Självständigt arbete (30 hp)
Författare Program/Kurs
Mj Tomas Siverstig HOP 18-20
Handledare Antal ord: 19940
Övlt, fil dr Kent Andersson Beteckning Kurskod
Självständigt arbete mastersuppsats, krigsvetenskap
2HO013
En undersökning av rationaliteten i perspektivstudiens beslutsprocess
Sammanfattning:Internationella och nationella omvärldsanalyser beskriver att omfattande omställningar i den militära förmågan kan krävas då behov och utmaningar förändras med allt högre hastighet t.ex. avseende teknikutvecklingen eller de ekonomiska, politiska och demografiska förhållandena. Grunden för militär förmågeutveckling i den svenska försvarsmakten (FM) bygger till stor del på studieverksamhet. Här har perspektivstudier en central roll och syftar till att studera och identifiera olika valmöjligheter och utvecklingar mot framtiden. FM arbetsmetoder och modeller bygger på en rationell grund och beslut ska fattas på dessa grunder, men både beslutsteorin och tidigare forskning påvisar en begränsad rationalitet.
Studien har undersökt beslutsprocessen bakom perspektivstudien 2016-2018. Genom undersökningen har möjliga underliggande påverkansfaktorer inom och bortanför den rationella modellen belysts. Studien analyserades med hjälp av Allison & Zelikows tre beslutsteoretiska modeller och skapar en djupare insikt vad som kan påverka beslutsprocessen och därmed även förmågeutvecklingen i FM.
Resultatet påvisar att utifrån Allison & Zelikows tre beslutsteoretiska modeller begränsas perspektivstudien 2016-2018 främst av att den operativa nivån inte representerades, tidsbrist och divergerande nyttjande av hotbild, vilket gör att processen inte är helt rationell. Resultatet visar även att ej samordnade studiemetoder mellan perspektivstudien och underliggande studier försvårar strategisk analys. Studien kan inte finna något specifikt maktspel, vilket kan förklaras av att perspektivstudien 2016-2018 inte behövde avvägas ekonomiskt.
FM rekommenderas att kommunicera perspektivstudiens hotbild, process, mål, metoder samt styrande dokument till underliggande studier på ett tydligare sätt. FM rekommenderas även att undvika att förändra egen studies-och underliggande studiers metoder under processens genomförande samt implementera den operativa nivån i
perspektivstudier.
Nyckelord:
2
Innehållsförteckning
1. Inledning ... 3
1.1 Problemformulering ... 3
1.2 Syfte och frågeställning ... 6
1.3 Avgränsning ... 6 1.4 Centrala begrepp ... 7 1.5 Disposition ... 9 2. Forskningsöversikt ... 11 2.1 Tidigare forskning ... 11 2.2 Uppsatsens forskningsbidrag ... 19 3. Forskningsdesign ... 20 3.1 Teori ... 20 3.1.1 Vald teori ... 20 3.1.2 Operationalisering ... 25 3.1.3 Sammanfattning teori ... 26 3.2 Metod ... 27 3.2.1 Kvalitativ fallstudie ... 27 3.2.2 Metod för datainsamling ... 29 3.2.3 Genomförande ... 30 3.2.4 Metoddiskussion ... 30 3.2.5 Källdiskussion ... 32
4. Analys och resultat ... 33
4.1 Bakgrund till perspektivstudien 2016-2018 ... 33
4.2 Analys och resultat utifrån den rationella modellen ... 34
4.3 Analys och resultat utifrån organisationsbeteendemodellen ... 42
4.4 Analys och resultat utifrån maktkampsmodellen ... 45
5. Diskussion, reflektion och slutsatser ... 52
5.1 Resultatdiskussion ... 52
5.2 Teoridiskussion ... 54
5.3 Reflektion ... 55
5.4 Slutsatser, rekommendationer och vidare forskning ... 58
6. Referenser ... 60
3
1. Inledning
1.1 Problemformulering
Den militära förmågan påverkas av nya behov och utmaningar i en värld som förändras med allt högre hastighet avseende teknikutveckling, men även ekonomiskt, politiskt och
demografiskt. 2018 beskrev det brittiska Development, Concepts and Doctrine Centre (DCDC) i förorden till publikationen om globala strategiska trender att:
We are at an inflection point. Many future trends are familiar; Environmental stress and changing demography, accelerating technological change, the increasing importance of information, greater human empowerment and national and international transitions in both economic, political and military power. Much
less familiar is the unprecedented acceleration in the speed of change.1 Motsvarande omvärldsanalys görs av den svenska försvarsberedningen i slutrapporten gällande förslag om inriktningen av säkerhetspolitiken och utvecklingen av det militära försvaret 2021-2025. Försvarsberedningen uttrycker bland annat:
En rad globala säkerhetspolitiska trender och tendenser som framträtt eller förstärkts under senare år påverkar oss, direkt och indirekt. Till dessa hör
globaliseringen, den fortsatta digitaliseringen och en fortsatt snabb teknikutveckling.2
Försvarsberedningen beskriver vidare att ny och oprövad teknik ställer beslutsfattare inför svåra avvägningar. Exklusiva och dyra tekniska system måste avvägas mot behovet av stor mängd. Beräkningar måste tas fram hur tekniken bidrar till den samlade krigsavhållande förmågan och det militära försvarets uppgifter.3
De förändringar och utmaningar som beskrivs i de internationella och nationella
omvärldsanalyserna och den accelererande teknikutvecklingen ställer förändrade krav i utvecklingen av den framtida militära förmågan. Den svenska perspektivstudien 2016-2018
1 British Ministry of Defence, 2018. Global strategic trends the future starts today, u.å., sixth edition,
https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/771309/Global _Strategic_Trends_-_The_Future_Starts_Today.pdf (hämtad 2020-02-05), s. 2.
2 Ds 2019:8. Värnkraft - Inriktningen av säkerhetspolitiken och utformningen av det militära försvaret
2021-2025, 2019., https://www.regeringen.se/rattsliga-dokument/departementsserien-och-promemorior/2019/05/ds-20198/. (hämtad 2019-12-02), s. 27.
3 Ds 2019:8. Värnkraft - Inriktningen av säkerhetspolitiken och utformningen av det militära försvaret
4 beskriver bland annat att framtidens Försvarsmakt måste kunna möta den framtida
operationsmiljöns utmaningar med dess vidgade hotspektrum.4
Kunskapsgrunden för utvecklingen av den svenska militära förmågan utgår till stor del från studieverksamhet. Denna verksamhet utgör en grund för inriktning och förmågeutveckling. Studierna tar bland annat utgångspunkt i analyser av närområdet och teknikutveckling. Här är perspektivstudien ett viktigt underlag och den är anpassad till den politiska försvarsinriktningens beslutsprocess.5 Perspektivstudiens syfte är att identifiera och studera olika valmöjligheter och möjliga utvecklingar i framtiden, för att utgöra ett väsentligt underlag från FM till regeringen inför
kommande försvarspolitiska inriktningsbeslut.6 Genom Perspektivstudien 2016-2018 rapport, har FM beslutat om en Försvarsmaktsstruktur som möter framtidens
utmaningar med en rimlig risktagning.7 Rapporten beskriver att
”Försvarsmaktsstruktur 2035 (FMS 35) utgör målbild för utvecklingen av en långsiktig trovärdig grundläggande försvarsförmåga”.8Beslutet har alltså en
avgörande betydelse för Försvarsmaktens framtida utveckling och försvarsförmåga. Inom FM nyttjas olika arbetsmetoder och modeller för arbete med studier och förmågeutveckling. Då strategisk nivå i FM arbetade fram perspektivstudien 2016-2018, nyttjades svensk planerings- och ledningsmetod (SPL),9 i kombination med en förmågebaserad modell, capability based planning (CBP).10 Båda dessa verktyg bygger på en rationell grund. FM betonar även i Försvarsmaktens strategiska inriktning, att FM ska fatta beslut på rationella grunder.11
Är det då bara att bestämma sig för att fatta rationella beslut? Nej, givetvis inte. Här i ligger kärnan vad egen undersökning vill studera.
4 Försvarsmakten (b), Slutredovisning av Försvarsmaktens perspektivstudie 2016-2018-tillväxt för ett starkare
försvar (Stockholm: Försvarsmakten 2018), s. 5.
5 Försvarsmakten (d), Försvarsmaktens Strategiska Inriktning 2015 ändringsutgåva 2 (FMSI 2015 Ä2)
(FM2015-1597:12), s. 48.
6 Jan Henningsson & Sven Holmberg & Örjan Sundblad, FOI Memo 4052, Långsiktig strategisk inriktning och
planering (Stockholm: FOI 2012).
7Försvarsmakten (b) 2018, s. 3.
8 Försvarsmakten (b) 2018, s. 6.
9 Försvarsmakten, Svensk planerings- och ledningsmetod 2017 (SPL 2017), (Stockholm: Försvarsmakten 2017). 10 Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI), Förmågebaserad Försvarsmaktsplanering, 2010.,
http://docplayer.se/11554780-Formagebaserad-forsvarsmaktsplanering.html (hämtad 2020-02-05). s. 25. 11 Försvarsmakten (d) 2015. s. 63.
5 Den klassiska organisationsteorin var normativ, med ett idealiskt perspektiv gällande
beslutsfattarens förmåga att tänka och handla rationellt.12 Syftet med att använda en modell för rationella beslut är för det mesta att den är en garant för att beslutsfattare väljer det bästa handlingsalternativet.13 Aktören i den rationella modellen strävar efter nyttomaximering.14 Men inom organisationsteorin är det allmänt vedertaget att även faktorer som ter sig irrationella för beslutsfattning påverkar mänskliga beslut. Kritiken mot den idealiska rationella modellen tar utgångspunkt i begränsad
rationalitet. Med det menas att till skillnad mot den ideala modellen, tar en begränsad rationalitetsmodell hänsyn till bland annat att beslutsfattare i verkligheten ofta har bristfällig och felaktig information gällande alternativ.15 Den rationella modellen bortser också från det organisatoriska systemets interna politik.16
Tidigare forskning påvisar även den begränsade rationaliteten som råder inom förmågeutvecklingens beslutsprocesser. Forskningen hävdar att hänsyn måste tas till andra perspektiv än rent rationella i beslutsprocesserna. Det kan exemplifieras med Owens beskrivning av att beslutsprocessen inte upplevs fullt rationell på grund av byråkratiska strider, där tävling sker om knappa resurser.17
I inledande beskrivning av beslutsteori och tidigare forskning, framgår att människan inte fullt ut agerar rationellt. Vad innebär det då för FM beslutsprocesser om besluten enligt teorin inte bygger på en rationell grund, trots att vi ska nyttja rationella
metoder? I perspektivstudien 2016-2018 beskrivs exempelvis att ”det krävs förband med förmåga till långräckviddig bekämpningsförmåga ur alla stridskrafter”.18 Denna förmåga har inte tidigare funnits inom alla stridskrafter och är relativt
kostnadsdrivande. Har då beslutet att behovssätta dessa system tagits på enbart rationella grunder?
12 Dag Ingvar Jacobsen & Jan Thorsvik, Hur moderna organisationer fungerar, 4 uppl. (Lund: Studentlitteratur, 2014), s. 302-303.
13 Karin Brunsson & Nils Brunsson, Beslut, (Stockholm: Liber AB, 2014), s. 17.
14 Lars Lindkvist & Jorgen F Bakka & Egil Fivelsdal, Organisationsteori, struktur-kultur-processer, 4 uppl. (Stockholm: Liber AB, 2014), s. 231.
15 Herbert A Simon, Administrative Behavior, A Study of Decision-Making Processes in Administrative
Organization, 3 uppl. (New York: The Free Press, 1976), s. 81.
16 Mary Jo Hatch, Organisationsteori – Moderna, symboliska och postmoderna perspektiv, (Lund: Studentlitteratur, 1997), s. 304.
17 Mackubin T Owens, “Force Planning: The Crossroads of Strategy and the Political Process”, Orbis, 59:3.
(2015), s. 411-412.
6 Ovanstående beskrivna glapp mellan den teoretiska synen på rationellt beslutsfattande i
förmågeutvecklingsprocessen och hur beslutsfattande genomförs i verkligheten, tas som utgångspunkt i denna kvalitativa fallstudie gällande hur FM hanterar rationaliteten i förmågeutvecklingens beslutsprocesser.
1.2 Syfte och frågeställning
Studien avser att undersöka beslutsprocessen bakom perspektivstudien. Genom studien belyses möjliga underliggande drivkrafter inom och bortanför den rationella modellen. Detta skapar en djupare insikt om vad som kan påverka beslutsprocessen och därmed även vad som kan påverka anskaffning och förmågeutveckling i den svenska försvarsmakten.
Forskningen bedrivs som en kvalitativ fallstudie där perspektivstudien står i centrum. Empirin som utgörs av transkriberade intervjuer samt perspektivstudien 2016-2018 slutrapport,
kommer att analyseras med stöd av Allison & Zelikows tre beslutsteoretiska perspektiv, nämligen the Rational Actor, Organizational Behaviour samtGovernmental Politics.19 Definitioner och motiv till det beslutsteoretiska perspektivet utvecklas djupare under rubrik
3.1.1 Vald teori.
Givet studiens problemformulering och syfte har följande övergripande forskningsfråga formulerats:
Hur kan beslutet som redogörs för i den svenska perspektivstudien 2016-2018 förklaras utifrån Allison & Zelikows tre beslutsteoretiska perspektiv?
Den i sin tur besvaras med stöd av tre delfrågor:
• Hur kan perspektivstudiens beslut förklaras utifrån den rationella modellen?
• Hur kan perspektivstudiens beslut förklaras utifrån organisationsbeteendemodellen? • Hur kan perspektivstudiens beslut förklaras utifrån maktspelsmodellen?
1.3 Avgränsning
Denna studie avgränsas till att undersöka den svenska försvarsmaktens beslutsprocess avseende förmågeutveckling. Då valdes perspektivstudien 2016-2018 eftersom
perspektivstudien är den process i FM som har som syfte att bygga en kunskapsgrund för
19 Graham Allison & Philip Zelikow, Essence of decision. Explaining the Cuban missile crisis, (New York: Longman, 1999).
7 inriktning och förmågeutveckling och identifiera vägval, samt studera olika alternativ och tänkbara utvecklingar av framtiden bortanför försvarspolitisk inriktning och liggande planer.20
Det är beslutsprocessen i sig själv som är intressant. Det innebär att det inte är
beslutssituationen som står i fokus, utan processen som leder fram till beslutet. Det innebär även att de enskilda förmågorna och tekniska systemen utifrån perspektivstudiens förslag har en underordnad roll. Dock kan förmågor och tekniska system utgöra exempel för att belysa aspekter av beslutsprocessen.
Studien kommer enbart att behandla den organisation och aktörer på individnivå, som utgjorde en del av denna process på strategisk- och försvarsgrensnivå. På strategisk nivå innebär urvalet att de intressanta aktörerna är de som ledde processen vid FM Ledningsstabs Inriktningsavdelning (LEDS INRI). Dessutom begränsas urvalet till aktörer från marinen, armén och flygvapnet som deltog i processen. Övriga stridskrafter avgränsas bort på grund av tids- och resursskäl. Ovanstående avgränsning görs eftersom utvalda aktörer var de centrala deltagarna och därför bidrar de med specifika kunskaper i ämnet.
Syftet med att både undersöka den strategiska och försvarsgrensnivån är att få ett bredare perspektiv på fallet, samt att undersöka om det föreligger några specifika skillnader i förklaringen gällande processen mellan olika nivåerna.
1.4 Centrala begrepp
Nedan presenteras de centrala begrepp som är relevanta för denna uppsats. Uppsatsens syfte är att genom studien belysa möjliga underliggande drivkrafter bortanför den rationella modellen. Då blir det betydelsefullt att definiera rationalitet och begränsad rationalitet. Även perspektivstudien beskrivs eftersom det är den processen som står i fokus i denna
undersökning.
Rationalitet
Rationalitet och den rationella modellen utgår från normativ beslutsteori och har sitt ursprung i den så kallade economic man21 modellen.22 Forskarvärlden är relativt överens om hur rationalitet ska definieras. Den rationella aktören följer följande mönster:
20 Försvarsmakten (b) 2018, s. 8.
21 Modellen kommer från den ekonomiska teorin Den ekonomiska människan vill få ut det mesta möjliga av pengarna utan sentimental hänsyn. Människan jämför priser och kvalité och tar beslut när hon har full överblick över sina alternativ
8 Ett problem definieras.
Generering och bedömning av olika alternativ. Val av alternativ.
Implementering av det valda alternativet. Kontroll av resultaten.23
March beskriver att i den rationella modellen antar vi att aktören känner till alla alternativen och även konsekvenserna som utgår från varje alternativ samt det subjektiva värdet från varje konsekvens. Det innebär att vi antar att beslut tas genom att välja det alternativ med det högsta förväntade värdet.24
I den rationella beslutsmodellen läggs tonvikten på korrekt insamling av information, analyser av data och överväganden som har för avsikt att nå fram till beslut som är i form av t.ex. ”de bästa” eller ”korrekta”.25 Argumentet för att använda modellen för rationella beslut är oftast att den garanterar att beslutsfattare verkligen väljer det bästa handlingsalternativet, de fattar då ”rätt” beslut.26
Begränsad rationalitet
Flera författare t.ex. Jacobsen & Thorsvik,27 Lindkvist et al,28 Brunsson29 och Hatch30, framför likartad kritik mot den rationella modellen. Samtliga tar utgångspunkt från nobelpristagaren Herbert Simons teser angående begränsad rationalitet. Simon menar att begränsningarna i rationalitet utgår från att kunskapen gällande konsekvenser av val är fragmentarisk, eftersom konsekvenserna ligger i framtiden. Då är det fantasin som råder när det gäller att uppskatta konsekvenserna. Beteendet i det verkliga livet tar hänsyn till ett mycket litet antal av alla möjliga alternativ.31
Jag väljer här Hatch sammanfattning som menar att beslutsfattare i verkligheten ofta har bristfällig och felaktig information gällande alternativ och konsekvenser samt att den
23 Hatch 1997, s. 303.
24 James G March, “Decision Making Perspective, Decisions in Organizations and Theories of Choice”, i
Perspectives on organization design and behaviour, red. Andrew H Van De Ven & William F Joyce, (New
York: John Wiley & Sons, 1981), s. 210.
25 Paul Flaa & Dag Hofoss & Finn Holmer-Hoven & Thorstein Medhus & Rolf Ronning, Introduktion till
organisationsteori, (Lund: Studentlitteratur, 1998), s. 155.
26 Brunsson & Brunsson 2014, s. 17. 27 Jacobsen & Thorsvik 2014, s. 283-321 28 Lindkvist et al 2014, s. 225-248. 29 Brunsson & Brunsson 2014, s. 17-20. 30 Hatch 1997, s. 303-205.
9 rationella modellen bortser ifrån det organisatoriska systemets interna politik. Sammantaget innebär det att beslutsfattare ofta ställs inför motstridiga mål.32 Den rationella modellen begränsas av följande faktorer:
Ofullständig och felaktig information Problemets komplexitet
Människans förmåga att bearbeta information Den tid man har på sig för att fatta beslut
De motstridiga preferenser en beslutsfattare har när det gäller organisationens mål.33
Perspektivstudier34
Perspektivstudier syftar till att främst regeringen, men även myndighetsledningen, ska få vägvalsfrågor och behovet av strategiska beslut belysta, bortom och vid sidan av beslutad försvarspolitisk inriktning och gällande planer. Den ska även belysa de långsiktiga konsekvenserna i ett Försvarsmaktsperspektiv. Här ingår även att utarbeta förslag till
handlingsalternativ. Perspektivstudierna har ett framtidsfokus (20 år), men resultaten ska även kunna användas för långsiktiga beslut i närtid.35
Perspektivstudierna bedrivs i en flerårig cykel och hänger ihop med periodiciteten för statsmakternas försvars- eller inriktningsbeslut.36
1.5 Disposition
Det första kapitlet beskriver studiens problemformulering, syfte och frågeställning. Det redogör även för studiens avgränsning samt centrala begrepp. Kapitel två redovisar en forskningsöversikt som ger stöd till det redovisade forskningsproblemet. Kapitel tre redogör för studiens teori. I denna del presenteras beslutsteori samt den valda specifika teorin som utgörs av Allison & Zelikows tre beslutsmodeller. Vidare introduceras operationaliseringen av teorin. I detta kapitel redogörs det även för den valda enfallsstudiens metodik och
genomförande. Kapitlet avslutas med en metod-och källdiskussion. I det fjärde kapitlet
presenteras analys och resultat av det empiriska materialet. Kapitlet inleds med en beskrivning av perspektivstudien 2016-2018. Avslutningsvis, i det femte kapitlet, genomförs diskussion och reflektion samt slutsatser dras. Kapitlet inleds med en resultatdiskussion och svarar på
32 Hatch 1997, s. 304. 33 Hatch 1997, s. 304.
34 Begreppet utvecklas under rubriken analys
35 Peter Rindstål & Örjan Sundblad & Åke Wiss, FOI Memo 4425, Perspektivstudier – Försvarsmaktens
långsiktiga strategiska planering, (Stockholm: FOI, 2013), s. 2-9.
10 studiens frågeställningar. Därefter sker det en diskussion utifrån hur Alison och Zelikows teorier nyttjats i studien. Reflektionen redogör för studiens styrkor och svagheter. Slutsatser dras utifrån analys och resultat, här ges det även rekommendationer till FM gällande hur rationaliteten i beslutsprocessen kan upprätthållas. Slutligen ges förslag på vidare forskning.
11
2. Forskningsöversikt 2.1 Tidigare forskning
Undersökningens fokus ligger på beslutsprocesser inom militär förmågeutveckling. Det innebär att analysen av tidigare forskning fokuseras mot de här områdena. Samtida forskning kring beslutsfattning inom den militära förmågeutvecklingen är emellertid underutvecklad och tycks ha avtagit kring slutet av förra decenniet. I och med omsvängningarna mot nationellt försvar i norra och östra Europa, torde den likväl ta fart. Det innebär att även lite äldre forskning kommer att presenteras, då denna forskning upplevs ge en god överenstämmelse med forskningsvärldens syn på begränsad rationalitet i samband med förmågeutveckling. Tidigare forskning, genom t.ex. Holland,37 Paparone38 och Echevarria II39, försöker förstå beslutsprocesser genom att beskriva betydelsen av den begränsade rationaliteten. Andersson et al,40 Dacus & Hagel41 och Galusca et al42 har utifrån rationalitet och begränsad rationalitet utvecklat praktiska ramverk eller modeller för att underlätta beslutsfattande.
Dessa olika grundtankar har beröringspunkter med varandra, t.ex. kan utvecklingen av en modell eller koncept påverkas av synen på rationalitet. Utifrån ovan beskrivna logik, väljs i denna studie att strukturera tidigare forskning efter två teman: begränsad rationalitet samt praktiska ramverk.
Begränsad rationalitet
Ett flertal tidigare forskare har en gemensam nämnare i att de har granskat begränsningarna gällande rationalitet i det Amerikanska Department of Defence (DoD´s) arbete gällande Planning, Programming, Budgeting and Execution-processen (PPBE). De argumenterar då för att andra faktorer spelar in än de rent rationella. Trots att de har PPBE-processen som en gemensam utgångspunkt, har de till del differerande förslag på hur dessa begränsningar ska lösas.
37 Lauren Holland,” Explaining Weapons Procurement: Matching Operational Performance and National Security Needs”, Armed Forces & Society 19:3 (1993).
38 Christopher Paparone, “PPBE: A red or blue pill? Can defense sensemakers really be rational in a hyperturbulent world?”, Defense AR Journal 15:2 (2008).
39 Antulio J Echevarria II, “Tomorrow's Army: The challenge of nonlinear change”, Parameters 28:3 (1998). 40 K Andersson & M Bang & C Marcus & B Persson & P Sturesson, “Military utility: A proposed concept to support decision-making”, Technology in society 43 (2015).
41 Chad Dacus & Stephen Hagel, “A Conceptual Framework for Defense Acquisition Decision Makers: Giving the Schedule it’s Due”, Defense ARJ 211:1 (2014).
42 Alexandru Galusca & Ionica Circiu & Mircea Boscoianu, “Review of models and analytic instruments in operational military decision making process”, Journal of Defense Resources Management 1:1 (2010).
12 Reynolds menar att PPBE-processen är alltför komplicerad och långdragen.43Han
argumenterar även för att PPBE-processen liknar den amerikanska inrikespolitiken, genom att båda styrs av vänskapsband och inre stridigheter. Reynolds undersökte tre utmaningar som påverkar det amerikanska försvarsdepartementets ansträngningar för att framgångsrikt förändra den amerikanska militären: för det första fenomenet politisk fördröjning (avsaknad av politisk styrning i ett långsiktigt perspektiv), sedan militärens roll i beslutsprocessen för vapensystemanskaffning och avslutningsvis den roll som Network Centric Warfare (NCW) spelar för att utforma den fysiska (vapensystem och styrkstrukturen) och teoretiska
(konceptualisering av framtida krigföring) riktningen för försvarstransformationen.44 Han drar tydliga paralleller mellan den politiska fördröjningen och beslutsteoretiska perspektiv genom att beskriva att den politiska beslutsprocessen har en begränsad rationalitet och kan
framställas som en process genom ”muddling through”, vilket ger en trögrörlig politisk spelplan.45
En forskare som har en något mer filosofisk syn på rationaliteten i beslutsfattande kopplat till försvarsfrågor är Paparone. Även han belyser gränserna för rationalitet i PPBE-processen. Men Paparone framhåller begrepp som meningsskapande (sense making) i stället.46 I artikeln argumenterar han för att det positivistiska rationella idealet gällande strategisk planering bygger på antaganden att vägen mot målen är relativt linjär och det ger oss en viss form av säkerhet för att kunna lösa olika problem. Men rationaliteten utmanas enligt Paparone av andra faktorer. En faktor är att det politiska spelet bygger på argumenterande och resonerande, en annan faktor är att omvärlden är allt för komplex för att bara använda en rationell modell.47 Paparone använder Karl E. Weick’s idéer gällande meningsskapande och hur människor
målmedvetet kan använda, modifiera, förkasta, skapa och dela olika paradigm när de hanterar komplexa situationer.48 Meningsskapande bygger mer på tron att det inte går att förutsäga den mänskliga sociala verkligheten. Syftet med meningsskapande bygger på att utmana tidigare former av planering och regler i syfte att söka efter nya modeller. I motsats till de mentala gränserna gällande PPBE, kräver
43 Kevin Reynolds, “Building the Future Force: Challenges to Getting Military Transformation Right”,
Contemporary Security Policy 27:3 (2007), s. 441.
44 Reynolds 2007, s. 435-437. 45 Reynolds 2007, s. 438. 46 Paparone 2008, s. 151.
47 Paparone 2008, s. 152-154, 172. 48 Paparone 2008, s. 152-153.
13 meningsskapande att vara medveten och både förstå att något måste göras och ändra
vad som ska göras. Det kräver förståelse för att mål, medel och metod är
föränderliga.49 Han ger förslag på hur den mer tekniska rationaliteten kan prioriteras ner och för att anamma ett mer holistiskt meningsskapande synsätt. Paparone ger förslag inom utbildning, träning, förmågeutveckling, ledarskap, organisering och kommunikation för att enligt författaren utveckla PPBE-processen.50
Även Christiansson argumenterar för att PPBE processen och dess rationalitet utmanas. De tydligaste utmaningarna mot PPBE processen, är att rationaliteten bryts ner på grund av tempot i samhällsförändringarna och att planeringsprocessen
kontinuerligt utsätts för feedback.51 Han beskriver att det amerikanska
försvarsdepartementets utmaningar med att hantera ”The third offset strategy”, även benämnd “Defense Innovation Initiative”.52 Denna strategi bygger på interaktiva nätverk mellan staten och kommersiella aktörer utan traditionella anslutningar till försvarsindustrin. Ovanstående interaktiva nätverk benämner Christiansson som ”metagovernance” och syftar till att underlätta styrning med regler och förfaranden. Det kan ses som en ny form av förtroende och kontroll av kommersiella aktörer som har utmanat den strikt rationella processen.53 Syftet blir då att anskaffningsprocessen blir en central aspekt och kärnan i reformen är att forma, styra och underlätta själva förvärvsprocessen.
Owens kritik av PPBE-processen går hand i hand med Paparones och Christianssons redogörelse av denna process. Owens beskriver att processen inte upplevs fullt rationell på grund av byråkratiska strider som tävlar om knappa resurser. Owens slutsatser är att det är strukturella faktorer som driver förmågeutvecklingen i stället för en rationell process som utgår från strategiska förutsättningar, som i sin tur bestämmer förmågor och ekonomi. De politiska diskussionerna handlar om ”vad kostar det”, i stället för ”för vad, hur många och hur bra”.54 Owens tar inspiration från Samuel Huntington och Graham Allisons teorier i sin text som har fokus på den politiska nivån. Han argumenterar att aktörer som hanterar militär förmågeutveckling ska utgå från en sammanhängande strategisk logik, men
49 Paparone 2008, s. 154. 50 Paparone 2008, s. 162-166.
51 Magnus Christiansson, “Defense planning beyond rationalism: the third offset strategy as a case of metagovernance”, Defence Studies 18:3 (2018), s. 273.
52 Christiansson 2018, s. 263. 53 Christiansson 2018, s. 263. 54 Owens 2015, s. 417.
14 förmågeutvecklingen påverkas även inrikespolitiska strukturella faktorer såsom ekonomiskt maktspel om resurser, personalbeslut, materiella beslut samt organisatoriska beslut. Han hävdar att trots att de strukturella faktorerna inte helt kan bortses, bör militär
förmågeutveckling utgå från en stark strategisk rationalitet.55 Owens beskriver att i praktiken drivs förmågeutveckling och anskaffning mycket av de enskilda aktörernas dagordning och kan därför stå i strid mot den rationella planeringen.56
Den rationella strategiska logiken bör utvecklas genom att först identifiera de strategiska kraven, sedan de militära uppgifterna som måste uppfyllas för att genomföra strategin och till sist de operativa utmaningarna. Vidare för att övervinna de operativa utmaningarna bör de militära planerarna utveckla operationella koncept och identifiera nödvändiga militära kapaciteter. Ovanstående koncept och kapaciteter hjälper planeraren att identifiera lämpliga egenskaper hos den framtida militära förmågan.57
Holland har ett annat perspektiv, då hon redan 1993 analyserade kvantitativa data från nitton fall av större militära anskaffningsbeslut på den amerikanska politiska nivån, i syfte att
förbättra anskaffningsprocessen av vapensystem med ändamålsenliga förmågor. Hon använde tre relaterade argument för att förklara och klassificera besluten. Det första argumentet har en analytisk bas som trots försök till en rationell beslutsprocess upplevs denna som bristfällig. Det beror på två orsaker, strategisk förutsägelse och att underrättelsemässig bedömning är osäker och svår att sia om samt att aktörerna i beslutsprocessen är oense om problemet
gällande behov och användning av militär materiel.58 Det andra argumentet har en teknisk bas där en faktor är att den nya tekniken är så utmanade att utvecklingen av ett sådant system är osäkert rent tekniskt. Tekniskt sofistikerad och komplex militär materiel har ofta problem hur de ska opereras, underhållas och upprätthålla tillförlitlighet.59 Det tredje argumentet bygger på en stödjande bas. Holland argumenterar här för att förmågan hos ett vapensystem kan
påverkas av statusen för aktörerna med intressen i ett projekt. Här kan det uppstå en
konkurrens mellan militära och icke militära krav.60 Slutsatserna från undersökningen är att variationerna i prestanda för amerikansk militär materiel, hänger ihop med statens oförmåga att lösa fundamentala oenigheter gällande strategiska och doktrinära frågor. Men även
55 Owens 2015, s. 411-412. 56 Owens 2015, s. 412-413. 57 Owens 2015, s. 414. 58 Holland 1993, s. 353-355. 59 Holland 1993, s. 355-356. 60 Holland 1993, s. 356-358.
15 skillnader i tekniska krav på de olika militära systemen och slutligen kravet på förmåga till förhandling och koalitionsbyggande för att få igenom produktionsfrågor gällande militära system påverkar utvecklingen av dessa system.61
Liksom Holland är Echevarria II ´s forskning något till åren kommen, men artiklarna upplevs relevanta i denna undersökning, gällande begränsad rationalitet och
förmågeutveckling. Echevarria II skrev 1998 om betydelsen av den mänskliga aktören i beslutsprocesser. Han beskriver att aktörerna som deltar i processen bör ha en förståelse för att den tekniska utvecklingen är dynamisk, ickelinjär och snabb, vilket gör att aktörerna i beslutsprocessen behöver ha beslutsmodeller som är flexibla.62 Han föreslår själv en modell kallad Assumption-based planning som är utvecklad av RAND63 corporation. Detta verktyg är framtaget för planering på längre sikt och syftet är att vara ett alternativ till modeller som enbart ser på en mest trolig framtida utveckling. Modellen innehåller fem steg:
Identifiera explicita och implicita antaganden som förväntas vara sanna över en relativ rimlig tidshorisont.
Identifiera svagheter i dessa antaganden.
Definiera ”signaler” som indikerar när något av antagandena blir sårbara. Definiera lämpliga utformningar, ”shaping”, som undviker att antagandena
blir sårbara.
Definiera lämpliga riskspridningar, ”headging”, som minimerar effekten av sårbarheten i våra antaganden.64
Författaren gör några rekommendationer för det amerikanska försvarsdepartementet, där den mänskliga faktorn lyser igenom. Bland annat trycker han på utbildning och en kultur som är öppen för förändring. Intuition och erfarenhet i beslutsfattande är andra frågor författaren anser vara viktiga, i vissa fall viktigare än att följa
beslutsmodeller.65
61 Holland 1993, s. 368. 62 Echevarria II 1998, s. 95.
63 Amerikansk tankesmedja som erbjuder forskning och analyser till den amerikanska Försvarsmakten. 64 Echevarria II 1998, s. 91.
16 Praktiska ramverk
Forskarna som presenteras här har en gemensam utgångspunkt. De anser att framtiden är svår att förutspå och därför är det svårt att ta beslut om militära system som ska vara relevanta och fungera i denna framtid. Ett sätt att överkomma dessa problem, är enligt författarna att nyttja modeller eller koncept för att hjälpa beslutsfattarna i denna process.
Galusca et als forskning från 2010, fokuserar på vilka ramverk eller modeller som kan hjälpa beslutsfattare på högre nivå att ta beslut när osäkerhet råder. De beskriver att nuvarande decision support systems (DSS) bygger på rationella och analytiska instrument som erbjuder en integrerad och robust grund för beslutsfattande på högre nivå. 66 Författarna anser dock att DSS ska utvecklas emot en kombination med simulering och modellering på olika nivåer. Simulering och modellering ska vara orienterat emot ett begrepp som benämns flexible, adaptive, robust (FAR). Det innebär t.ex. nyttjande av olika teorier och modeller såsom kontroll-teori, spel-teori mm. De hävdar i sina slutsatser att DSS inte bara ska bygga på den klassiska rationella modellen utan även fånga in den mänskliga faktorn. Det kan göras med nyttjande av krigsspel, experter och assumption based planning mm.67 Begreppet FAR framför även Davis i sin artikel som ett sätt att överbrygga osäkerheten om hur framtiden kommer att te sig.68 Han argumenterar för att ledare bör kräva att analyser görs för att hitta strategier som är flexibla, anpassningsbara och robusta. Flexibla för att tillgodose förändringar av uppdrag och mål. Anpassningsbara kopplat till omständigheterna och robusta kopplade mot händelser som positiva eller negativa.69
Alic fokuserar på den amerikanska politiska nivån och påpekar i sin avhandling att, i avsaknad av användbara metoder för att jämföra förslag vid anskaffning, har de olika försvarsgrenarna kunnat kravställa vilka system de avser anskaffa på oklara grunder. Alic jämför den privata sektorn med den militära gällande beslutsprocesser och dess militära investeringar. Han argumenterar för att nyttja de metoder som finns i den civila sektorn för finansiell statistik, även i den militära sektorn. Syftet är att jämföra olika stridskrafters förslag gällande anskaffning och fatta beslut på gemensamma grunder. Vidare anser han att det bör ske en förflyttning av besluten rörande anskaffning från de militära delarna av
försvarsdepartementet (US Department of Defense) till de civila delarna (Office of the
66 Galusca et al 2010, s. 93. 67 Galusca et al 2010, s. 100.
68 Paul K Davis, “Defense planning when major changes are needed”,
Defence Studies 18:3 (2018), s. 384.
17 Secretary of Defense), som enligt Alic har ett bredare perspektiv. Alic beskriver att vinsten blir att besluten kommer bort från önsketänkande och i stället fokuserar på förnuft, eftersom Alic anser att de civila aktörerna har ett bredare perspektiv än de militära. 70
Dacus & Hagel utgår från mikroekonomisk teori och framhåller att grunden för beslutsfattande kan upplevas oklar och leda till oenigheter, och aktörer som hanterar
anskaffning kan om denna oklarhet uppstår förlora det övergripande målet. Deras artikel har som mål att utveckla ett nytt sätt att karakterisera anskaffningsproblemet, vilket ska hjälpa beslutsfattare inom det amerikanska försvarsdepartementet att göra mer insatta avvägningar. Författarna argumenterar kring att tidigare forskning inte har lyckats utveckla en modell för att analysera avvägningar för anskaffning.71 De utvecklar en analysmodell som utgår från ekonomiska och operativa forskningsprinciper, de består av parametrarna låg kostnad, kort utvecklingstid samt hög prestanda för det tekniska systemet. I slutsatserna beskriver de att ett fokus på enbart kostnader för anskaffning bör undvikas till förmån för att koncentrera sig på att hålla utvecklingstiden, vilken också har en påverkan på kostnaden.72 De ger även
rekommendationer för att hålla utvecklingstiden. Det görs genom att fokusera på stabilitet (tydliga och fastställda krav), undvika en alltför säker syn på framtida teknik samt genom att hålla system så enkla som möjligt. Här kan det vara bättre att anskaffa ett mindre kapabelt men moget system nu och bygga upp detta till full kapacitet genom evolutionär utveckling. Genom en konsekvent och analytisk prioritering av system bör det kunna minska antalet utvecklingsprojekt.73
Andersson et al föreslår ett koncept som bygger på rationell grund, benämnt military utility (militär nytta), med potential för både kvalitativ och kvantitativ analys till stöd för
beslutsfattande gällande militär teknologi. Konceptet kan nyttjas för att svara på generiska frågor som:
Finns det militära nytta i denna nya teknik?
Vad är den militära nyttan för system X jämfört med systemet Y?
Hur ska detta tekniska system användas för att maximera den militära nyttan?74
70 John A. Alic, “Managing US Defense Acquisition”, Enterprise & Society 14:1 (2013), s, 1-4, 31. 71 Dacus & Hagel 2014, s. 487-490.
72 Dacus & Hagel 2014, s. 501-502. 73 Dacus & Hagel 2014, s. 497-501 74 Andersson et al 2015, s. 7.
18 Konceptet baseras på relaterade begrepp som används inom samhällsvetenskapen,
krigsvetenskapen och systemtekniken. Dess syfte är att strukturerat och allsidigt stödja militär beslutsfattning angående prognoser för ny teknik, försvarsplanering, utveckling, användning och att bidra till erfarenhetsprocessen.75 Författarnas utgångspunkt är att tekniken som den militära professionen väljer och hur den använder tekniken, kommer att påverka resultatet på stridsfältet och upprätthållandet av kapaciteten över tid.76 Andersson et als koncept
presenteras i ett Goertz-diagram med tre nivåer. Begreppet militär nytta utgör grundnivån. Den sekundära nivån fokuserar på om systemet innehar militär effektivitet, är militärt lämpligt och ekonomiskt överkomligt och den sista nivån operationaliserar mätbara indikatorer.77 Konceptet har ambition att innehålla alla aspekter av den militära nyttan som måste tas med i värderingen av teknik eller tekniska system. Här utgår rationaliteten till att man tagit hänsyn till alla dessa aspekter. Konceptet militär nytta har nyttjas för studier på framtida teknik vid Försvarshögskolan.78
Sammanfattning:
Forskarna ovan har fokuserat på vilken roll den begränsade rationaliteten har i
beslutsprocessen eller att påpeka bristen på praktiska ramverk och har därför utvecklat egna ramverk. Som nämnts ovan går båda grundtankarna till del in i varandra.
Forskarna som redovisats under temat praktiska ramverk upplevs utgå från en rationell grund i sin forskning. Bland annat argumenterar Alic för att komma bort från önsketänkande i
anskaffningsprocessen och i stället använda sitt förnuft med hjälp av finansiell statistik. Dacus & Hagel utgår från ekonomiska forsknings principer som i grunden är rationella. Andersson et al koncept belyser bland annat nyttomaximering och hur tekniska system ska användas för att maximera den militära nyttan.
Owens är tydlig i att han anser att en rationell beslutsprocess är önskvärd, men att det finns andra icke rationella faktorer som styr beslutsprocessen. Holland, Echevarria II samt Reynolds och Paparones artiklar är lite äldre, men deras artiklar beskriver den militära förmågeutvecklingens beslutsprocesser tydligt och slutsatserna harmoniserar med aktuell forskning gällande synen på begränsad rationalitet. Här beskriver bland annat Reynolds,
75 Andersson et al 2015, s. 1. 76 Andersson et al 2015, s. 18-19. 77 Andersson et al 2015. s. 18-19.
78 Martin Lundmark & Kent Andersson & Peter Bull & Marcus Dansarie, “Technology Forecast 2019 – Military Utility of Future Technologies: A report from seminars at the Swedish Defence University’s (SEDU) Military Technology Division”, Stockholm: Försvarshögskolan (2019).
19 Galusca et al, Paparone, Christiansson och Owens, att utifrån den begränsade rationaliteten måste hänsyn t.ex. tas till den mänskliga faktorn och hur den påverkar de militära
beslutsprocesserna.
Alla de ovan beskrivna artiklarna, förutom Andersson et al, har en tydlig amerikansk prägel och ett fokus på stormakten USA och dess politiska nivå. Men till skillnad mot svenska förhållanden ingår den amerikanska militärstrategiska nivån i deras försvarsdepartement.79 Det innebär att det är ganska naturligt att det i stort sett enbart är denna nivå som är granskad, eftersom det är där den amerikanska förmågeutvecklingsprocessen sker. Dock kan det ses som en brist att det i stort sett inte funnits någon relevant tidigare forskning utanför den
amerikanska politiska nivån.
2.2 Uppsatsens forskningsbidrag
Genom att studera nivån under den politiska, skiljer sig egen undersökning mot tidigare forskning kring förmågeinriktande beslutsfattande. Tidigare forskning har en stark fokusering på stormakten USA och dess politiska nivå. Denna uppsats avser att undersöka hur den svenska försvarsmakten förhåller sig till rationaliteten i förmågeutvecklingens
beslutsprocesser. Forskningen kommer även att kunna ge en bild av vilka modeller eller koncept som nyttjas i den svenska förmågeutvecklingen. Eftersom det svenska
militärstrategiska systemet inte är uppbyggt på samma sätt som det amerikanska, blir det naturligt att undersöka den svenska militärstrategiska nivån samt de aktörer som var med och påverkade perspektivstudien.
Egen forskning anlägger ett nytt perspektiv (den militärstrategiska och påverkande aktörer) på förmågeutvecklingens beslutsprocesser. Forskningen bidrar även till att bredda
användningsnivån av Allison & Zelikows beslutsteorier.80 De har framförallt nyttjats på den politiska nivån, men denna undersökning avser att nytta deras perspektiv på den svenska militärstrategiska nivån. Genom operationalisering av teorierna utvecklas dess
användningsområde. Nyttjandet av Allison & Zelikows tre perspektiv skapar en bredare syn på beslutsprocessen.
79 USA:s försvarsdepartement https://sv.wikipedia.org/wiki/USA:s_f%C3%B6rsvarsdepartement (hämtad 2020-02-10).
20
3. Forskningsdesign 3.1 Teori
Som beskrivits under syfte och frågeställning avser denna studie att undersöka
beslutsprocessen bakom perspektivstudien och belysa möjliga underliggande drivkrafter inom och bortanför den rationella modellen. Det gör att organisationsteori och dess
beslutsteoretiska modeller blir lämpliga som teoretisk utgångspunkt.
Enligt Jacobsen & Thorsvik bör vi studera organisationer med hjälp av organisationsteori, eftersom den hjälper oss att förstå men även förklara varför organisationer fungerar som de gör.81 Med organisationsteorin och dess begrepp, kategorier och modeller kan vi uppnå förståelse. Det innebär även att vi måste ha adekvata verktyg för att analysera organisationer. Verktygens specifika begrepp och teorier och gör det möjligt att jämföra olika
organisationssätt. Organisationsteorin kan även hjälpa oss att finna förklaringar genom att anta att olika händelser hänger samman i orsaks- och verkanssamband. Genom att nyttja kunskapen bakom förståelse och förklaringar kan även organisationsteorin bidra till att förbättra sättet som organisationer fungerar på genom att förändra eller skapa något nytt.82 Lindkvist et al menar att vi kan bli bättre beslutsfattare genom att studera beslutsprocesser och beslutssituationer och genom dessa studier får vi även en djupare insikt i organisationens struktur och kultur.83
Studier av beslutsprocesser är centralt i organisationsteorin och syftet med studierna är att klarlägga varför en organisation fattade ett visst beslut och inte ett annat.84
Inom beslutsforskning används bland annat beslutsmodeller för att beskriva och förklara organisationers beslutsbeteende. Modellerna utgår ifrån att organisationer bland annat har olika mål och strategier, strukturer, kulturer och maktförhållanden vilket kan ge olika beslutssituationer inom en och samma organisation.85
3.1.1 Vald teori
För att kunna analysera perspektivstudien och dess aktörer kommer teorier ur Allison och Zelikows bok Essence of decision explaining the Cuban missile crisis att nyttjas.86 Deras syfte med boken var att undersöka gåtan med Kuba-krisen och dess påverkan på risken av
81 Jacobsen & Thorsvik 2014, s. 11. 82 Flaa et al 1998, s. 11.
83 Lindkvist et al 2014, s. 248. 84 Jacobsen & Thorsvik 2014, s. 321. 85 Jacobsen & Thorsvik 2014, s. 302. 86 Allison & Zelikow 1999.
21 kärnvapenkrig och hur det påverkade det amerikanska politiska ledarskapet och dess
utrikespolitiska handlande. De utvecklade tre olika beslutsteoretiska modeller för att kunna analysera krisen.87
1971 kom den första upplagan av boken ut skriven av Graham Allison. 1999 uppdaterades boken och Philip Zelikow blev medförfattare. Anledningen till denna uppdatering var att det bland annat framkommit ny empiri gällande Kuba-krisen, men de hade även fått kritik från forskningssamhället och utifrån de aspekterna har de utvecklat sina modeller. De har bland annat utvecklat modellerna med stöd från det psykologiska forskningsfältet, sociologi och politisk forskning.88
Författarna beskriver själva att de föreslagna teoretiska modellerna kan nyttjas i miljöer bortom de utrikespolitiska miljöerna. De beskriver att de bland annat kan användas för analys av inrikespolitik, skolor, universitet eller andra aktörer man stöter på i det vardagliga livet.89 Tre olika modeller
De olika modellerna är ”The rational actor”, ”Organizational Behaviour” och” Govermental
politics”.90 Genom att använda dessa tre olika perspektiv för att undersöka ett fenomen menar
Allison & Zellikow att förklaringskraften utökas. “By integrating factors identified under each lens, explanations can be significantly strengthened”.91
Översättning av begreppen genomförs för att bättre passa egen undersökning. Eftersom studien undersöker en annan nivå än den politiska, anses begreppet maktspel spegla Governmental Politicsmodellens förklaringskraft bättre i genomförd studie än en direkt översättning.
Modell I: The Rational Actor översätts till rationell aktörsmodell
Modell II: Organizational Behaviour översätts till organisationsbeteendemodell. Modell III: Governmental Politics översätts till maktspelsmodell.
87 Allison & Zelikow 1999, s. viii-ix. 88 Allison & Zelikow 1999, s. vii-xi. 89 Allison & Zelikow 1999, s. 7. 90 Allison & Zelikow 1999, s. 4-5. 91 Allison & Zelikow 1999, s. 392.
22 Modell 1 Rationell aktörsmodell
I modellen agerar aktören utifrån att beslut ska fattas så att nyttan med dem maximeras.92 Enkelt uttryckt, det rationella beteendet handlar om att välja mellan ett antal alternativ som har specifika konsekvenser. Aktören väljer sedan det alternativet med de önskade
konsekvenserna kopplade till dess nyttofunktion.93 Kärnan i den rationella aktörsmodellen är:
Syfte och mål. Här översätts intressen och värderingar hos aktören till en nyttofunktion. Syftet blir här att utifrån intresse och värdering välja det handlingsalternativ som ger maximal utdelning gentemot konsekvensen.
Alternativ. Den rationella aktören måste välja mellan olika alternativ presenterade för honom i en viss situation. Här ska särskiljande mellan alternativen vara tydliga. Konsekvenser. Till varje alternativ följer det konsekvenser som aktören måste ta i
beaktande.
Val. Aktören väljer det alternativ som ger maximal nytta och minst antal konsekvenser.94
Allison och Zelikow föreslår fem stycken frågor som bör ställas i syfte att kunna analysera fram en förklaring eller förutsägelse gällande den rationella aktören staten:
1. Vilka är målen eller omständigheterna som staten uppfattar som hot eller möjligheter? 2. Vilka är statens målsättningar?
3. Vilka är statens avsikter eller upplevda handlingsalternativ för att adressera problemet?
4. Vilka är konsekvenserna kopplat till respektive alternativ? 5. Vilket är aktörens bästa val utifrån ovanstående?95
Modell II Organisationsbeteendemodell
Modellen gällande organisationsbeteende kan förstås som stora organisationers uteffekt, beror på ett standardiserat förhållningssätt. Då många individer är inblandade är koordinering av vikt. Denna koordinering kräver standardiserade procedurer (SOP). Förklaringskraften i
92 Allison & Zelikow 1999, s. 17. 93 Allison & Zelikow 1999, s. 17. 94 Allison & Zelikow 1999, s. 18. 95 Allison & Zelikow 1999, s. 389-390.
23 modellen utgår från organisationen och inte från individen. Den förklarar organisationens syfte och handlande som är gemensam för aktörerna i organisationen.96
Allison och Zelikow föreslår fyra stycken frågor som bör ställas i syfte att kunna analysera fram en förklaring eller förutsägelse gällande organisationsbeteendemodellen:
1. Vilken organisation eller organisatoriska komponenter består staten av?
2. Vilka möjligheter och begränsningar utgör organisationens standardiserade procedurer för att producera information gällande internationella förhållanden, hot och
möjligheter?
3. Vilka möjligheter och begränsningar utgör organisationens standardiserade procedurer för att kunna generera alternativ för beslut?
4. Vilka möjligheter och begränsningar utgör organisationens standardiserade procedurer gällande för att implementera det som beslutas?97
Modell III Maktspelsmodell
Denna modell har en grund i beslutsteorins politiska perspektiv. Författarna beskriver maktspelsmodellen som en tävlingsarena där varje specifik individ är en spelare. Spelets namn är politik och förhandlingar, köpslående är centralt. Politiken nyttjas för uppfylla nationella, organisatoriska eller personliga mål. Beslut fattas av spelare som kan ha rätt mandat men även andra aktörer kan påverka beslutsfattandet. Varje spelare i
maktspelsmodellen kämpar om makt och för vad de är övertygade om är rätt.98
Maktspelsmodellen fokuserar på att de som är inblandade i spelet runt beslutsprocesser både formellt och informellt.99
Allison och Zelikow föreslår fyra stycken frågor som bör ställas i syfte att kunna analysera fram en förklaring eller förutsägelse gällande maktspelsmodellen:
1. Vilka är spelarna? Vilka värden är viktiga och vems mål och värden får mest genomslag i beslutsprocessen?
2. Vilka faktorer skapar spelarnas uppfattningar, preferenser och ställningstagande i den specifika processen?
3. Vilken faktor påverkar varje aktörs påverkan på beslutsprocessen?
96 Allison & Zelikow 1999, s. 143-144. 97 Allison & Zelikow 1999, s. 390. 98 Allison & Zelikow 1999, s. 255-258. 99 Allison & Zelikow 1999, s. 256.
24 4. Hur ser beslutsprocessen ut för att hantera spelarnas motverkande preferenser och
ställningstagande i beslutsprocessen?100 Kritisk syn på Allison & Zelikows teorier
Cusimano beskriver i sin recension av Allison & Zelikows uppdaterade bok att det finns tre grundläggande problem. För det första råder det brist på tydlighet gällande de olika
modellerna och relationen dem emellan. Han argumenterar om att modellerna inte är specifika och vad är det då som skiljer dem från olika analysnivåer (stat, organisation, individ)? För det andra problematiserar Cusimano hur modell I och III ofta tolkas till att byråkratiska
organisationer och aktörer ofta hamnar i konflikt över t.ex. budget och uppgifter. Men
organisationer är ofta konservativa och vill därför undvika konflikter. Detta gör att byråkratisk och organisatorisk dynamik lika gärna kan leda till samarbete som konflikt. Avslutningsvis anser författaren att Allison & Zelikows modeller inte tar särskild stor hänsyn till förändring. Trots att modellerna förutspår status quo, anser Cusimano att studien av Kuba-krisen påvisar att det sker förändring i politiken.Allison & Zelikow argumenterar och beskriver
utvecklingen runt forskningsområdet politisk psykologi, men här anser författaren att det utelämnats en del som kunde gagnat boken.101 Även Houghton argumenterar att utelämnade av ny relevant psykologisk litteratur och bristande tydlighet i modellerna är en brist. Han påtalar även risken att man i en fallstudie enbart påvisar bevis som bekräftar egna argument. Houghton gör en ambitiös skillnadsanalys mellan de olika utgåvorna av boken.102
Den kritik som framförs av Cusimano och Houghton hanteras genom att i min egen undersökning vara tydlig med vilken analysnivå som avses. Vidare så avses inte
undersökningen ha en förutfattad mening gällande i vilken omfattning organisationer eller aktörer hamnar i konflikt, utan det får undersökningen påvisa. Egen studie avser även utgå från operationaliserade indikatorer, vilket borde minska Hougtons kritik mot bevis som enbart bekräftar egna argument. Det ska även påtalas att Allison och Zelikow har utvecklats sina teorier utifrån kritiken och författarnas teorier är erkända och nyttjas frekvent inom forskningen.
100 Allison & Zelikow 1999, s. 390.
101 Maryann K Cusimano, “Reviewed Work(s): Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis by Graham Allison and Philip Zelikow”, Political Psychology 21:3 (2000), s. 636.
102 David Patrick Houghton, “Essence of excision: A critique of the new version of essence of decision”, Security
25
3.1.2 Operationalisering
Bild 1 Operationalisering och analysmodell (egen)
Som beskrivits ovan nyttjas Allison & Zelikows modeller som glasögon för att analysera fallet. Allison & Zelikows grundfrågor operationaliseras för att passa den här specifika studiens kontext. Syftet är att kunna svara upp mot studiens frågeställningar. Dessutom utvecklas indikatorer för att möjliggöra textanalys. Textanalys utifrån perspektivstudiens slutrapport görs av den rationella och organisationsbeteendemodellen. Maktspelsmodellen analyseras med tyngdpunkt ur empiri från intervjuer, eftersom det inte gått att utläsa frågorna ur texten. Frågorna inom maktspelsmodellen utgör då även indikatorer för textanalys.
Organisationsbeteendemodellen är operationaliserad till två frågeställningar. Det motiveras med att Allison och Zelikows grundfråga ett besvaras i maktspelsmodellen, grundfråga fyra är inte tillämpar eftersom beslutet inte är implementerat i FM.
Dessa utvecklade frågeställningar och indikatorer kommer sedan att nyttjas vid analys av empirin.
26
Modell Frågor Indikator för textanalys
Rationell Vilken var den fastställda hotbilden för perspektivstudien?
Hotbild framgår och beskrivs. Rationell Vilka var FM/försvarsgrenarnas
målsättningar med perspektivstudien?
Målsättningar framgår och beskrivs.
Rationell Vilka var FM/försvarsgrenarnas avsikter eller upplevda handlingsalternativ utifrån givna förslag kopplat till
perspektivstudien?
Alternativ framgår och beskrivs.
Rationell Vilka var de specifika konsekvenserna kopplat till förslagen i perspektivstudien?
Konsekvenser framgår och beskrivs.
Rationell Var valet det bästa eller en kompromiss i valt/valda alternativ?
Maximering av val framgår och beskrivs.
Organisationsbeteende Fanns det några standardiserade procedurer som nyttjades för perspektivstudien
Standardiserade procedurer framgår och beskrivs
Organisationsbeteende Vilka möjligheter och begränsningar utgör organisationens standardiserade procedurer
Standardiserade procedurers möjligheter och begränsningar v framgår och beskrivs
Maktspel Vilka var inblandade i beslutsprocessen gällande perspektivstudien?
Aktörerna framgår och beskrivs Maktspel Vems mål och värden får mest genomslag
i beslutsprocessen?
Ej möjligt att analysera i textdokument
Maktspel Vilka möjligheter och begränsningar har ni haft för att påverka utfallet av
beslutsprocessen?
Ej möjligt att analysera i textdokument
Maktspel Vilka preferenser och uppfattningar utgick ni ifrån gällande era förslag i perspektivstudien
Ej möjligt att analysera i textdokument
3.1.3 Sammanfattning teori
Ovan beskrivna beslutsteorier ger en relativt tydlig bild av att den kan hjälpa oss att förklara, men även förstå varför en organisation och dess beslutsprocesser fungerar som de gör. Eftersom syftet med denna studie är att förklara beslutsprocessen och dess påverkan på anskaffning och förmågeutveckling, blir valet av teoretiskt perspektiv relativt naturligt. Ett av syftena med att göra denna fördjupade studie av beslutsprocesser är kunna nyttja ett flertal olika beslutsmodeller. Lindkvist et al påpekar att genom att genom att nyttja ett flertal kompletterande beslutsmodeller får de egna empiriska analyserna av beslutsprocesser en rikare och nyanserad bild.103
27 Även om Essence of Decision publicerades i sin första upplaga för snart 60 år sedan, är verket ännu relevant och har en särställning för att förklara komplext politiskt beslutsfattande. Boken används även inom krigsvetenskap för att förklara militärt beslutsfattande. Genom att lyfta fram och värdera tre alternativa teorier skapas en större helhetsbild av ett skeende och därtill kan förklaringskraften i teorierna bättre värderas. Dessa egenskaper gör att teoriernas
tillämplighet passar väl in på forskning om perspektivstudien samtidigt som den egna forskningen utgör ett test för att stämma av teoriernas tillämplighet från en kultur till en annan.
Slutligen väljs Allison och Zelikow av ytterligare två orsaker. För det första att deras egna modeller utgår från beslutsteoretiska modeller, den rationella, den byråkratiska och den politiska. Nyttjande av deras tre modeller ger ett mer omfattande perspektiv än om valet enbart varit t.ex. den rationella modellen. För det andra, att de själva föreslår att
användningsområdet kan breddas för deras modeller. Här frångår jag den politiska nivån och applicerar modellerna på militärstrategisk- och försvarsgrensnivå. Ovanstående möjliggör analytisk generalisering genom att operationalisera teorierna i en ny kontext och på ny nivå.104 Dessa tre modeller nyttjas sedan som perspektiv för att analysera perspektivstudiens
beslutsprocesser.
3.2 Metod
3.2.1 Kvalitativ fallstudie
Studien genomfördes som en kvalitativ enfallsstudie, där fallet som stod i centrum var perspektivstudien 2016-2018. Egen forskningsfokus var beslutsprocessen bakom
perspektivstudien och att förstå denna, och genom det förklara beslutet. Ovanstående fokus gjorde fallstudien lämplig som metod, eftersom egen studie avsåg undersöka det specifika fallet på djupet.105 Valet av att undersöka och analysera fallet perspektivstudien 2016-2018 motiverades av att denna studie initierar den framtida svenska förmågetutvecklingen. Den utgör även en grund för vilket försvar Sverige behöver och den tydliggör varför FM behöver utvecklas vidare.106 Dessutom har samtliga försvarsgrenar och stridskrafter bidragit med analyser och underlag till den strategiska nivån under arbetet. Ovanstående beskrivning av perspektivstudien och dess aktörer utgör fallets kontext, vilket även avgränsar studien.107 Undersökningen i sig strävar mot att skapa en förklaringskraft till vad som kan påverka den
104 Robert K Yin, Fallstudier: design och genomförande, 1 uppl. (Malmö: Liber, 2007), s. 57-59.
105 Matthew David & Carole D Sutton, Samhällsvetenskaplig metod, (Lund: Studentlitteratur, 2019), s. 149. 106 Försvarsmakten (b) 2018, s. 8-9.
28 förmodat rationella beslutsprocessen och därmed även påverka anskaffning och
förmågeutveckling i den svenska försvarsmakten.
Fallstudiemetoden lämpade sig väl för denna studie, eftersom intresset ligger i att förstå komplexa sociala fenomen och medger forskaren att gå in på djupet i det studerade fallet. 108 Eftersom undersökningen avsåg försöka förklara ett resultat med en beslutsprocess i fokus gör även det ett motiv till att nytta fallstudien som metod.109 Då undersökningen fick in data från både strategisk och försvarsgrensnivån, blir fallet ”inbäddat”, vilket innebär att flera nivåer inom fallet undersöktes. Det innebär även att de olika nivåerna bidrog till en mer komplex undersökningsdesign och analysen kunde då göras mer omfattande.110
Bild 2 Enfallsdesign med flera analysnivåer (egen).
Studien fångade och beskrev de omständigheter som anses vara en vanlig eller vardaglig situation. I detta fall utgjordes de av processen bakom perspektivstudien. Fallet anses då vara representativt eller typiskt.111
I den här studien stod beslutsprocessen bakom perspektivstudien i centrum och med hjälp av Allison & Zelikows beslutsteorier försökte studien förklara processen.112 Studien nyttjade en kongruensmetod. Det innebär att studien började med en teori och försökte sedan bedöma
108 Robert K Yin, Case Study Research and Applications: Design and Methods, 6 uppl. (London: Sage Publications, 2018), s. 5.
109 Yin 2018, s. 4-5. 110 Yin 2018, s. 51-54 111 Yin 2007, s. 62.
112 Peter Esaiasson & Mikael Gilljam & Henrik Oscarsson & Lena Wängnerud, Metodpraktikan: konsten att
29 teorins förmåga att förklara eller förutse resultatet i det specifika fallet.113 Det första steget var att formulera en teori som mer specifikt adresserar det fenomen som studeras, vilket i egen studie utgjordes av Allison och Zelikows teorier. Det andra steget var att identifiera ett
historiskt fall, vilket utgjordes av perspektivstuden 2016-2018. Detta steg möjliggör nyttjande av kongruensmetoden för att testa, värdera eller förfina teorins möjligheter för att förklara eller förutse fallet. I det tredje steget passas förutseendet eller förklaringen ihop med utfallet av det studerade fallet, för att se om de överensstämmer.114
3.2.2 Metod för datainsamling
Denna studies primära empiri var semistrukturerade intervjuer med aktörerna i
perspektivstudien på strategisk nivå och försvarsgrensnivå. Genomförandet av intervjuerna utgick från det operationaliserade teoretiska perspektivet som sedan utvecklades i en
intervjuguide (se bilaga 1). Eftersom intervjuer kan vara påverkade av bland annat skevheter, svårigheter att uttrycka upplevelser och uppfattningar, är det viktigt att jämföra data från intervjuer med andra källor.115 I denna studie genomfördes även kvalitativ textanalys av perspektivstudiens rapport. En kvalitativ textanalysprocess handlar om att försöka reducera stora mängder textmaterial genom urval och organisering.116 Denna reducering kan utgöras av att konkretisera den generella problemställningen till ett antal preciserade frågor som ställs till textmaterialet.117 I denna studie följde textanalysen operationalisering och dess urval av frågor och indikatorer. Syftet med textanalysen av rapporten var att få den officiella bilden av
perspektivstudien. Analyser av intervjuer och den officiella texten möjliggör data
triangulering, vilket ger flera perspektiv på samma fenomen. 118 Trianguleringen syftade även till att bekräfta eller stärka synen på samma företeelse.119
Ett selektivt urval nyttjades för att få tillgång till respondenter.120 Det selektiva urvalet utgår ifrån de aktörer som ingick i processen med perspektivstudien på strategisk och försvarsgrens nivå. Eftersom semistrukturerade intervjuer kräver mycket tid och tidsuttaget för denna studie är begränsat utgjordes ett urval av totalt tio respondenter. De fördelades till fyra på strategisk nivå och två per försvarsgren. Respondenterna på strategisk nivå utgjordes av centrala aktörer
113 Alexander L George & Andrew Bennet, Case Studies and Theory Development in the Social Sciences, (London: MIT press, 2005), s. 181.
114 George & Bennet 2005, s. 200-201. 115 Yin 2007, s. 119.
116 David & Sutton 2019, s. 267. 117 Esaiasson et al 2007, s. 243. 118 David & Sutton 2019, s. 477. 119 Yin 2007, s. 127.
30 vid LEDS INRI som övertiden eller till del ingick i perspektivstudien 2016-2018.
Respondenterna ur de tre försvarsgrenarna utgjordes av centrala aktörer ur armén, marinen, och flygvapnet som deltog i processen med perspektivstudien 2016-2018, främst som aktörer i egna Arenastudier men även ur respektive produktionsledning.
3.2.3 Genomförande
Intervjuer av respondenter genomfördes först som en pilotundersökning.121 I denna
pilotundersökning togs synpunkter från kollegor och handledare in. Det genomfördes även en provintervju med en av respondenterna på strategisk nivå. Resultatet av pilotundersökningen användes för att förfina några frågor i operationaliseringen och intervjuguiden, men
majoriteten av underlaget behölls.
Intervjuerna genomfördes på respektive respondents arbetsplats samt vid Försvarshögskolan. Dessutom utfördes en intervju via telefon på grund av det geografiska avståndet. Av tio planerade intervjuer genomfördes nio stycken. En av de tänkta respondenterna hade inte möjlighet att delta. Dock bedöms det inte påverka uppsatsen i sig tack vare att tillräcklig data erhölls från övriga respondenter. Intervjuerna tog mellan 31-51 minuter. Vid intervjuerna nyttjades en semistrukturerad intervjuguide som utgjordes av huvudfrågor och följdfrågor. Detta möjliggjorde för respondenten att prata relativt fritt utifrån huvudfrågorna (se bilaga 1).122 En del av intervjuerna följdes upp med kompletterande samtal och mail. Intervjuerna transkriberades och analyserades med hjälp av de operationaliserade frågeställningarna. Respondenterna fick även läsa igenom analysen i syfte att säkerställa anonymitet och att citaten och texten inte innehöll några felaktigheter.
3.2.4 Metoddiskussion
Den valda fallstudiemetodens fördelar är att den möjliggör att bibehålla helheten och det meningsfulla i verkliga händelser och dess kontext i t.ex. organisations- och
ledningsprocesser.123 Yin beskriver att hur- och varför-frågor passar undersökningar som har en förklarande ambition och fallstudiens speciella styrka är att den kan hantera många olika slags empiriskt materiel124 Egen undersökning har här en förklarande ambition genom att studera en beslutsprocess i FM och specifikt genomföra analys av perspektivstudien och dess
121 David & Sutton 2019, s. 115-117. 122 David & Sutton 2019, s. 115. 123 Yin 2007, s. 18.
