4. Analys och resultat
4.2 Analys och resultat utifrån den rationella modellen
Hotbild framgår och beskrivs.
I slutrapporten för perspektivstudien 2016-2018 framgår hotbilden i form av en beskrivning av den framtida operationsmiljön.137 Även i perspektivstudiens delredovisning gällande omvärldsanalys är detta tydligt och i den rapporten ingick två sekretessklassade bilagor som innehöll militärstrategisk analys samt olika scenarier för utveckling i närområdet.138
Perspektivstudien beskriver att det är främst den geostrategiska situationen, aktörernas strategival samt teknikutvecklingen som driver förändringar i operationsmiljön 2020-2035.139 Delredovisningen beskriver att förändringar inom de nämnda tre faktorerna innebär att hotbild och operationsmiljö i perioden 2025-2035 förändras gällande såväl angreppssyfte som
omfattning och karaktär 140
De intervjuade på den strategiska nivån beskrev tydligt att perspektivstudien var
hotbildsdriven och de beskriver att detta skiljde denna perspektivstudie mot en del tidigare. FM hade här en frihetsgrad, att med hänsyn till hotbilden, tala om vilka resurser som behövs för att kunna lösa våra uppgifter. De tidigare perspektivstudierna och förvarsbesluten (2004, 2009) har inte varit hotbildsdrivna, utan i stället syftande till att vara kompetensbevarande och fokuserade mot internationella insatser. En av respondenterna på strategisk nivå beskriver att:
135 Försvarsmakten (b)2018, s. 9. 136 Försvarsmakten (b) 2018, s. 3, 47. 137 Försvarsmakten (b) 2018, s. 18-29. 138 Försvarsmakten (b) 2018, s. 9.
139 Försvarsmakten (a), Perspektivstudien 2016-2018 – omvärldsanalys, (Stockholm: Försvarsmakten, 2018), s. 23-24.
35 Det som var unikt med denna perspektivstudie var att vi fick inga begränsningar i
form av att vi skulle hålla oss till angiven ekonomi. Vi skulle verkligen beskriva vad behoven var utifrån den hotbild som vi stod inför.
På försvarsgrensnivån beskrivs det av flera respondenter att perspektivstudien var
operationsmiljödriven och att det även infattar hotet. En tydlig brist som framgår på denna nivå är avsaknad, eller sent erhållen, hotbild och motståndarbeskrivning. Detta berodde bland annat på brist på tillgängliga ledningsstödsystem och att underlagen som erhölls inte hade rätt tidsperspektiv med hänsyn till motståndaren. Även FM studie- och konceptutvecklingsplan 2016 tar upp att hotbildsbeskrivningen vid dokumentets skrivande saknas och denna brist på underlag uppfattas utgöra ett hinder, främst i utformningen av detaljer i framtagande av koncept.141 Det innebar även att de olika Arenastudierna i sämsta fall jobbade utifrån olika hotbilder. En av respondenterna beskriver att konsekvenserna utifrån olika hotbilder ”innebär att har man inte samordnat det här så går det egentligen inte att jämföra resultaten de olika Arenastudierna kom fram till”. Denna erfarenhet tas upp centralt i uppstart av
perspektivstudien 2018-2022 och då specifikt i genomförd erfarenhetsanalys. Förklaringen beskrivs då som bristande tillgång till och delgivning av underlag.142
Målsättningar framgår och beskrivs.
Målsättningarna med perspektivstudiens rapport kan utifrån syftet tolkas till att ”identifiera vägval samt studera olika alternativ och tänkbara utvecklingar av framtiden bortom och vid sidan av beslutad försvarspolitisk inriktning och beslutade planer”.143 Kraven på FM har i perspektivstudien operationaliserats till militärstrategiska målsättningar och de utgörs av:
Förneka en motståndare möjligheter att nå sina målsättningar med ett agerande under gränsen för väpnat angrepp
Bryta en angripares anfallskraft vid väpnat angrepp Oavsett konfliktnivå verka regionalt stabiliserande
Utifrån dessa målsättningar har sedan ett balanserat försvarsmaktskoncept utvecklats, för att med hög tillgänglighet, flexibilitet och uthållighet kunna möta ett brett spektrum av framtida konflikter.144
141 Försvarsmakten, Försvarsmaktens studie- och konceptutvecklingsplan 2017,( FM2016-19180:1), s. 9. 142 Ledningsstabens inriktningsavdelning långsiktig utveckling och analys (LEDS INRI LUA), Uppstart PERP 2018-2022, Internt PP underlag (erhållet 2020-02-17).
143 Försvarsmakten (b) 2018, s. 8. 144 Försvarsmakten (b) 2018, s. 6.
36 Den strategiska nivån ger en samstämmig bild av slutrapporten. Flera nämner att målet var att beskriva det verkliga behovet utifrån hotbild och omvärldsutveckling. En annan respondent utvecklar det med att målsättningarna med denna perspektivstudie var att redovisa hur FM faktiskt behöver se ut oaktat ekonomiska restriktioner. Respondenterna beskriver att det var en skillnad mot tidigare perspektivstudier, där FM konsekvensbeskrevs mot olika ekonomiska nivåer.
Försvarsgrenarna redogör för målbilden på olika sätt. Någon beskriver att målsättningen var att beskriva det operativa behovet mot 2035, ”för att vara operativt relevanta och möta de operativa kraven”. En annan försvarsgren beskriver att de inte hade några egna målsättningar, utan de ville lösa de uppgifter de fick och lämna de underlag som perspektivstudien behövde för att lösa sina uppgifter.
Alternativ framgår och beskrivs.
I inledningen av perspektivstudiens slutrapport beskrivs att syftet bland annat var att studera olika alternativ och tänkbara utvecklingar.145 I perspektivstudien utvecklades alternativen till två koncept som skulle ha tillräcklig förmåga att uppnå de ovan beskrivna tre
militärstrategiska målsättningarna i operationsmiljön 2035. Koncepten utformades sedan med tydliga särdrag och benämns Försvar med litet djup respektive Försvar med stort djup.146
Försvar med litet djup innebär att möta motståndaren inom och nära eget territorium samt
nära det skyddsvärda. Det innebär i det initiala skedet hög närvaro över ytan och ett aktivt agerande nära militära och civila objekt. Vid väpnat angrepp ligger fokus på att i det längsta eftersträva uthållighet och återhållsamhet, vilket ger större möjligheter för tredje part att engageras i konflikten. Detta tvingar fram ett reaktivt agerande och att konflikten i hög utsträckning sker på motståndarens villkor.147
Försvar med stort djup innebär att möta en motståndare tidigt, längre bort från det
skyddsvärda och då även bortom svenskt territorium. Initialt innebär det ett proaktivt uppträdande och vid väpnat angrepp kan angriparen mötas i alla led av anfallet. Konceptet innebär att FM inriktas mot att på det hela operativa djupet möta angriparen och skydda prioriterade områden med högre ambitionsnivå. Det har god förmåga till verkan på hela djupet samt till regionala gemensamma operationer. Konceptet har en ökad förmågebredd
145 Försvarsmakten (b) 2018, s. 8. 146 Försvarsmakten (b) 2018, s. 35. 147 Försvarsmakten (b) 2018, s. 36.
37 men även en mindre total förbandsmassa. Detta kan på negativt sätt påverka
försvarsoperationer med hög uthållighet vid väpnat angrepp.148
Perspektivstudiens analys av koncepten Försvar med litet respektive stort djup och dess svagheter och styrkor har medfört att ett tredje koncept utvecklats. Konceptet benämns
Militärstrategiskt koncept 2035. Konceptet innebär att de militärstrategiska målsättningarna
nås utan att skapa någon bristande jämvikt mellan underliggande avgörande förhållanden.149 Detta koncept omhändertar både Försvar med litet och stort djup genom att FM har den förmåga som krävs för att påverka en motståndare över hela det operativa djupet. Men det innebär även att FM kan genomföra uthålliga försvarsoperationer på eget territorium, som kan ske tillsammans med andra eller självständigt.150
Den strategiska nivån beskriver att de hanterade flera alternativ och dessa lyftes hela vägen upp till Försvarsmaktsledningen (FML)151. De redogör för, Försvar av stort och litet djup och
militärstrategiskt koncept 2035. En respondent beskriver det som ”vi kan inte utrera FM
förmågor på detta sätt utan det var den bästa kombinationen som löste uppgiften”. Det framgår tydligt att alternativen utgick främst från det väpnade angreppet och att den ekonomiska nivån inte var styrande.
Inom försvarsgrenarna var synen på alternativen olika. Marinen och flygvapnet ansåg
konceptet med Försvar med litet djup som irrelevant. De ansåg att Försvar med stort djup var det enda alternativet som var rimligt. De beskriver att de ”agerar med naturlighet på stort djup”. En försvarsgren påtalade att avsaknad av styrningar gjorde att de hade ”hur stor
handlingsfrihet som helst att utveckla egna koncept”. Avsaknaden av styrningar gjorde att de i efterhand fått övertyga den strategiska nivån om deras förslag.
Något som till del framgår från den strategiska nivån, men ännu tydligare från
försvarsgrenarna, är avsaknad av den operativa nivån i perspektivstudien. Den operativa nivån deltog inte i processen då de ”hade fullt upp med egen försvarsplanering och genomförande”. Det berodde på att i ”omorganisationen av HKV 2014 överfördes produktansvaret till LEDS och utvecklingsresurserna på den operativa nivån avvecklades”. Avsaknaden får en påverkan
148 Försvarsmakten (b) 2018, s. 36-37. 149 Försvarsmakten (b) 2018, s. 37. 150 Försvarsmakten (b) 2018, s. 3-4.
151 FML är en grupp av Försvarsmaktens högsta chefer. Medlemmarna har både militär och civil bakgrund. Tillsammans är FML rådgivande till ÖB i frågor om till exempel verksamhetsledning och militärstrategi. Den består av Överbefälhavaren, Generaldirektören, Chefen för ledningsstaben, Chef för ledningsstabens
inriktningsavdelning, Ekonomidirektören, Produktionschefen, Insatschefen, Chefen för Must, Chefsjuristen, Personaldirektören, Kommunikationsdirektören
38 på hela studien och då också i framtagning av alternativ. Processen beskrivs av
respondenterna på båda nivåerna som en form av stuprörs-tänkande, där respektive försvarsgren levererar underlag till den strategiska nivån, men underlagen var inte
koordinerade på operativ nivå. En respondent på strategisk nivå beskriver det ”att det inte fanns någon tillräckligt tydlig överbryggning för att sätta in detta i ett gemensamt operativt och strategiskt koncept”.
Försvarsgrenarna exemplifierar avsaknaden av ett övergripande operativt perspektiv, med att respektive försvarsgren försökte lösa problemen på sin egen nivå, ”stridskrafterna fick i stor omfattning själva formulera sina operativa idéer”. En av respondenterna specificerar denna brist med att det gavs två militärstrategiska optioner, men det saknades operativa koncept som ska lösa en specifik uppgift koordinerad på operativ nivå. En annan respondent anser att den gemensamma funktionen saknas och då ”tittas det för mycket på arenor och får en taktisk effekt i stället för att få en gemensam operativ effekt”.
Konsekvenser framgår och beskrivs.
Ett av syftena med perspektivstudien är att kunna använda studiens resultat för att överväga långsiktiga konsekvenser.152 Konsekvenser beskrivs relativt tydligt i de två militärstrategiska koncepten Försvar med litet respektive stort djup. I det första konceptet beskrivs
konsekvenserna bland annat som att konceptet säkerställer en utpräglad förmåga till försvarsoperationer enskilt, men riskerar att detta sker på bekostnad av andra steg i konfliktförloppet och att det begränsar möjligheterna att återta initiativet för att tidigt föra striden på gynnsamma villkor.153 I konceptet Försvar med stort djup tydliggörs
konsekvenserna med en beskrivning att förmågebredd tillförs på bekostnad av en mindre total förbandsmassa, vilket ger konsekvenser för närvaro över ytan. Den mindre numerären
påverkar även förmågan till försvarsoperationer med hög uthållighet.154
Den strategiska nivån beskriver att förutom de konsekvenser som redogörs för i själva rapporten, diskuterades även konsekvenserna och dess för- och nackdelar hela vägen upp till FML. Men det framgår även i en intervju att det inte tydligt ville kommuniceras att det fanns alternativ med tillhörande konsekvenser. I perspektivstudiens rapport redovisas dessa
alternativ i den sista bilagan benämnd ”alternativa försvarsmaktsstrukturer”. En respondent uttrycker att ”det rationella beslutsfattandet har sina nackdelar, man ska vara tydlig i sina
152 Försvarsmakten (b) 2018, s. 8. 153 Försvarsmakten (b) 2018, s. 36. 154 Försvarsmakten (b) 2018, s. 37.
39 konsekvensbeskrivningar, men för att få genomföra det man föreslår ska man egentligen bara framföra det man rekommenderar”.
Försvarsgrenarna tydliggör inga specifika konsekvenser utifrån sina förslag.
En fråga, som togs upp under intervjuerna, var om det var någon förmåga som upplevdes kontroversiell i perspektivstudiens rapport? Och vilka konsekvenser det då skulle få. På den strategiska nivån togs den långräckviddiga markmålsbekämpningen upp som något kontroversiellt, framförallt ur ett politiskt perspektiv, samt att det är en ny förmåga som inte finns inom FM. När LEDS diskuterade denna förmåga med den politiska nivån
(försvarsdepartementet), såg den politiska nivån problem med ett vapen som skulle kunna skjuta mot exempelvis andra länder. LEDS argumenterade då att detta vapen även kan skjuta från mellersta Sverige till Norrland som ett exempel, vilket gjorde att den politiska nivån fick en större acceptans för systemet. Däremot upplevdes det inte kontroversiellt inom FM. Det som däremot framkommer från den strategiska nivån är att det uppstod en diskussion om ”vilka försvarsgrenar som skulle ha förmågan och vilken effekt det ger”.
Samtliga försvarsgrenar beskriver att den långräckviddiga förmågan är sprungen från den strategiska nivån. Armén ansåg inte att denna förmåga var kontroversiell. Ur ett marint
perspektiv resonerandes att detta system inte primärt är ett marint vapen, då marinen ansåg att detta vapensystem kunde nyttjas på ett flertal plattformar som inte behöver vara ur marinen. Flygvapnet beskriver i intervjuerna att med ett system som har en så lång räckvidd ”spelar det inte någon roll vem som levererar verkan”. Även här framgår det att inte med självklarhet är ett system som ska nyttjas av flygvapnet. Här beskrivs att avsaknaden av ett operativt
perspektiv gör att denna förmåga beskrivs i rapporten inom samtliga försvarsgrenar. Det som framgår är att det saknas en analys ”vad ska vi ha det till och vem ska ha det och varför”? Maximering av val framgår och beskrivs.
Enligt rapporten når militärstrategiskt koncept 2035 de militärstrategiska målsättningarna utan att skapa en obalans mellan de underliggande avgörande förhållandena.155 Den valda
ambitionsnivån utgår från den militärstrategiska utvecklingen i närområdet och de militära resurser som en motståndare bedöms kunna avdela för operationer mot svenskt territorium.156 Utifrån olika sätt att nå de militärstrategiska målsättningarna beskriver rapporten att ett
155 Försvarsmakten (b) 2018, s. 37. 156 Försvarsmakten (b) 2018, s. 47.
40 balanserat försvarsmaktskoncept utvecklats.157 Valt koncept omhändertar för- och nackdelar i de två koncepten Försvar med litet respektive stort djup.
”Kompromisser blir det alltid av olika skäl” beskriver en respondent på den strategiska nivån. Respondenterna är relativt samstämmiga kring att Försvarsmaktstruktur 2035 är en
kompromiss. Bland annat avvägde de hur mycket som skulle vara styrande vid väpnat angrepp kontra gråzonsproblematiken. En respondent beskriver att de förslag som tas fram och utvecklas ska även gå att realisera, ” det går inte att presentera en lösning som antingen kostar alldeles för mycket, är alldeles för högteknologisk eller av andra skäl som gör att man måste skruva om en hel FM”. Dock så beskriver en annan respondent på den strategiska nivån att ”man kan knappast säga att det var någon kompromiss eftersom man tog det godaste från båda delarna”.
På försvarsgrensnivån är bilden lite divergerande. Marinen är i stort sett nöjda med den marin som beskrivs 2035 och vad som ska uppnås mot 2025. För marinen har numerären varit den centrala frågan, då den förmågemässiga bredden anses god men förbandsmassan saknas, vilket gjorde att det var viktigt att påvisa det numerära behovet. Flygvapnet beskriver att organisationen är militärteoretiskt framtagen. Anledningen till att den enbart är en teoretiskt framtagen organisation, beror på att det gavs för lite tid att analysera och skapa en högupplöst organisation mot 2035. ”Sedan gavs det lite tid att göra insatsorganisation 2035, vi fick en vecka max”. Konsekvenserna beskriver respondenten blir att produkten som levererades ”gav en aning om vad det handlade om, men definitivt inte exakt”. Armén beskriver att ” det var vårt bästa förslag”. Deras val var det som bäst löste det militära problemet.
Resultat:
Utifrån analysen av perspektivstudiens rapport, verkar den ha genomförts på ett rationellt sätt. Rapporten innehåller och beskriver det som eftersträvas i den rationella modellen, med en tydlig hotbild, målsättningar, handlingsalternativ, konsekvenser och val. Men utifrån genomförda intervjuer fanns det flera faktorer som negativt påverkade rationaliteten. Den påverkan tydliggörs främst i nedan beskrivna indikatorer
Utifrån indikatorn hotbild framgår och beskrivs beskrev respondenterna främst på
försvargrensnivån, att under processen erhölls bland annat hotbild sent eller inte alls. Det kan få en påverkan: om de olika underliggande Huvud-och Arenastudierna utgår från olika
41 hotbilder kan det bli problematiskt att jämföra och dra slutsatser från inlämnade underlag eftersom de inte bygger på samma grund.
Målsättningar framgår och beskrivs indikerar en relativt gemensam bild gällande
målsättningar med perspektivstudien. Det finns inget i denna indikator som påvisar en avvikande målsättning f
var Försvar av litet djup irrelevant. Det innebär att i arbetet med att ta fram alternativ, låg tyngdpunkten för marinen och flygvapnet på Försvar av stort djup. För markstridskrafterna var det inte så stor skillnad mellan de olika alternativen. Det som framgår med stor tydlighet, främst från försvarsgrenarna, men också från den strategiska nivån, är avsaknaden av den operativa nivån i processen. Det kan få påverkan på alternativgenereringen, eftersom det bara finns en taktisk och strategisk nivå i processen. Det saknas en operativ nivå som samordnar och inriktar den taktiska verksamheten.
Utifrån indikatorn för konsekvenser framgår och beskrivs skildras konsekvenser i
perspektivstudiens skriftliga rapport på ett tydligt sätt, men på den strategiska nivån ville beslutsfattarna till del tona ner alternativen och dess konsekvenser. Den långräckviddiga markmålsbekämpningsförmågan togs upp som delvis kontroversiell av den strategiska nivån, främst ur ett politiskt perspektiv. Politikerna hade initialt låg förståelse och var bekymrade för hur förmågan skulle användas. Dock anses den inte kontroversiell inom FM på den strategiska nivån. Förslaget till förmågan beskrivs av samtliga försvarsgrenar som sprungen ur den
strategiska nivån. Marinen och flygvapnet anser att vilken plattform som helst kan nyttjas för detta system och det behöver inte vara marinen eller flygvapnet som levererar effekten. Återigen betonar de att avsaknaden av den operativa nivån bidrog till att alla försvarsgrenar erhöll denna förmåga. Den långräckviddiga förmågan beskrivs vara i behov av en analys gällande vem som ska vara bärare och vad vi ska ha den till.
Indikatorn för maximering av val framgår och beskrivs påvisar att valet av
försvarsmaktsstruktur i perspektivstudien var en kompromiss, men även som det bästa valet sprunget ur två alternativ. Kompromisserna utgår från hur mycket effekt som kan läggas i t.ex. gråzonsproblematik jämfört med väpnat angrepp samt att valet ska vara realistiskt ur t.ex. ekonomiska aspekter. Det bästa alternativet kommer från att aktörerna kunde ta de bästa bitarna ur Försvar med litet respektive stort djup och göra det till Försvarsmaktskoncept. Marinen beskriver att de är i stort sett är nöjda med den marin som beskrivs 2035 och vad som ska uppnås mot 2025. Armén beskriver att deras val var det som bäst löste det militära
42 problemet, medan flygvapnet beskriver att det gavs för lite tid för att analysera och skapa en organisation mot 2035.