Svaret på utvärderingens övergripande fråga ”Går det, genom förändringar i före- skrifterna, skapa tydlighet vid inrapportering och minimera antalet uppgifter och ändå behålla miljörapportens funktion för tillsyn och egenkontroll?” är nekande utifrån de resonemang som tas upp i intervjuerna och enkätens resultat.
Grunden till detta ställningstagande finns i de fem huvudsakliga slutsatser som utvärderingen resulterar i:
y
Miljörapporteringen har nått sin miniminivå.y
Det ligger en pedagogisk utmaning i att få systemet att fungera.y
Det finns ingen egentlig vinning i att revidera föreskrifterna för tillfället.y
Miljörapportens roll för tillsynen är mer instrumentell än innehållsmässig.y
Kopplingen mellan miljörapporten och egenkontrollen är otydlig.Det är viktigt att poängtera att slutsatserna endast kan sägas gälla för det antal intervjuer som genomförts inom ramen för utvärderingen. För att kunna uttala sig generellt om vad verksamhetsutövare och tillsynsmyndigheter anser, behövs en mer omfattande studie. Vår utvärdering ger dock indikationer på hur systemet fun- gerar i dag och en uppskattning av storleken på de problem som lyfts fram. Enkätens resultat går i stort i linje med det som framkommit i intervjuerna, bortsett från att de som besvarat enkäten har en något mer positiv bild av miljörapportens påverkan på egenkontrollen än de intervjuade. Enkäterna har besvarats av ca 10 % av alla som lämnat miljörapport via SMP, och av ca en fjärdedel av alla tillsyns- myndigheter.
Miljörapporteringen har nått sin miniminivå
Utvärderingen visar att det inte är möjligt att minska antalet uppgifter i miljörap- porteringen utan att det får konsekvenser både för företagen och för tillsynen. Bilden är att både tillsynsmyndigheter och företag anser att föreskrifternas krav i dag ligger på en nivå som inte belastar företagen för mycket. Vad nivån på kraven innebär delar dock respondenterna i två läger – de som anser att nivån är lagom och de som anser att nivån är för låg och att miljörapporteringen därför blivit för tunn och innehållslös. Det är främst verksamhetsutövare som står för den första åsikten och tillsynsmyndigheter för den andra, men inte helt uteslutande varandra. Ingen lyfter specifikt fram någon del i rapporteringen som kan minskas eller tas bort. Det är tydligt att alla uppgifter som krävs in i dag är nödvändiga för tillsynen. Det är också tydligt att verksamhetsutövarna menar att de krav som finns är rimliga och att de själva dessutom har användning av många av uppgifterna i sin verksam- het. Vår tolkning är att miljörapporteringen är en väl integrerad del i många före- tags arbete. Inget tyder heller på att stora eller små företag anser att rapporteringen
tar ansenliga resurser i anspråk. Förslaget om att rapportera vartannat år får svagt gehör från både tillsynsmyndigheter och verksamhetsutövare. De årliga rapporte- ringscyklerna utgör snarare ett stöd för rapporteringen. Något som kan vara värt att uppmärksamma, när det gäller regleringars belastning på företagen, är att kombina- tionen av krav från olika lagområden och myndigheter är det som främst framträder som ett problem. Utvärderingen ger sammantaget inget stöd för att det är just mil- jörapporteringen i sig som upplevs som belastande.
Vår slutsats är att miljörapporteringen är accepterad och inarbetad och att den sam- tidigt inte tar särskilt mycket tid och resurser i anspråk. Resultaten pekar på att det i dagsläget inte finns någon egentlig vinning i att minska kraven i föreskrifterna ytterligare utan att vissa viktiga funktioner går förlorade.
Revidering är inte nödvändig – men miljörapporteringen en pedago- gisk utmaning för myndigheterna
Utvärderingen visar att det fortfarande finns en viss förbättringspotential i före- skrifterna när det gäller tydlighet och framställning. De flesta synpunkter som lyfts fram rör dock detaljer, och den generella bild som framkommer i utvärderingen är att föreskrifterna är tillräckligt tydliga. Det finns en gräns för hur förenklad en juridisk text kan bli.
Utvärderingen visar att få ser några egentliga förändringar i föreskrifterna, vilket kan ställas mot den intressanta iakttagelsen att få egentligen läser föreskriftstexten. Införandet av SMP kan vara förklaring till båda iakttagelserna. Utvärderingen visar att den flora av mallar som tidigare studier uppmärksammat22 inte verkar ha mins- kat – mallar används fortfarande som stöd i stor utsträckning. Det som är tydligt är att SMP har fått en mycket viktigt roll här – verksamhetsutövaren kanske inte läser föreskrifterna men får bra och handfasta råd i SMP. Om så är fallet fyller mallen en funktion för att ta fram uppgifterna och SMP fungerar korrigerande när inrapporte- ring görs.
Samtidigt som vägledningsfrågan kan lösas i SMP framträder ett annat problem i utvärderingen som SMP kanske har svårare att lösa. Det finns en utbredd uppfatt- ning om att tolkningsutrymmet vid vissa punkter (både i emissionsdeklarationen och textdelen) är för stort, och att detta kräver ytterligare vägledning och förtyd- liganden för att systemet ska präglas av rättssäkerhet. Sådan omfattande vägledning är svårare att visa i SMP. Oavsett vilka som ansvarar för vägledning är det av vikt att förtydliga otydliga eller svårtolkade paragrafer. Nuvarande tolkningsutrymme gör att tillsynsmyndigheten kan kräva mer än vad föreskrifterna egentligen ger utrymme för. Bristande rättsäkerhet och olik behandling med påföljande orättvis belastning blir resultatet.
22
Utvärderingen visar att kunskapen om varför kraven i föreskrifterna ser ut som de gör, liksom vilken nytta uppgifterna faktiskt fyller, är dålig. Verksamhetsutövarna ger uttryck för att de uppgifter som ska rapporteras in ska ha ett tydligt och viktigt syfte – då känns arbetet inte belastande eller som en pålaga. Att arbeta för en god miljö generellt är inte ifrågasatt. Det är tydligt att motivationen för att rapportera framträder som något mycket betydelsefullt för att systemet ska vara effektivt. Här kanske de statliga myndigheterna har en ny utmaning?
Vår slutsats är att det vore mer fruktsamt att satsa resurser på den löpande vägled- ningen i SMP och på att informera om och motivera för inrapporteringen, än att revidera föreskrifterna. När det gäller frågorna om tolkningsutrymmet i delar av miljörapporteringen (rättssäkerhetsperspektivet) räcker dock detta inte, här krävs mer traditionell vägledning.
Miljörapportens roll för tillsynen mer instrumentell än innehållsmässig
Det är tydligt att miljörapporten har en plats i tillsynen. I stort sett samtliga till- synsmyndigheter som intervjuats använder sig av miljörapporterna på ett eller an- nat sätt. Miljörapporterna ger tillsynsmyndigheterna en möjlighet att enkelt och snabbt få en översikt över och en uppdatering av företagets verksamhet, villkoren samt eventuella förändringar i verksamheten. För dem som har krav på periodiska besiktningar och dylikt blir miljörapporteringen en summering av året.
Samtidigt är det tydligt att miljörapportens roll i tillsynsarbetet har minskat över tid. Den sammanvägda bilden är att uppgifterna i miljörapporteringen inte ger till- synsmyndigheterna ett tillräckligt underlag för sin tillsyn. Precis som inför förra omarbetningen beskriver många tillsynsmyndigheter att de anser att miljörapporten är för tunn och innehållslös för att egentligen ge den information som behövs för tillsynen. Detta är särskilt tydligt från länsstyrelsernas sida. Följden blir att vissa hämtar in uppgifter på sidan om. Alla intervjuade tillsynsmyndigheter gör inte detta, det verkar vara vanligare i vissa län.
Ytterligare anledningar till att fler uppgifter begärs in är att tillsynsarbetet blir mer resurskrävande. För att kunna bedriva en god tillsyn behöver tillsynsmyndigheten lägga ner mer tid på inspektioner och kontroll. Vår tolkning är att i dessa fall inne- bär fler uppgifter i miljörapporten att mer tid skulle frigöras, tid som kunde läggas där den bäst behövs. Andra har inte möjlighet att öka tillsynsinsatserna, och trots att de skulle behöva fler uppgifter anser de sig inte ha tillräckligt goda skäl för att begära in dem. Resultatet i båda fallen blir att tillsynen helt enkelt inte kan utföras på ett tillfredsställande sätt – och därför blir undermålig.
Tre olika perspektiv på hur miljörapporteringen fungerar som stöd i tillsynsarbetet i framträder i underlaget. Det första perspektivet är en miljörapport som är väl genomarbetad och innehållsmässigt fullständig. Resultaten visar att verksamheten fungerar tillfredsställande och tillsynsmyndigheten behöver därför inte göra någon större insats. Här underlättar miljörapporten tillsynen, myndigheten och verksam-
hetsutövaren har samma bild av läget och rapporten blir en bra utgångspunkt för diskussion. Det andra är en miljörapport som är genomarbetad och bra som ovan, men resultaten visar att det kan finnas anledning för tillsynsmyndigheten att agera på någon punkt. Rapporten fungerar där också som ett bra stöd i tillsynen och en grund för hur tillsynsmyndigheten ska prioritera sina resurser. Det tredje perspekti- vet är att miljörapporten är ofullständig, uppgifter fattas eller att den inte är särskilt bearbetad. Tillsynsmyndigheten vet inte tillräckligt om verksamheten för att kunna göra en bedömning, och behöver då be om kompletteringar, göra fler tillsynsbesök och lägga mer resurser på just det objektet.
Vår slutsats är att miljörapporteringen inte fyller den funktion som önskas, men fungerar som ett stöd i tillsynsarbetet genom att den ger signaler på var det funge- rar bra respektive mindre bra. Om detta räcker för att leva upp till syftet av att vara ett stöd i tillsynsarbetet är en annan fråga. Om miljörapportens betydelse för tillsy- nen ska öka bör kravet på antalet uppgifter öka.
Miljörapportens roll i egenkontrollen är otydlig
Det övergripande svaret på frågan om miljörapporteringen stärker egenkontrollen är ja, men med vissa förbehåll. Utvärderingen visar att miljörapporteringen och egenkontrollen åtminstone inte motverkar varandra, särskilt om man ser till textde- len. Miljörapportens egentliga påverkan på egenkontrollen är dock tvetydig. Bilden av miljörapportens roll i egenkontrollen är något komplex. För verksam- hetsutövarna verkar det finnas lika många bilder av kopplingen mellan egenkon- trollen och miljörapporteringen som det finns företag. Även bilden av vad egen- kontrollen egentligen innebär har en liknande bredd. Om vi börjar med egenkon- trollens betydelse och roll för företaget finns en spridning i allt från att egenkon- trollen har en betydelsefull roll i alla delar av produktionsprocessen, att den är självklar och väl integrerad i hela verksamheten, till att den enbart handlar om att ta fram uppgifter till en miljörapport i mars varje år. Det finns främst två perspektiv som vi anser behöver lyftas fram utifrån denna del av utvärderingen: egenkontrol- lens omfattning och innebörd och den faktiska kopplingen mellan egenkontroll och miljörapport.
Vissa verksamhetsutövare verkar sätta ett likhetstecken mellan miljörapporten och egenkontrollansvaret. Om perspektivet är så begränsat och arbetet endast utförs under en kort tid varje år, tyder det på att egenkontrollen hos många har allvarliga brister. Detta förstärks av faktumet att vissa verksamhetsutövare anlitar konsulter för att rapportera – och då blir egenkontrollen än mer begränsad. Även om utvärde- ringen inte kan belysa frågan ytterligare finns det en poäng att rent hypotetiskt ställa sig frågan: För hur många företag är detta verklighet?
Situationen för andra är dock den motsatta. Egenkontrollansvaret framstår som en tydlig och viktig uppgift, vilken genomsyrar hela verksamheten. Perspektivet om miljörapportens påverkan på egenkontrollen möttes i detta sammanhang frågande.
Miljörapporteringen hos dessa företag innebär en ytterst liten arbetsinsats i relation till de system och kontrollprogram som omgärdar verksamhetens egenkontroll. Utvärderingen visar också att bilden av hur miljörapporten ska bidra till egenkon- troll inte är tydlig, dvs. hur kopplingen mellan föreskrifterna för miljörapport och förordningen för egenkontroll är tänkt.
Rekommendationer
Utifrån utvärderingens slutsatser vill vi peka ut följande punkter som ett led i hur systemet med miljörapport kan förbättras: