beställningar

beställningar elektroniskt.

Liksom tidigare år finns det också brister när det gäller att lämna hyresavtal till ESV i tid. ESV använder bland annat avtalen för prisomräkning av myndigheternas lokalkostnader. Om avtalen kommer in för sent kan omräkningstalen bli felaktiga, vilket påverkar omräkningen av anslag.

När det gäller regelverk för finansiella befogenheter är regelefterlevnaden god. Ingen myndighet har ingått åtaganden under 2021 som inneburit överskridanden av ramar för beställningsbemyndiganden. Två myndigheter uppger att de har tagit ut avgifter utan att ha haft bemyndigande för det. Redan förra året konstaterade vi att det skett ovanligt få överskridanden av anslag, låneramar och kreditramar. I år är dessa ännu färre, med bara ett anslagsöverskridande och en handfull överskridanden av

låneramar och kreditramar – där de flesta inte beror på myndigheternas agerande.

Vidare bedömer ESV att det finns förbättringspotential för ett antal myndigheter när det gäller

 inlämnandet av årsredovisningen

 redovisning av ansvarsförbindelser i årsredovisningarna

 hantering av motpartsredovisning

 hanteringar av rättelser i bokföringen

 hantering av avstämningar av betalningar

 arkivering av räkenskapshandlingar.

2 Inledning

Regeringen gav i augusti 2020 ESV i uppdrag att utveckla och genomföra en ny metod för uppföljning, redovisning och analys av myndigheternas efterlevnad av det ekonomiadministrativa regelverket (EA-regelverket). ESV undantogs samtidigt från kraven att fastställa och rapportera EA-värden för myndigheterna avseende 2020.² ESV redovisade uppdraget i en rapport till regeringen i april 2021.³

Regeringen har i beslut om uppföljningen för 2021 bedömt att den nya metoden är mindre betungande för myndigheterna, samtidigt som den ger en övergripande bild av regelefterlevnaden hos myndigheterna som grupp.⁴ Regeringen anser dock också att en betydande del av den nytta som EA‑värderingen erbjudit Regeringskansliet, genom att identifiera problem med enskilda myndigheters regelefterlevnad, inte längre finns kvar. Regeringen har därför beslutat att ESV ska komplettera den nya metoden på så sätt att information även ska lämnas till Regeringskansliet och respektive myndighet om den enskilda myndighetens regelefterlevnad. Den nya metoden för uppföljning av myndigheternas efterlevnad av EA-regelverket ska tillsammans med denna komplettering ersätta den EA‑värdering som ESV enligt myndighetens instruktion årligen är skyldig att genomföra.

ESV presenterar i avsnitt 3 utformningen av uppföljningen och hur den för 2021 har kompletterats med information om den enskilda myndighetens regelefterlevnad. I avsnitt 4 redovisar vi uppföljningen som gjorts för 2021, hur myndigheterna följt regelverket samt analyserar de regelavvikelser som noterats.

Om EA-uppföljningen ska göras på samma sätt för 2022 krävs en ändring av ESV:s instruktion eller att regeringen beslutar om undantag från gällande instruktion för ytterligare ett år.

2 Uppdrag att utveckla en ny metod för uppföljning av myndigheternas efterlevnad av det ekonomiadministrativa regelverket, 2020-08-20, Fi2020/03409/BATOT

3 EA-uppföljning 2020, Uppföljning av myndigheternas efterlevnad av det ekonomiadministrativa regelverket, ESV 2021:1, 2020-00896

4 Uppdrag att komplettera den nya metoden för uppföljning av myndigheternas efterlevnad av det ekonomiadministrativa regelverket, 2021-11-03, Fi2021/03563

EA-UPPFÖLJNING – M ETOD OC H GENOM FÖR ANDE

3 EA-uppföljning – metod och genomförande

I detta kapitel beskriver vi hur ESV genomför EA-uppföljningen i syfte att följa upp, redovisa och analysera myndigheternas efterlevnad av EA-regelverket.

3.1 Myndigheter som omfattas av uppföljningen

Alla myndigheter under regeringen som är anslutna till den statliga redovisnings-organisationen vid utgången av det år som uppföljningen avser omfattas av uppföljningen.⁵

En sådan myndighet är dock undantagen om den

 har upphört men fortfarande är ansluten till den statliga redovisnings-organisationen.

 är ansluten till den statliga redovisningsorganisationen utan att ha startat sin verksamhet.

EA-uppföljningen omfattar inte:

 Myndigheter under regeringen som inte är anslutna till den statliga redovisningsorganisationen, till exempel de allmänna pensionsfonderna, kommittéer, utredningar och vissa nämnder.

 Myndigheter under riksdagen och andra organ som inte lyder under regeringen men är anslutna till den statliga redovisningsorganisationen.

3.2 Regelverk som följs upp 3.2.1 Vad är EA-regelverk?

Vad som ingår i EA-regelverket är inte givet. Det framgår inte heller av det

regeringsuppdrag som ESV hade 2020 vilka regelverk som regeringen vill ska ingå i uppföljningen. Vi har därför formulerat några utgångspunkter för vad som är EA-regelverk som kan ingå i EA-uppföljningen.

I ekonomiadministration ingår till exempel processer för löpande redovisning, upprättande av årsredovisning, hantering av betalningar, hantering av fordringar och skulder, hantering av tillgångar, finansiering av verksamhet, inrapportering av finansiell information med mera. För de ekonomiadministrativa processerna finns olika regelverk som myndigheterna ska följa. Det handlar framför allt om

5 Myndigheter i den statliga redovisningsorganisationen - Ekonomistyrningsverket (esv.se)

förordningar som regeringen har utfärdat och tillhörande föreskrifter och allmänna råd. Exempel på sådana förordningar finns i bilaga 3.

EA-regelverket är inte detsamma som det regelverk som ESV har föreskriftsrätt till.

Till exempel har Riksgäldskontoret föreskriftsrätt till förordningen (2017:170) om statliga myndigheters betalningar och Kammarkollegiet till förordningen

(1993:1138) om hantering av statliga fordringar, vilka båda avser ekonomiadministration. ESV:s uppfattning är att alla regelverk som styr ekonomiadministrativa processer kan ingå i EA-uppföljningen.

3.2.2 Vilka regler i EA-regelverket följs upp?

Varje enskild regel eller bestämmelse inom EA-regelverket som är möjlig att följa upp behöver inte följas upp, varken årligen eller mer sällan. Vissa regler inom EA-regelverket ska enligt regeringsbeslutet från 2020 ingå i ESV:s uppföljning varje år.

Det avgavs dock inte vilka. ESV anser att det bör gälla till exempel regler om

finansiella befogenheter och inlämnande av årsredovisning. Regler som inte följs upp årligen kan följas upp särskilt vissa år. Det kan också göras fördjupade uppföljningar av olika regelområden olika år. Det kan till exempel göras baserat på förändringar av regelverk, iakttagelser från Riksrevisionen, ESV eller Statskontoret eller annan information. Uppföljningen av regelefterlevnaden kan på så sätt göras mer relevant då den är flexibel mellan åren.

Vilka regler som EA-uppföljningen följer upp väljs i första hand ut utifrån regelns innehåll och om den är praktiskt möjlig att följa upp. I viss mån påverkar hur vanlig en företeelse är om en regel ska följas upp. Reglerna ska också vara generella, inte specifika för enskilda myndigheter. Även regler som omfattar få myndigheter kan vara lämpliga att följa upp beroende på vad de reglerar. Det behöver dock vara möjligt att följa upp efterlevnaden för alla myndigheter som omfattas av en regel för att den ska tas med. När EA-uppföljningen omfattar EA-regelverk som en annan myndighet än ESV ansvarar för deltar den andra myndigheten i urvalet av vilka regler som följs upp.

Regelverken för intern styrning och kontroll samt internrevision omfattas inte av den här uppföljningen eftersom ESV har ett separat uppdrag avseende dessa.⁶

3.3 Metod för informationsinsamling

För att ESV ska kunna göra en redovisning och analys av myndigheternas regelefterlevnad krävs insamling och sammanställning av information om hur myndigheterna följer EA-regelverket. Insamlingen av information till uppföljningen

6 7 § 5 förordningen (2016:1023) med instruktion för Ekonomistyrningsverket

EA-UPPFÖLJNING – M ETOD OC H GENOM FÖR ANDE

görs dels av ESV för alla myndigheter, dels genom en enkät med en självdeklaration som myndigheterna besvarar.

3.3.1 ESV:s uppföljning av regler efter årets slut

För flera regler är det lämpligt och möjligt för ESV att följa upp och sammanställa regelefterlevnaden. Det innebär mindre administration att ESV sammanställer underlaget för uppföljningen utan att samtliga myndigheter behöver delta i

processen. Det innebär också att samtliga myndigheter bedöms på ett enhetligt sätt, jämfört med om myndigheterna själva besvarar frågor om sin regelefterlevnad. ESV samordnar informationsinsamlingen med processen för upprättandet av underlaget till årsredovisningen för staten (ÅRS) och drar nytta av det arbete som görs där. EA-regelverk som går att följa upp på det sättet är till exempel regler om finansiella befogenheter som disponibla anslagsbelopp, tilldelade låneramar och krediter samt beställningsbemyndiganden. Även regelverk som reglerar inrapportering till statredovisningen kan ESV följa upp.

3.3.2 Självdeklaration från myndigheterna

När informationen för samtliga myndigheter inte finns tillgänglig hos ESV eller någon annan myndighet behöver vi hämta in informationen från respektive myndighet. Den uppföljning som ESV har möjlighet att göra kompletteras därför med en enkät till samtliga myndigheter om hur de följt ett antal EA-regler under året.

Ett alternativ hade varit att avgränsa EA-uppföljningen till regler som ESV kan följa upp utan särskild informationsinhämtning från myndigheterna. Vår bedömning är dock att en relativt stor del av EA-regelverket i så fall inte skulle kunna ingå i uppföljningen. Av de kommentarer som myndigheterna lämnar till sina svar får ESV och övriga normerande myndigheter också relevant information om varför

regelefterlevnaden ser ut som den gör.

Att myndigheter kan tolka de frågor som ställs och bedöma sin regelefterlevnad olika påverkar vilka slutsatser som går att dra om regelefterlevnaden baserat på

myndigheternas svar, men det ger ändå relevant information om hur EA-regelverket följs.

3.4 Metod för redovisning och analys 3.4.1 Rapport till regeringen

ESV ska redovisa resultatet av EA-uppföljningen till regeringen. Det gör vi i avsnitt 4 i denna rapport som redovisar hur myndigheterna följt EA-regelverket. Vi

redovisar hur myndigheterna generellt följt det regelverk som årets uppföljning har omfattat. Det framgår inte vilka myndigheter som gjort en viss avvikelse, utan enbart hur många eller hur stor andel. Vi kommenterar och analyserar de EA-regler som antingen är så väsentliga att efterlevnaden bör kommenteras varje år eller om vi i

årets uppföljning upptäckt avvikelser värda att ta upp. Om uppföljningen omfattar EA-regelverk som en annan myndighet ansvarar för bidrar den myndigheten till analysen av resultatet. I bilagor redovisas efterlevnaden för samtliga EA-regler som följts upp.

3.4.2 Myndighetsrapporter med avvikelser

För 2021 har vi i enlighet med regeringens uppdrag kompletterat uppföljningen med myndighetsspecifika rapporter som skickas till respektive myndighet och till

Regeringskansliet. I en myndighetsrapport framgår den enskilda myndighetens totala antal avvikelser från det ekonomiadministrativa regelverket. De frågor i

uppföljningen som avvikelserna avser framgår också i myndighetsrapporten.

Avvikelserna presenteras uppdelat på om det är ESV som har identifierat dem eller om myndigheten har rapporterat dem i självdeklarationen. För avvikelser som ESV har identifierat lämnar ESV en förklarande kommentar. För avvikelser som baseras på myndighetens svar i självdeklaration inkluderas den kommentar som myndigheten lämnat där. Till skillnad från den tidigare EA-värderingen har myndigheterna inte tagit del av de identifierade avvikelserna innan myndighetsrapporterna lämnas.

ESV har inte möjlighet att bedöma riktigheten i samtliga svar som myndigheterna har lämnat i självdeklarationerna. En myndighet kan ha rapporterat på ett sätt som indikerar att den följer regelverket, även om den har avvikit från det. På motsvarande sätt kan en myndighet ha rapporterat på ett sätt som indikerar en avvikelse, fastän den följt regelverket. ESV har dock upptäckt fall där myndigheter lämnar ett svar som indikerar en avvikelse från regelverket, trots att det är uppenbart att det inte kan finnas någon avvikelse. ESV anser att myndigheterna i de fallen borde ha valt ett annat svarsalternativ på frågan. Som exempel har en myndighet som inte disponerar några anslag lämnat ett svar som indikerar att den har en avvikelse från reglerna om hur redovisning mot anslag ska göras. ESV anser att det är uppenbart att

myndigheten borde svarat att den inte disponerar anslag.

I de fall vi upptäckt den här typen av uppenbart felaktiga svar om avvikelser från reglerna har vi markerat det i anslutning till myndighetens kommentar till frågan i myndighetsrapporten med två stjärnor, **. Alla avvikelser som baseras på

myndighetens uppgifter i självdeklarationen återges alltså i myndighetens

myndighetsrapport, men det framgår genom markeringen att ESV anser att vissa av dem inte bör ses som avvikelser.

I analysen av regelefterlevnaden på aggregerad nivå bedömer vi det som mest relevant att bortse från de avvikelser som har markerats med ** eftersom vi ser det som att det inte är fråga om avvikelser från regelverket. Dessa är därför borträknade från de avvikelser som nämns i analysen av regelefterlevnaden i denna rapport.

MYNDIGHETERNAS REGELEFTER LEVNAD 2021

4 Myndigheternas regelefterlevnad 2021

I detta kapitel presenterar vi resultatet av EA-uppföljningen för 2021.

4.1 Fortsatt hög regelefterlevnad 4.1.1 Sammantagen bedömning

ESV:s sammantagna bedömning är att myndigheternas regelefterlevnad ligger på en hög nivå. Det var även resultatet i uppföljningen 2020 och i de senaste årens EA-värderingar innan dess. För de flesta regler som följts upp handlar det om enstaka myndigheter som har avvikelser. För majoriteten av frågorna i uppföljningen har fem eller färre myndigheter avvikit från regelverket.

ESV har inte identifierat några händelser under 2021 som påverkat myndigheternas regelefterlevnad generellt. Vi konstaterade för 2020 att spridningen av Covid-19 inte kunde påvisas ha haft någon generell negativ påverkan på myndigheternas

efterlevnad av EA-regelverket. Inte heller för 2021 kan vi se någon generell påverkan av pandemin på regelefterlevnaden.

När det gäller regelverk för finansiella befogenheter är regelefterlevnaden mycket god. Ingen myndighet har ingått åtaganden under 2021 som inneburit överskridanden av ramar för beställningsbemyndiganden. Två myndigheter uppger att de tagit ut avgifter utan att ha haft bemyndigande för det. Redan förra året konstaterade vi att det skett ovanligt få överskridanden av anslag, låneramar och kreditramar. I år är dessa ännu färre, med bara ett anslagsöverskridande och en handfull överskridanden av låneramar och kreditramar – där de flesta inte beror på myndigheternas agerande.

I nästa avsnitt beskriver och analyserar vi regelefterlevnaden per ämnesområde. På några områden finns det mer omfattande avvikelser. Precis som för 2020 gäller det

 myndigheternas hantering av fordringar (se avsnitt 4.2.8)

 tillämpningen av elektroniska beställningar (4.2.9)

 hantering av hyresavtal (4.2.12).

Det finns också förbättringspotential för ett antal myndigheter när det gäller

 inlämnandet av årsredovisningen (4.2.1)

 redovisning av ansvarsförbindelser i årsredovisningarna (4.2.1)

 hantering av motpartsredovisning (4.2.6)

 hantering av rättelser i bokföringen (4.2.7)

 hantering av avstämningar av betalningar (4.2.10)

 arkivering av räkenskapshandlingar (4.2.11).

En genomgång av resultatet för samtliga regler som följts upp görs i bilaga 1 och 2. I bilaga 1 presenteras resultatet för de regelverk som ESV följt upp. I bilaga 2

presenteras resultatet av myndigheternas svar på självdeklarationen. De fullständiga enkäterna framgår av bilaga 4 och 5.

4.1.2 Resultatet i myndighetsrapporterna

I myndighetsrapporterna som skickas till respektive myndighet och

Regeringskansliet framgår både avvikelser som har identifierats av ESV och som har rapporterats av myndigheten i självdeklarationen. Myndighetens totala antal

avvikelser anges som en summa i myndighetsrapporten. Myndighetsrapporterna baseras på totalt 52 frågor om olika delar av EA-regelverket. De flesta myndigheter omfattas inte av alla frågor. Till exempel avser en av frågorna om myndigheter som har en annan kredit än en räntekontokredit hållit sig inom den krediten. Det är dock bara 18 myndigheter som har en sådan kredit och omfattas av den frågan.

I nedanstående diagram framgår hur många av de 211 myndigheterna som har ett visst antal avvikelser i sina myndighetsrapporter. Det största antal avvikelser som myndigheter har är nio stycken. 73 procent av myndigheterna har tre eller färre avvikelser. Av dessa har 17 myndigheter inga avvikelser alls. 12 myndigheter har fler än fem avvikelser. Antalet avvikelser kan ge en samlad bild av myndigheternas regelefterlevnad, men för att kunna bedöma om avvikelserna beror på

engångsföreteelser eller indikerar generella brister i ekonomiadministrationen hos myndigheten behöver man också titta på vad avvikelserna avser. Den kvalitativa analysen är nödvändig för att uppföljningen ska förstås korrekt.

Diagram 1. Myndigheternas avvikelser

I avvikelserna i myndighetsrapporterna och i diagrammet ovan ingår de avvikelser som myndigheterna angett i sina självdeklarationer, men som ESV i

myndighetsrapporterna markerat som uppenbart felaktiga svar, vilket vi beskrivit i

17

MYNDIGHETERNAS REGELEFTER LEVNAD 2021

avsnitt 3.4.2. Det handlar om 33 avvikelser av totalt 414 avvikelser i självdeklarationerna.

4.2 Analys och kommentarer per regelområde

I det här avsnittet kommenterar och analyserar vi områdesvis de EA-regler som följts upp. Regler utan eller med enstaka avvikelser kommenteras inte. Vissa regler med få avvikelser kommenterats ändå, mot bakgrund av brister i regelefterlevnaden förra året.

För de regler som bygger på myndigheternas självdeklaration är osäkerheten om hur regelefterlevnaden faktiskt ser ut större än för de regler där ESV gjort bedömningen.

Generellt verkar myndigheterna ha förstått de frågor ESV ställt, men vi bedömer också att det finns vissa missförstånd som påverkar hur svaren kan tolkas och vilka slutsatser som går att dra. I de fall där frågorna av olika skäl formulerats om jämfört med förra året begränsas också möjligheten att dra slutsatser om regelefterlevnaden har ökat eller minskat.

4.2.1 Årsredovisning och särskild dokumentation Myndigheter lämnar in flera versioner av sin årsredovisning

Ett område som vi identifierat viss försämring inom för 2021 är att lämna årsredovisningen i tid och att inte lämna ändringar eller kompletteringar till

årsredovisningen.⁷ Det handlar fortfarande om ett fåtal myndigheter som gjort olika fel men ESV anser att inlämnandet av årsredovisningen är ett centralt område och försämringar i regelefterlevnaden bör därför kommenteras även om de är mindre.

En myndighet har lämnat in årsredovisningen för 2021 för sent. Ingen myndighet lämnade för sent varken för 2020 eller 2019. Tre myndigheter har lämnat nya versioner av årsredovisningen efter sista inlämningsdag den 22 februari. Förra året lämnade en myndighet en ny version av sin årsredovisning den 24 februari. Enligt ESV:s föreskrifter får en myndighet inte ändra eller komplettera årsredovisningen efter sista inlämningsdag.

Ytterligare fem myndigheter har lämnat två versioner av sina årsredovisningar, men båda innan den 22 februari. Att skicka flera versioner av årsredovisningen är inte otillåtet om det görs innan 22 februari. Att skicka flera versioner av årsredovisningen innebär dock vissa risker, oavsett om det görs innan sista dag för inlämnande eller efter. Ett problem som det kan orsaka är att mottagare av årsredovisningen kan missa att det kommer en ny version när en årsredovisning redan har lämnats in. Även om den nya versionen diarieförs korrekt är det inte säkert att användare hos de olika mottagarna får kännedom om att det kommit nya versioner. I de flesta fall i år är det

7 2 kap. 1 § (10 kap. 1 §) förordningen om årsredovisning och budgetunderlag – fråga 1 bilaga 1

också otydligt vilka förändringar myndigheterna gjort mellan den första

årsredovisning som lämnats och den nya versionen. Det gör att en mottagare som ska använda information i årsredovisningen och börjat arbeta med den första versionen får ett merarbete med att ta reda på om de uppgifter som redan använt ändrats på något sätt eller är samma. För ESV:s del pågår arbetet med att ta fram underlaget för årsredovisningen för staten (ÅRS) baserat på myndigheternas årsredovisningar när årsredovisningarna lämnas in. Att det kommer flera versioner av en årsredovisning innebär merarbete som kan riskera att försena det arbetet eller att det uppstår fel.

ESV har inte haft möjlighet att inom ramen för EA-uppföljningen göra någon analys av de olika versioner av årsredovisningar som myndigheterna lämnat och i vilken utsträckning de ändringar som gjorts mellan olika versioner varit väsentliga för mottagarna av årsredovisningen. För upplysningar om ett väsentligt fel eller en väsentlig brist i årsredovisningen finns utrymme i regelverket att lämna in detta efter årsredovisningen utan att det påverkar bedömningen av om årsredovisningen lämnats på rätt sätt.⁸

Riksrevisionen har bedömt att tre myndigheter har lämnat årsredovisningen för sent.

ESV gör dock en annan bedömning än Riksrevisionen, nämligen att felet som två av myndigheterna gjort är att de har lämnat en ny version av årsredovisningen, inte att de lämnat den för sent.

Brister i redovisning av ansvarsförbindelser

Förra året följde vi särskilt upp hur myndigheterna tillämpat reglerna för redovisning av ansvarsförbindelser i årsredovisningen eftersom de hade ändrats till

årsredovisningen för 2020. Eftersom vi noterade en del avvikelser då har vi följt upp dessa regler även i år.⁹ 52 myndigheter redovisar ansvarsförbindelser för 2021 i sina årsredovisningar. 15 av dem avviker från regelverket för hur ansvarsförbindelser ska redovisas, vilket är något färre än förra året då det var 18.

Ett vanligt fel är att myndigheterna inte hanterat ansvarsförbindelser som övriga poster i balansräkningen när det gäller uppställning av poster och noter. Fel som förekommer är att myndigheterna inte anger ett belopp för respektive post, att det saknas belopp för jämförelseåret och att notinformation lämnas i anslutning till själva balansräkningen. Två myndigheter saknar helt notinformation, vilket gör att det inte framgår vad ansvarsförbindelsen avser. Några myndigheter avviker också från

Ett vanligt fel är att myndigheterna inte hanterat ansvarsförbindelser som övriga poster i balansräkningen när det gäller uppställning av poster och noter. Fel som förekommer är att myndigheterna inte anger ett belopp för respektive post, att det saknas belopp för jämförelseåret och att notinformation lämnas i anslutning till själva balansräkningen. Två myndigheter saknar helt notinformation, vilket gör att det inte framgår vad ansvarsförbindelsen avser. Några myndigheter avviker också från