Varför skulle offentliga administratörer vilja företräda grupper som de tillhör och identifierar sig med? Under vilka omständigheter skapas ett handlingsutrymme för detta företrädarskap? Med denna studie vill jag utveckla förståelsen för de omständigheter som formar offentliga admi-nistratörers företrädarskap genom att ställa den grundläggande frågan: varför företräder offentliga administratörer grupper som de tillhör? Som utgångspunkt för denna diskussion och analys av det empiriska materialet använder jag två tongivande artiklar som under 1970-talets USA utveck-lade ett ramverk för att förstå de faktorer som har inverkan på
minoritets-administratörers företrädarskap för minoritetsgrupper. Dessa ramverk har varit tongivande i efterföljande studier om offentliga administratörers företrädarskap.
Adam W. Herbert (1974) tillhandhåller i sin artikel The Minority
Admi-nistrator: Problems, Prospects, and Challenges en teoretisk diskussion
om de olika rollförväntningar som möter minoritetsadministratörer i den amerikanska förvaltningen. Herbert menar att alla minoritetsadministratö-rer mot bakgrund av sitt goda samvete bör ställa sig två grundläggande och besvärliga frågor: Vilket ansvar har jag gentemot minoritetsgrupper och vilken roll ska jag spela i strävan att skapa ett offentligt styre som är lyhört för hela befolkningens behov? I övervägandet av dessa moraliska spörsmål konfronteras minoritetsadministratörer enligt Herbert med minst sex olika ”rollförväntningar” med kraft att avgöra vad den enskilda mino-ritetsadministratören vill och kan eftersträva. Dessa krafter är 1) systemets krav som styr de anställdas beteende genom belöningar och sanktioner, 2) ”traditionella” rollförväntningar på minoritetsadministratörer som medför att de oftare rekryteras till befattningar med ansvar att arbeta med sociala frågor eller direkt gentemot minoritetsgrupper. Herbert menar att dessa befattningar tenderar att sakna den makt som krävs för att få till stånd förändringar i samhället och fyller istället funktionen som symboliska åtgärder för att minska den sociala oron i samhället. Vidare menar Herbert att minoritetsadministratörer påverkas av 3) påtryckningar från kollegor, vilket påverkar minoritetsadministratörens beteende eftersom individer vill vara socialt accepterade på arbetsplatsen, 4) minoritetsgruppers för-väntningar och förmåga att artikulera sina intressen för minoritetsadmi-nistratörer, 5) egna personliga hängivelser till minoritetsgrupper samt 6) egna personliga ambitioner och egenintresse rörande karriär, trygghet med mera (Herbert 1974:560).
Herbert, som analyserar afroamerikanska administratörers närvaro, är kritisk till att minoritetsadministratörer tenderar att hamna i positioner där både organisation och medborgare förväntar sig att de ska företräda mino-ritetsgruppers intressen. I själva verket menar han att dessa aktörer saknar den nödvändiga makten för att få igenom beslut i politiska processer, vilket kan skapa friktion gentemot både överordnade och medborgare. Herberts ramverk för förståelsen av minoritetsadministratörers företrädar-skap i offentlig förvaltning har haft stor inverkan på efterföljande attityd-undersökningar av minoritetsadministratörer där de olika
rollförväntning-arna visats ha relevans (jfr Murray m.fl. 1997, 1994, Martinez 1991, He-nderson 1988).
Även Thompsons artikel (1976) Minority Groups In Public
Bureaucra-cies – Are Passive and Active Representation Linked? har haft stor
inver-kan på forskningsfältet representativ byråkrati (Meier 1993, jfr Selden 1997:115, Dolan & Rosenbloom 2003:114). Thompson framför från ett skeptiskt perspektiv ett antal faktorer som kan motverka minoritetsadmi-nistratörers företrädarskap. Administratörer socialiseras ofta in i organisat-ioners kulturer och rollförväntningar vilket Thompson menar kan förändra sympatier som minoritetsadministratörer haft för minoritetsgrupper vid inträde till organisationen. Detta menar han blir särskilt påtagligt i organi-sationers högre hierarkier eftersom minoritetsgrupper är kraftigt underre-presenterade i ledande befattningar. Påtryckningar från kollegor och andra former av sanktioner i organisationen kan också förhindra handlingsut-rymme att företräda. Vidare menar Thompson att minoritetsadministratö-rer kan uppleva osäkerhet kring målet med företrädarskapet: vilka mål bör fullföljas och med vilka medel uppnås minoritetsgruppers intressen? Mi-noritetsgruppers intressen kan vara icke-artikulerade eller i konflikt med varandra (ibid:204-05). Men i en översikt av litteraturen visar Thompson att företrädarskapet likväl förekommer och utvecklar fem hypoteser som kan ha inverkan på huruvida närvaron av minoritetsadministratörer kom-mer att leda till att de företräder minoritetsgrupper. Han menar att det är mer troligt att minoritetsadministratörer företräder när 1) minoritetsgrup-per är mobiliserade och artikulerar sina intressen, 2) minoritetsadministra-tören har en befattning vars verksamhet har en uppenbar inverkan på mi-noritetsgruppers välbefinnande, 3) det finns föreningar för minoritetsad-ministratörer i organisationen, 4) minoritetsadminoritetsad-ministratörer arbetar till-sammans och slutligen 5) minoritetsadministratören arbetar i närbyråkra-tin eftersom dessa befattningar skapar ett större handlingsutrymme (ibid: 204-205).
Varken Herbert eller Thompson grundar sina modeller i egna empiriska studier, men som nämnts ovan har teorierna visats ha empirisk relevans i andra studier. En undersökning om frågan om minoritetsadministratörers företrädarskap kan därför inte ignorera dessa teorier. I och med att både Herberts och Thompsons teorier utvecklats i det amerikanska samman-hanget för 40 år sedan kan det dock vara aktuellt att utveckla ramverken om en förståelse ska skapas för kommunala minoritetsadministratörers
företrädarskap i Sverige. Min avsikt är att med hjälp av ytterligare teore-tiska verktyg och egna systemateore-tiska empiriska iakttagelser utgå från Her-berts och Thompsons teorier för att utveckla en analysmodell där faktorer med potentiell inverkan på företrädarskapet identifieras utifrån den svenska kontexten.
Individ, organisation och samhälle
Hur kan vi förstå och förklara offentliga administratörers agerande i of-fentliga organisationer? Både Thompson och Herbert vill med sina teore-tiska modeller förklara vad som formar minoritetsadministratörers intent-ioner och handlingsutrymme i organisatintent-ioner. Förklaringar av individers intentionalitet och handlingskraft präglas i stor utsträckning av vilket pers-pektiv som anläggs på relationen mellan mänskligt agentskap och sam-hällets begränsande och möjliggörande strukturer. Många samhällsveten-skapliga teorier erbjuder perspektiv på denna relation (se Layder 1994, Peters 2005 för översikt). Beroende på anlagda perspektiv formas också förståelsen för vad som har inverkan på individers möjligheter att agera utefter egna intentioner. Min avsikt är inte att här tillhandahålla en ge-nomgripande analys av dessa perspektiv. Men för den argumentation som följer kan det vara relevant att uttyda två vanliga perspektiv och dess kon-sekvenser för de slutsatser som dras. Om forskaren från ett metodologiskt
individualistiskt perspektiv närmar sig frågan om
minoritetsadministratö-rers företrädarskap skulle samhälleliga strukturer som begränsar mänsklig handlingskraft utelämnas i analysen. Om forskaren däremot väljer att se på problemet från ett metodologiskt kollektivistiskt perspektiv skulle indi-viders handlingskraft förstås som ett resultat av samhällets eller organisat-ionens materiella och kulturella struktur (Archer 1995:33-64).
Jag menar att Herberts och Thompsons teoretiska modeller liksom hela teorin om representativ byråkrati varken grundar sig på ett individualist-iskt eller kollektivistindividualist-iskt perspektiv på relationen mellan agent och struk-tur. Det implicita antagandet för teorin är istället att offentliga administra-törer är kapabla att forma egna intentioner och att omsätta dessa i handling med kraft att påverka såväl organisation som samhälle. Detta sker inte under omständigheter som administratörerna själva valt och inte heller utan att begränsas av materiella, sociala och kulturella strukturer. Det finns anledning att tydliggöra detta antagande för att vidare kunna
ut-veckla och använda begrepp och teorier som kan bidra till förståelsen av offentliga administratörers företrädarskap.
Denna studie utgår från den analytiska dualism som den brittiska socio-logen Margaret Archer (1995) utvecklat för att begripliggöra relationen mellan strukturer och agentskap. Archer tar avstånd från både individual-ism och kollektivindividual-ism genom att se strukturer och agenter som separata ontologiska nivåer i det sociala som i samspel med varandra har kraft att påverka skeenden i samhället. Samhällets verksamma faktorer innefattar enligt Archer dess ”strukturer” och dess ”människor”. Samhället har enligt Archer olika egenskaper och krafter så som sociala strukturer: mänskliga relationer, roller, positioner och institutioner samt kulturella strukturer som motsvarar teorier, idéer och diskurser. Människor har för Archer kraft att påverka samhället genom att de besitter ett agentskap, det vill säga att de genom sin intentionalitet, reflexivitet, känsloliv och handlingskraft har förmåga att påverka sin omvärld (jfr Archer 2000, 2003b, Persson 2008:39-49).9 Samhällets människor och strukturer är särskilda från var-andra men samtidigt intimt sammanvävda. Strukturer existerar och är föränderliga men kan bara återskapas eller förändras av människors aktivi-teter vars strävanden, i sin tur, inte är oberoende strukturer, eftersom sam-hället föregår dem. Archers ramverk har gjorts gällande i organisations-teoretiska sammanhang av bland andra Reed (2003, 2005), Ackroyd och Fleetwood (2000) samt Mutch med flera (2006).
Det analytiskt dualistiska ramverket bidrar åtminstone med två övergri-pande aspekter i förståelsen av minoritetsadministratörers företrädarskap. Det ena är att administratörer tillmäts en egen intentionalitet, det vill säga en kapacitet att uppfatta vad som är viktigt för dem, förmågan att formu-lera projekt, eller målsättningar, som de eftersträvar att förverkliga och förmågan att reflektera över alternativa handlingsstrategier. Det andra är att deras identiteter, projekt och agerande villkoras av samhällets och organisationens sociala, kulturella och materiella strukturer. Samspelet mellan individens handlingar och omvärldens möjligheter och begräns-ningar blir på så sätt intensivt och komplicerat och kan förstås endast om det situeras i det sociala sammanhang i vilket det äger rum. Företrädars-kapet kan således förstås som format av både individens intentioner och av det administrativa handlingsutrymmet. Faktorer som har inverkan på dessa två omständigheter rör sig i sin tur på tre olika nivåer: individ, orga-nisation och samhälle (Layder 1993:72).