I följande kapitel har studiens insamlade empiri analyserats mot bakgrund av
studiens teoretiska ramverk. Teorierna har använts för att kategorisera hur strategier och strategiska dokument som berör godstrafiken i Malmö stad skapas. Kapitlets första del syftar till att besvara studiens första frågeställning: Hur bedrivs den
strategiska planeringen av godstrafik i Malmö idag? Frågan har besvarats med empiri insamlat från dokumentstudien. I kapitlets andra del utvärderas godstrafikens olika utmaningar som framkommit under studiens genomförda intervjuer och besvarar därmed studiens andra frågeställning: Vilka är utmaningarna för att planera för hållbar godstrafik inom ramen för den strategiska planeringen? Till stöd för analysen har Healeys (2007) fyra olika strategiska dimensioner använts kombinerat med
Fredrikssons (2011) forum-arena-court-modell.
6. 1 Hur bedrivs den strategiska godstrafikplaneringen?
Varför godstrafiken är en förutsättning för att staden ska vara hållbar har redan redogjorts för i studiens inledande stycke: gods måste kunna levereras in- och ut ur staden för att kunna växa och förtätas. Då det är den offentliga sektorn som i störst utsträckning får handskas med godstrafikens negativa konsekvenser finns det stor anledning att adressera problematiken i kommunens översiktliga planering
(Taniguchi & Thompson, 2015:104).
Den kommunala översiktliga planeringen ska i sin tur fylla en strategisk funktion och fungera som en långsiktig vägledning för utvecklingen av den fysiska miljön i staden (Planeringens grunder, 2010:215–216). Den strategiska funktionen innebär att
planeringen ska uppnå ett mål genom uppsatta visioner och åtgärder som på så vis uppmanar till implementering (Fredriksson, 2011:80). Den strategiska
godstrafikplanering sker därmed i stor utsträckning i de planeringsdokument där visioner och mål formuleras.
6. 1. 1 Godstrafikens nulägesbeskrivning – verkligheten?
Den nulägesbeskrivning som genomfördes av Malmö stad 2014 låg till grund för de prioriteringar och beslut som togs i Godstrafikprogrammet (2014b). Eftersom ingen ny reviderad version framtagits sedan dess utgör Nulägesbeskrivningen (2014c) det enda strategiska planeringsdokument som redogör för kommunens uppfattning av godstrafikens nuvarande verklighet. Nulägesbeskrivningen befinner sig i det som Fredriksson (2011:84) beskriver som forum-skedet där utvecklingens strategiska riktning definieras. I beskrivningen nämns särskilt Norra hamnen som en viktig
satsning för godstrafiken, ett intresse som även delas av svenska staten som pekat ut hamnen som ett riksintresse (Malmö stad, 2014c:16).
Utöver aktörer som svenska staten har Malmö stad även samarbetat med Region Skåne, Trafikverket, Göteborg stad, Stockholm stad, Sveriges Åkeriföretag,
Transportgruppen och SKL vid framtagandet av Nulägesbeskrivningen (2014c) och Godstrafikprogrammet (2014b). Även samverkan mellan stadens olika förvaltningar lyfts som viktiga i arbetet med godstrafik (2014c:5). Denna filtrering bland aktörer i beskrivningen visar att det är till stor del aktörer som rör sig inom den offentliga sektorn (Healey, 2007:186). Däremot menar Taniguchi och Thompsson (2015:182) att den privata sektorn måste involveras i större utsträckning av den offentliga sektorn för att bli hållbar.
Även i Godstrafikprogrammet (2014b) nämns en del förutsättningar och utmaningar som måste prioriteras vid det fortsatta arbetet med godstrafikplaneringen.
Godstrafikprogrammet (2014b) verkar därför också i forum-skedet och särskilt angelägna problem eller frågor prioriteras. Enligt Healey (2007:191) är det denna fokusering av problem och särskilda frågor som sedan styr strategiernas riktningar. Eftersom Nulägesbeskrivningen (2014c) ligger till grund för den verklighet varpå mål och strategier för godstrafiken formuleras i Godstrafikprogrammet (2014b) fyller
Nulägesbeskrivningen (2014c) en viktig del i den strategiska planeringsprocessen. För att målen och strategierna däremot ska få den handlingskraft som Healey (2007:191) talar om krävs det att nyckelaktörer valts ut redan i filtreringen och att en fokusering av problem gjorts. Nulägesbeskrivningen genomfördes dessutom år 2014 och har inte ersatts med en ny reviderad version. Det är därför oklart hur Malmö stad uppfattar godstrafikens verklighet utifrån befintliga planeringsdokument. Den
filtrering och fokusering som åberopas av Healey (2007:186; 191) är bristfällig utifrån de planeringsdokument som formulerats av Malmö stad. Malmö stads kommunala godstrafikplanering kan därför sägas vara bristfällig i forum-skedet.
6. 1. 2 Godstrafikplaneringens framtid
Godstrafikprogrammet (2014b) publicerades i samband med Nulägesbeskrivningen (2014c) och innehöll visioner och målsättningar kring hur godstrafiken skulle kunna planeras hållbart. Godstrafikprogrammet befinner sig enligt Fredriksson (2011:84) i ett arena-skede där mål och strategier formuleras och beslutas om. I detta skedet är det viktigt att redan ha en klar uppfattning om olika aktörers intressen. Detta är viktigt för att strategin ska få den handlingskraft som krävs för att faktiskt kunna implementeras (Healey, 2007:191).
I Godstrafikprogrammet (2014b) framgår det inte någon rollfördelning med
tillhörande ansvarsfördelning över vem som ska göra vad. Det framgår däremot att ett sådant handlingsprogram ska genomföras och revideras årligen. Denna
rollfördelning är en del av arena-skedet och är viktig för att strategin sedan ska kunna legitimeras i ett court-skede (Fredriksson, 2011:84). Utan en rollfördelning över vem som ska arbeta för en implementering av strategierna finns inte heller den
mobiliseringskraft som krävs för en realisering av strategierna (Healey, 2007:191). Varför strategin inte har fått den handlingskraft som krävs kan dels förstås utifrån de bristerna som uppstått i forum-skedet. Den verklighetsuppfattning som godstrafiken
befinner sig i och som skapas genom filtrering- och fokuseringsprocesser har inte integrerats med godstrafikens nyckelaktörer och deras visioner och värderingar (Healey, 2007:191). Eftersom godstrafikens nyckelaktörer i stor utsträckning rör sig inom den privata sektorn är det därför av stor vikt som den integreras av den offentliga sektorn (Taniguchi & Thompsson, 2015:104). Därmed har ingen
förändringsvilja bland aktörer kunnat skapas och strategierna inte kunnat realiseras (Healey, 2007:195).
Varför strategin inte har kunnat få den handlingskraft som krävs skulle också kunna förstås utifrån Godstrafikprogrammets (2014b) förankring i Malmö stads översiktsplan (Malmö stad, 2014a; 2018). I översiktsplanerna nämns godstrafiken i mindre
utsträckning och innehållet kan därmed uppfattas som för abstrakt för att kunna säkerställa en förändringsvilja bland nyckelaktörer. Dels inom organisationens egna förvaltningar men också bland externa aktörer. Den flexibilitet som Healey (2007:195) talar om är viktig för strategiernas möjlighet till implementering har därmed blivit alltför abstrakt för att innehållet i dessa ska kunna förstås.
De olika bristerna i arena-skedet och verklighetsuppfattningen som skapats i ett tidigare forum-skede skapar i sin tur bristande förutsättningar för strategierna att kunna legitimeras i ett senare court-skede.
6. 1. 3 Översiktsplanen – strategiskt handlingskraftig?
Kommunens översiktsplan ska enligt lag vara vägledande för kommunens framtida utveckling av mark och vatten (Planeringens grunder, 2010:216). Trots detta tar inte godstrafiken det utrymme som behövs för att utvecklas hållbart för framtiden. Det finns i nuläget ingen reviderad version av varken godstrafikens nulägesbeskrivning eller av Godstrafikprogrammet. Därför finns inte heller ett tillhörande
strategidimensionen som Healey (2007:195) talar om är därför bristfällig vad gäller Malmö stads kommunala godstrafikplanering; det finns ingen förändringsvilja i planeringsdokumenten.
Den information som framgår i kommunens översiktsplan (Malmö stad, 2018) och som ska vara vägledande för kommande utveckling är abstrakt till den grad att den blir svårtolkad och det bakomliggande innehållet som i arena-skedet resulterade i Godstrafikprogrammet (2014b) går förlorat. Översiktsplanen ska vara vägledande men när innehållet blir abstrakt och svårtolkat finns det utifrån enbart en
översiktsplan inte mycket handlingskraft för att kunna realiseras (Healey, 2007:191). För att denna handlingskraft enligt Healey (2007:195) ska skapas krävs en
mobiliseringskraft i ett tidigare skede genom integrering med nyckelaktörer. Denna integrering skulle kunna skapas genom samverkan där formuleringen av mål och strategier sker tillsammans med godstrafikens nyckelaktörer. Därmed skapa den flexibilitet som Healey talar om, utan att riskera att urholkas.
Utan det arbete som sker i ett forum- och arena-skede blir legitimeringen i court- skedet urholkad och sparsam. Med kommunens översiktsplan som vägledande för kommande utveckling blir en konsekvens av detta att arbetet med
godstrafikplaneringen nedprioriteras till förmån för tydligare formulerade strategier med en starkare mobiliseringskraft. Därmed förlorar översiktsplanens visioner och strategier sin handlingskraft och dess riktning mot en implementering.
6. 2 Vilka utmaningar finns inom godstrafikplaneringen?
Hittills har Malmö stads godstrafikplanering analyserats utifrån Fredrikssons (2011) tre olika konstruktionsplatser och Healeys (2007) fyra olika dimensioner av strategisk planering. I kapitlets andra del analyseras istället de utmaningar som berör strategisk godstrafikplanering och som framkommit under studiens genomförda intervjuer.
Vilka konstruktionsplatser och dimensioner kan dessa utmaningar lokaliseras till och förstås utifrån?
6. 2. 1 Energikrävande organisationsförändringar
Den översiktsplan som antogs år 2014 i samband med Godstrafikprogrammet (2014b) och tillhörande nulägesbeskrivning (2014c) reviderades och har ersatts med en översiktsplan från 2018. Däremellan genomgick Malmö stad två olika
organisationsförändringar som har påverkat godstrafikplaneringen. Max Hanander på gatukontoret menar att organisationen har ”tappat fokus” på allt som inte utgör kärnverksamheten. Även Kenneth Fryklander hävdar att omorganisationen har tagit mycket tid och energi från förvaltningarnas huvudsysslor. En följd av detta är att Godstrafikprogrammet inte har reviderats och följts upp utan istället pausats helt och det finns ingen tjänst inom organisationen som arbetar aktivt med
godstrafikplanering.
Den utmaning som organisationsförändringarna utgör skulle kunna förstås utifrån Fredrikssons (2011:84) forum-skede. Fyra år efter att Godstrafikprogrammet antogs har organisationens verklighetsuppfattning förändrats och godstrafiken ses inte längre som någon huvudsyssla. Från Max Hananders håll på gatukontoret uppfattas problematiken med godstrafiken som påtaglig men han menar att förutsättningar inte finns för att föra arbetet vidare till ett arena-skede (Intervju Max Hanander,17 maj 2018). Från stadsbyggnadskontorets håll menar man enligt Kenneth Fryklander
istället att godstrafiken inte står inför några problem som kan tänkas hanteras i stadens översiktsplan (Intervju Kenneth Fryklander, 14 mars 2019). Uppfattningen av godstrafiken i staden skiljer sig således åt mellan förvaltningarna. Medan Hanander inte ser möjligheten att föra vidare godstrafikplaneringen från ett forum-skede till arena-skede ser inte Fryklander behovet av att godstrafikplanera i ett arena-skede. Därmed ser deras filtreringsprocess och fokusering annorlunda ut sinsemellan.
Godstrafiken har sållats bort i stadsbyggnadskontorets filtreringsprocess och inte givits lika stort utrymme i den nya översiktsplanen till förmån för andra intressen. Kenneth Fryklander menar att efter att olika program från andra förvaltningar
kommer in till stadsbyggnadskontoret sållas de bort som inte anses vara relevanta för översiktlig planering. Där menar han att Godstrafikprogrammet utgör ett för
detaljerat program och med fokus på genomförande, därför inkluderas det inte i den översiktliga planeringen (Intervju Kenneth Fryklander, 14 mars 2019).
Organisationsförändringarna medför en utmaning för godstrafikplaneringen framför allt i ett forum-skede. Förändringarna ändrar förutsättningarna, inom gatukontoret på så vis att man inte anser sig ha resurser nog för att föra arbetet vidare i ett arena- skede och inom stadsbyggnadskontoret har man efter filtrering- och
fokuseringsprocesser inte sett behovet av att inkludera godstrafiken i den strategiska översiktliga planeringen.
6. 2. 2 Rätt person på rätt plats
En annan utmaning som nämns frekvent i intervjuerna och som hänger samman med organisationsförändringarna berör vilka personer som arbetar inom organisationen. Före organisationsförändringarna arbetade personer inom organisationen som enligt Fryklander, Hanander och CMPs Johan Ullenby prioriterade godstrafiken i den
strategiska planeringen. Detta medförde att i ett tidigare forum-skede uppfattades godstrafikens roll i verkligheten som mer väsentlig (Fredriksson, 2011:84). Därför sållades inte dessa intressen bort och inkluderades istället vid fokuseringen av problem och frågor (Healey, 2007:191).
Det tidigare personella drivet för godstrafiken gjorde att arbetet kunde tas från ett forum-skede in i ett arena-skede. Det resulterade i satsningarna som gjorde med Godstrafikprogrammet (2014b) och nulägesbeskrivningen (2014c). Fryklander menar
att detta har att göra med att arbetet med strategisk planering är personbundet på så vis att olika personer väljer att prioritera olika frågor (Intervju Kenneth Fryklander, 14 mars 2019). Eftersom personerna med driv för godstrafikfrågor inte arbetar kvar prioriteras andra frågor i Malmö stads översiktsplanering istället.
Kenneth Fryklander menar även att arbetet med godstrafik är för detaljerat för att inkluderas i den översiktliga planeringen och istället handlar om genomförande. Istället menar han att den frågan hamnar på en annan planeringsnivå inom organisationen (Intervju Kenneth Fryklander, 14 mars 2019). Enligt Fredriksson (2011:85) bestäms vem som ska göra vad i ett arena-skede. Från Malmö stads strategiavdelning på stadsbyggnadskontoret menar man att ansvaret för
godstrafikplaneringen inte faller inom ramarna för deras verksamhet och därför formuleras inga mål och strategier för denna. Därmed sker ingen mobilisering av resurser och inga förutsättningarna för en implementering skapas (Healey, 2007:191). Persondriv påverkar processerna som sker i forum och arena-skede där en filtrering och fokusering av frågor och problem sker. Är det ingen som ser problemen och frågorna kring godstrafiken inkluderas dessa därför inte i den strategiska
planeringen. Efter att personer som tidigare drivit godstrafikfrågorna slutat arbeta inom organisationen kan man därför se att en mindre uppmärksamhet riktats mot dessa frågor.
6. 2. 3 Kunskapsbrist inom offentlig sektor
En intern kunskapsbrist inom Malmö stad lyfts upp i Godstrafikprogrammet (2014b:7) men framkommer även under intervjuerna som en utmaning. Max Hanander menar att organisationen inte arbetar så proaktivt som man hade önskat. Istället bygger man in sig i invanda lösningar (Intervju Max Hanander, 17 maj 2018). Den
logistiklösningar och logistikupplägg finns således inte inom organisationen idag. Bristen på innovation nämns även kring projektet SamCity där Max Hanander pekar ut den interna innovationsnivån som en av anledningarna till att projektet inte gav ett önskat resultat.
Från stadsbyggnadskontorets sida ser man inte behovet av att ta med godstrafiken i den översiktliga planeringen. En möjlig förklaring grundar sig i att förvaltningen inte besitter den kunskap som krävs för att integrera godstrafiken i den översiktliga planeringen. Även Peter Svensson från Sveriges Åkerinäring menar att den kommunala kunskapsbristen är en utmaning för godstrafiken. Han menar att en större kunskap för särskilt bygg- och anläggningstransporter hade lett till att
kommunen involverade sig i större utsträckning i olika logistikprojekt (Intervju Peter Svensson 16 april 2018).
Kommunens interna kunskapsbrist innebär att den kontextuella analysen som
genomförs i ett forum-skede inte uppvisar ett behov av att planera för godstrafiken i Malmö stad (Fredriksson, 2011: 84). Som Fryklander menar kan problemen kopplade till godstrafiken lösas utifrån den befintliga planeringen (Intervju Kenneth Fryklander, 14 mars 2019). Detta stämmer med vad Hanander menar med att organisationen bygger in sig i gamla arbetssätt (Intervju Max Hanander, 17 maj 2018). Malmö stad identifierar inte godstrafikens hinder och därför inkluderas inte denna i
formulerandet strategierna i stadens översiktsplan.
Lösningarna på godstrafikens problem i staden finns i högre grad inom den privata sektorn (Taniguchi & Thompsson, 2015:182). För att dessa lösningarna ska inkluderas i planeringen menar Browne et al. (2015:15) att godstrafikens nyckelaktörer samverkar för att ett nödvändigt kunskapsutbyte ska ske (Browne, Lindholm & Allen, 2009:22). Särskilt vad gäller stadens ekonomiska hållbarhet är kommunen beroende av den
privata sektorn (Fredriksson, 2011:70; Healey, 2007:4). Därför är det särskilt angeläget att externa aktörer inom den privata sektorn som verkar inom godstrafikbranschen inkluderas i ett forum-skede. Därmed bidrar dessa aktörer med relevant kunskap för att filtreringen och fokuseringen av frågor lyfts till ett arena-skede där faktiska mål och strategier formuleras i samverkan med nyckelaktörerna (Fredriksson 2011:84; Healey, 2007:191). På så vid säkerställs även en förändringsvilja bland nyckelaktörerna som efter involveringen i forum- och arena-skede kan tolka strategierna som redan har integrerats i verksamhetens egna visioner och värderingar (Healey, 2007:191).
6. 2. 4 Bristen på politiskt mandat
Den strategiska planeringen av godstrafiken står även inför en utmaning som kan lokaliseras till ett court-skede. Oavsett om mål och strategier formuleras i ett arena- skede är det först i ett court-skede som dessa legitimeras för att sedan realiseras. Om inte mål och strategier legitimeras i detta skedet finns det inte förutsättningar för att arbeta mot en implementering av dessa. Max Hanander menar att det inte finns dessa förutsättningarna i nuläget för att på ett effektivt sätt bedriva en hållbar godstrafikplanering. För att detta ska vara möjligt krävs därför politiskt mandat som legitimerar strategierna (Intervju Max Hanander, 17 maj 2018).
Även Citysamverkans Anders Beijer menar att det är politiken som bär det tyngsta ansvaret när det gäller att genomdriva godstrafikplanering (Intervju Anders Beijer, 25 april 2018). Anledningen till att politiken inte väljer att driva frågan om godstrafik ligger i en rädsla av att det skulle påverka väljarresultaten negativt (Intervju Max Hanander, 17 maj 2018). Detta i sin tur kan antyda att det även finns en kunskapsbrist bland kommunens konsumenter. Beijer menar att man som konsument inte är
medveten om godstransporterna som krävs för att konsumenten att kunna köpa varan. Han menar att godstrafiken inte är politiskt trendig och att detta försvårar implementeringen av strategier.
Stadens konsumenter har inte identifierats som en av godstrafikens nyckelaktörer trots att trots sin stora betydelse för strategiernas senare legitimering i court-skedet (Fredriksson, 2011: 84). Den integrering av nyckelaktörer som krävs för att strategier ska få handlingskraft har inte genomförts i samverkan med konsumenter (Healey, 2007:191). När den integreringen uteblir blir strategierna svårtolkade för
konsumenter, stadens invånare, och därmed väljer politiken att inte legitimera dessa i ett court-skede. Därmed uteblir även det politiska mandat som erfordras för att strategier ska realiseras (Fredriksson, 2011:84).
6. 3 Sammanfattning av kapitel
Malmö stads översiktliga planering syftar till att skapa en långsiktig vägledning för stadens användande av mark och vatten. Denna vägledning utgörs av formulerade mål och strategier som uppmanar till en implementering. Dessa mål och strategier redogörs för i många av de plandokument som Malmö stad står bakom. I arbetet med att formulera dessa mål och strategier genomgår processen olika skeden där planeringen sker.
En grundläggande process för planeringen sker i ett forum-skede där en kontextuell analys resulterar i vilka frågor och problem som ska prioriteras och vilka
förutsättningar som finns för att arbeta vidare med dessa (Fredriksson, 2011:84; Healey, 2007:186). I nuläget finns det inget plandokument som redogör för Malmö stads uppfattning av godstrafiken i staden. I studiens intervjuer framgår det att Malmö stad dels inte anser att godstrafiken är en fråga som ska prioriteras i den översiktliga planeringen; men också att det efter organisationsförändringarna inte finns tid och resurser nog för att prioritera dessa. Hur organisationen uppfattar godstrafiken är även personbundet (Intervju Kenneth Fryklander, 14 mars 2019; Intervju Max Hanander, 17 maj 2018). Många gånger grundar sig prioriteringar av
frågor i personliga intressen. Det drivet som visade sig med satsningar som SamCity och Godstrafikprogrammet (2014b) finns inte längre kvar inom organisationen. Även planeringsprocessen i ett arena-skede påverkas av den kontextuella analysen i forum-skedet. När mål och strategier inte är integrerade i nyckelaktörers visioner och värderingar skapas inte den förändringsvilja som krävs för en implementering
(Healey, 2007:195). Detta kan förklaras av den kunskapsbrist som finns inom Malmö stad kring godstrafik. När kommunen inte kan peka ut nyckelaktörer skapas dels inget kunskapsutbyte mellan den privata och offentliga sektorn som i sin tur kan leda till innovativa logistiklösningar; men man missar att involvera konsumenten (Browne, Lindholm & Allen, 2009:22). En följd av detta blir att strategier inte legitimeras i ett court-skede på grund av politisk rädsla att förlora väljarstöd (Intervju Max Hanander, 17 maj 2018). Är inte strategierna visionära och attraktiva för väljarna, konsumenterna, kommer politiken inte skapa nödvändigt mandat för att implementera dessa.
Därmed tar sig inte strategin vidare i ett court-skede eftersom konsumenten inte inkluderas som en nyckelaktör i ett forum-skede.
Sammanfattningsvis visar alltså studiens resultat och analys att även om planeringen av godstrafik står inför utmaningar inom court och arena-skede är det främst i ett forum-skede som utmaningarna kan lokaliseras till. Utan att prioritera
godstrafikfrågor och involvera nyckelaktörer, som privata sektorn och konsumenter, skapas inte den innovationsnivån och samverkan som krävs för att godstrafikens strategiska översiktliga planering ska kunna realiseras.