Vilka och hur många är de ledande kommunala administratörerna? Av de cirka 700 000 kommunanställda kategoriserar Sveriges Kommuner och Landsting cirka 30 000 individer som ”ledande” och 23 000 som ”hand-läggande” personal. Ledande administratörer innefattar alla chefer som ”leder och samordnar” verksamhet, från kommundirektörer till chefer för enskilda verksamheter inom till exempel vård, skola och omsorg.
Hand-läggande administratörer betraktas som sakkunniga experter med ansvar
för samordning, planering, analys och utveckling av kommunverksamhet-en. Dessa kan vara jurister, strateger, utvecklare, ekonomer, personalhand-läggare med mera.6 Vidare tillkommer 200 000 till 300 000 anställda inom professionsgrupper som socialsekreterare, lärare, ingenjörer,
sjuksköters-kor, arkitekter med flera som kan betecknas som ”närbyråkrater”.7 I fokus för denna studie är emellertid de dryga 50 000 ledande och handläggande administratörerna – kommunorganisationens chefer och experter. Vilket handlingsutrymme har då dessa ledande kommunala administratörer? Inom tidigare forskning om ledande kommunala administratörers hand-lingsutrymme visar både svenska och internationella studier att dessa administratörer ofta har ett avgörande handlingsutrymme i formande och förverkligande av kommunal politik. Anledningen till detta har visats vara den nära och överlappande interaktionen mellan ledande politiker och administratörer, vilket står i kontrast till den vanliga föreställningen om att det råder vattentäta skott mellan politiska och administrativa aktiviteter. Inom kommunpolitiken har det visats att det kan vara svårt att hålla isär politikers och administratörers roller och att det därför finns en gråzon för vad som kan anses vara ”politik” respektive ”förvaltning” (Mouritzen & Svara 2002, Svara 1990, 2001, 2006b, 2006a, Nalbandian 1989, 2006, jfr Högberg 2007:28-44).
Baserat på en rad studier om hur ledande politiker och kommunens högsta chefer själva förstår och uttrycker sina relationer utvecklar Svara (2006b) en modell som kan användas för att beskriva politikers och admi-nistratörers interaktioner: den komplementära arbetsfördelningsmodellen. Modellen utgår från att det finns en distinktion i ansvarsfördelningen som har stor betydelse för hur administratörer och politiker upplever att de förhåller sig till varandra. De respekterar varandras formella funktioner och ansvarsområden och accepterar att det till varje roll finns tillhörande värderingar. När politiker själva tillfrågas av Svara om dessa värderingar, som liknas vid förpliktelser, framförs värdet av att respektera administra-törers professionella kompetens, bidrag och de administrativa processer-nas integritet. Administratörer uppger att de respekterar politikers domine-rande ställning. Samtidigt anser de sig ha ett ansvar att följa lagen, all-mänhetens bästa och den demokratiska processen samt att agera etiskt och med professionell integritet (Svara 2006b:1082). Dessa förpliktelser bidrar till att hantera spänningen mellan kontroll och delegering från politikens sida och oberoende och hänsynstagande från administrationens sida me-nar Svara. På så sätt är det relevant att tala om en faktisk skiljelinje mellan ”politik” och ”administration”, åtminstone utefter respektive aktörers uppfattningar.
Men Svara poängterar också att parterna beskriver sina arbetsuppgifter som i praktiken överlappande. Politiker har uppsikt över och kan invol-vera sig i administrationen och administratörerna engagerar sig i politiks-kapandet. De två parterna utövar inflytande över och blir i det dagliga arbetet ömsesidigt beroende av varandra. De får på så sätt överlappande funktioner (Svara 2006b:1082):
[A]dministrators accept the control of elected officials and elected of-ficials respect what administrators do and how they do it. At the same time there is interdependency and reciprocal influence between elected officials and administrators who fill distinct but overlapping roles in policy and administration. (Svara 2006b:1082)
Den komplementära modellen är en förenkling av en komplex social relat-ion som kan variera över tid och rum. Den förmedlar en generell bild av relationen mellan politiker och administratörer på absolut högsta nivå i kommunorganisationer. Modellen framför också att de två parterna hante-rar en balansakt som kan luta åt båda håll. Ibland kan politiker ha starkt inflytande och ibland kan administratörer vara dominerande. I andra situ-ationer kan det uppstå ”dödlägen” då varken politiker eller administratörer har något inflytande över vad som händer (Svara 2001:179). Svara menar att balansen upprätthålls genom de ovan nämnda värderingsförpliktelserna som likt ”lämplighetslogiker” (jfr March & Olsen 1989) strukturerar bete-endet i förvaltningen. Mot bakgrund av detta är det relevant att närmare förstå hur ledande kommunala administratörers handlingsutrymme kan variera och vad de i praktiken kan arbeta med.
Ledande kommunala administratörers arbetsuppgifter
Generellt visar forskning om relationen mellan ledande politiker och chefsadministratörer i svensk kommunförvaltning att en överlappande rollfördelning enligt den komplementära modellen är vid handen (Högberg 2007:157-163, Norell 1989, Solli & Cregård 2008). Ledande kommunala administratörers arbetsuppgifter kan dock variera avsevärt vilket försvårar möjligheterna att förutsäga ett specifikt mönster av aktivi-teter. Det finns färre studier som beskriver vad ledande administratörer i praktiken gör när de använder sitt handlingsutrymme. Denna litteratur
domineras av studier som mäter administratörernas och politikers uppfatt-ningar om respektive agerande.
När svenska kommunchefer själva får beskriva vad de gör, anser de sig vara involverade i den politiska processens alla steg, menar Högberg (2007:194). De initierar frågor genom att ha inflytande över den politiska dagordningens innehåll. De påverkar politikers verklighetsuppfattning genom att förse dem med problembilder och konsekvensbeskrivningar i
beredningen av beslutsunderlag där problemet motiveras genom att
före-slå vad som är önskvärt att göra och hur det bör göras mest effektivt. Ad-ministratörerna verkställer också beslut och utvärderar dess utfall. Admi-nistratörerna blir mot bakgrund av detta både reaktiva gentemot politikers krav och önskemål och proaktiva genom att de är delaktiga i formulering-en av vad som ska göras.
Mouritzen och Svara kategoriserar i sin internationella studie om kom-munchefers självuppfattade arbetsuppgifter tre dimensioner av aktiviteter:
policy-innovation, rådgivande till politiker och klassiska administratörs-uppgifter. Aktiviteter inom ramen för policy-innovation är formulering av
idéer och visioner, initiering av nya projekt, resursinsamling från externa parter och säkerställning att dessa används effektivt, samt att vara uppda-terad om medborgarnas synpunkter. Rådgivande aktiviteter består av att tillhandahålla inte bara juridiska, ekonomiska och andra tekniska råd, utan också politiska råd till politiker. Genom den rådgivande funktionen bidrar administratörer till att säkerställa ett smidigt beslutsfattande och informera politiker om beslutens innehåll och konsekvenser. De klassiska
ratörsuppgifterna innehåller arbetsledning och styrning av den
administ-rativa organisationen, utveckling av implementerings- och arbetsmetoder, regeltrogenhet och ekonomisk kontroll (Mouritzen & Svara 2002:110f.). Svenska kommunchefer uppfattar i högre grad att de ägnar sig åt policy-innovation och mindre åt de klassiska administratörsuppgifterna (ibid). Även andra studier om svenska kommundirektörer visar att en bety-dande del uppfattar sina arbetsuppgifter som att ”stå för det innovativa” genom att formulera idéer och visioner samt främja och stödja nya projekt i kommunen. En stor andel kommunchefer anger också att det ingår i deras uppgift att vara informerad om medborgarnas ståndpunkter (Solli & Cregård 2008, jfr Källström & Solli 1997). Agneta Blom (1994) menar att kommunala chefer har en central funktion och ofta ett förvånansvärt över-tag gentemot politiker i politiska processer. Även Lennqvist Lindén
(2010), som beskriver kommunala chefer som en allt mer professionslik yrkeskategori, menar att de tillskansar sig mer makt på bekostnad av poli-tikernas. Hon menar att de kommunala cheferna tenderar att ”lägga politi-ken tillrätta” genom att bland annat samla resurser för att utöva inflytande efter egna värderingar om hur kommunen ska skötas.
I en klassisk studie om politikers inflytande över trafikfrågor studeras administratörers och politikers faktiska aktiviteter. Där konstateras att politiker har stora svårigheter att på allvar styra och påverka den verksam-het som formellt ligger under deras kontroll. Detta främst på grund av att de saknar insyn i verksamheten (Brunsson & Jönsson 1979:132). I be-skrivningen av administratörernas agerande framkommer att de påverkar olika ärendens utformning, beslut och genomförande. Istället för att vara de som avgör inriktningen på ärenden tenderar politiker att få rollen som ”defensiva granskare” (ibid).
Ovanstående studier visar alltså att ledande kommunala administratörer kan ha förvånansvärt stort inflytande på den kommunala politiken. Även om kommunchefers och andra typer av högre administratörers aktiviteter inte är exakt likadana, kan vi förvänta oss att administratörer i chef- eller expertposition ägnar sig åt liknande sysslor. Detta innebär sysslor som inte bara är klassiskt administrativa utan också uppgifter som gör kommu-nala administratörer till proaktiva aktörer i den politiska processens alla steg. Administratörers egna uppfattningar om sin roll och delaktighet i beslutsprocesser kan visserligen variera beroende på befattning och vilken typ av verksamhet de arbetar med (Norell 1989:133) där ledande admi-nistratörer som har väldigt stor interaktion med politiker kan tänkas få mer överlappande roller än andra. Administratörer med centrala övergripande arbetsuppgifter kan också aktiveras i andra typer av sysslor än administra-törer inom ett specifikt verksamhetsområde där de senare möjligen ägnar sig åt aktiviteter och driver intressen relaterade till den specifika verksam-heten, till exempel budgeten för en ekonomichef, personalfrågor för en personalchef och styrningen av skolorna för en utbildningschef. För att rama in ledande kommunala administratörers varierande arbetsuppgifter ytterligare kan det vara relevant att ta hänsyn till tre omständigheter.