pant) och informa-tiva (exempelvis information, märkning, utbildning). Problemet med denna indelning är att det finns flera styrmedel som egentligen kan ingå i flera grupper. Även ekonomiska styrmedel grundar sig i lagstiftning och många administrativa styrmedel har ekonomiska inslag i form av exempelvis böter. En fördel med att kategorisera styrmedel som marknadsbaserade eller inte är att det blir tydligare vilken typ av incitament som används för att åstadkomma en föränd-ring. Där marknadsbaserade styrmedel påverkar genom att förändra de ekonomiska ramarna som är en del i beslutsfattandet.

7.2.1 Ett mål ett medel

I den miljöekonomiska litteraturen framhålls ofta att förutsättning-arna för att ett styrmedel ska vara effektivt är att det endast ska styra mot ett mål. Valet och utformningen av styrmedlet ska även utgå från det marknadsmisslyckande som ger upphov till miljöproblemet.

Orsakerna till att miljöproblem uppstår är dock ofta komplexa det krävs därför ofta flera olika styrmedel för att uppnå en miljöföränd-ring. (Söderholm & Hammar, 2005) I kommittédirektivet lyfts egent-ligen två olika problem som man vill att utredningen ska åtgärda. Det ena problemet är att insamlingsnivåerna för småelektronik är låga och att Sverige har svårt att nå WEEE-direktivets insamlingsmål på 65 pro-cent. Det andra problemet som lyfts är att vissa elektroniska produkter som innehåller miljöfarliga ämnen och sällsynta jordartsmetaller inte samlas in och återvinns i tillräcklig omfattning i dag vilket påverkar möjligheten att nå generations- och miljökvalitetsmålen. Om det är så att det är just den bristande insamlingen av de produkter som inne-håller miljöfarliga ämnen och sällsynta jordartsmetaller som gör att WEEE-direktivets insamlingsmål på 65 procent inte nås så är proble-men fullständigt integrerade. Det skulle innebära att om vi fokuserar på att åtgärda insamlingen av dessa produkter skulle vi även nå en

insamlingsnivå på minst 65 procent. Är det i stället så att det är in-samlingen av andra elprodukter som gör att vi inte når insamlings-målet så måste det hanteras som ett eget problem med egna förslag på lösningar. Enligt kapitel 4 och den senaste insamlingsstatistik som redovisas där framgår att för den kategori som mobiltelefoner, surfplattor och bärbara datorer (som är några av de produkter som framför allt innehåller sällsynta jordartsmetaller) ingår i så nås en insamlingsnivå på 53 procent. Insamlingsnivåerna för flera av de övriga kategorierna som innehåller småelektronik är dock betydligt lägre, 15–30 procent. Även om målet om 65 procent insamling ska räknas på totalen och inte per kategori så förväntas en ökad insam-ling av endast ett fåtal produktkategorier inte medföra att den totala insamlingen för småelektronik påverkas i någon större utsträckning.

Att endast samla in mer mobiltelefoner, surfplattor och bärbara datorer förväntas därmed inte påverka Sveriges möjligheter att totalt sett nå en insamlingsnivå på 65 procent. Problemen kan därmed inte anses vara fullt integrerade och sannolikt krävs olika styrmedel för att åtgärda dem. Vår utgångspunkt är att ett pantsystem i första hand har som mål att öka insamlingen av de produkter som är prioriterade utifrån ett miljö- och resursperspektiv. Är det möjligt att även inklu-dera annan småelektronik som bidrar till att nå en insamlingsnivå på minst 65 procent i ett sådant pantsystem så kan båda målen nås med samma styrmedel. Om inte måste ett pantsystem kompletteras med andra styrmedel som i första hand syftar till att bidra till att målen för insamling nås.

7.2.2 Styrmedels möjlighet att påverka beslut – beteendeekonomi

Utifrån ekonomisk teori antas människor bete sig rationellt, det vill säga att människor inför varje beslut gör en avvägning mellan kost-nader och nyttor. Om något värde i kalkylen förändras, till exempel genom att en skatt införs, förväntas individer vid nästa beslut ta med detta i avvägning och beslutet kan se annorlunda ut. Beteende-forskning har dock visat att individer i många fall inte alls beter sig rationellt utan det är andra faktorer som styr hur vi agerar. Det finns många förklaringar till varför vi inte agerar rationellt i många situa-tioner, och i stort handlar det om att det krävs en viss ansträngning att agera ”rätt”, det är lätt att skjuta på och lätt att glömma saker –

trots att vi är medvetna om att vi borde agera annorlunda. Enkelt sagt finns det två olika situationer där vi fattar beslut och i dessa tar vi beslut på olika sätt. Dels är det situationer som är mer komplexa, det finns flera olika valalternativ med olika konsekvenser, utfallen är osäkra och det finns flera olika önskemål att ta hänsyn till. Det kan till exempel handla om val av skola, byte av arbete, lägenhet- eller husköp med mera. Sen finns det varje dag många situationer där vi tar rutinmässiga beslut och i många fall inser vi inte ens att vi tar beslut utan vi agerar mer på rutin och vana. Det handlar till exempel om val av transportmedel, sopsortering, inhandling till middagen eller val av lunchrestaurang. I båda dessa olika beslutssituationer, men framför allt i denna sista så påverkas vi av vad människor omkring oss tycker och gör, vad som är accepterat i samhället och vad vi tror att andra förväntar sig av oss. (Kahneman, 2011)

7.3 Samhällsekonomisk effektivitet och