4.3 Regleringen om tillträdesförbud
4.3.4 Ansökan om tillträdesförbud
Regeringens förslag: Frågan om tillträdesförbud tas upp på ansökan av en företrädare för butiken. Ansökan ska vara skriftlig.
Frågan tas också upp på anmälan av Polismyndigheten. En sådan anmälan får dock göras endast efter samtycke från en företrädare för butiken. Polismyndigheten är inte part i det ärende som anmälan gett upphov till.
Promemorians förslag, som lämnas i enlighet med uppdraget, överensstämmer i sak med regeringens.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser yttrar sig inte särskilt i frågan. Malmö tingsrätt anser att det kan uppstå avgränsnings- och tillämpningsproblem, bl.a. vid bedömningen av vilka typer av inrättningar som har rätt att ansöka om tillträdesförbud eller i övrigt vilka aktörer som är parter. Enligt tingsrätten bör det övervägas att förtydliga om en hyresvärd ska ha möjlighet att ansöka om, eller samtycka till, ett tillträdesförbud för lokaler som denne hyr ut, eller om denna möjlighet endast ska tillkomma hyresgästen. Fastighetsägarna anser att även fastighetsägaren ska ha möjlighet att ansöka om tillträdesförbud. De anser att detta är rimligt med hänsyn till att det är fastighetsägaren som äger byggnaden samt att fastighetsägaren har ett befogat intresse av att kunna bedriva sin verksamhet, dvs. uthyrning av lokaler, utan ordningsstörningar och ett intresse av att freda sin egendom från skadegörelse eller liknande. Enligt organisationen har fastighetsägaren många gånger ansvaret för ordningen och säkerheten i köpcentrum inklusive lokalytor och gemen- samma ytor.
39 Prop. 2020/21:52 Skälen för regeringens förslag
Vem som kan initiera en förbudstalan
Lagstiftningen om tillträdesförbud till butik syftar till att motverka brott och allvarliga trakasserier som begås i butiker. Det är därför naturligt att initiativet till ett tillträdesförbud ska kunna komma från butiken. Med anledning av vad Lagrådet anför om att det inte framgår klart av paragrafen vem som är behörig att initiera en fråga om tillträdesförbud, anser regeringen att det finns skäl att i lagtexten tydliggöra vem som kan göra ansökan för butikens räkning. Enligt regeringen bör regleringen utformas på så sätt att ansökan görs av en företrädare för butiken. Detta är i huvudsak i enlighet med Lagrådets förslag. I linje med vad Lagrådet förordar belyser regeringen i författningskommentaren vem som kan vara företrädare. Vad Malmö tingsrätt och Fastighetsägarna sedan anför utgör enligt regeringen inte tillräckliga skäl för att också en hyresvärd eller fastighetsägare ska kunna göra, eller samtycka till, en sådan ansökan. Frågan är emellertid om det allmänna ska ha rätt att ta initiativ till ett tillträdesförbud.
Enligt kontaktförbudslagen tas frågor om kontaktförbud upp på begäran av den som förbudet avses skydda eller när det annars finns anledning till det (7 §). Det finns således ingen begränsning när det gäller vem som kan väcka frågan om kontaktförbud, dvs. även en åklagare kan ta det initiativet. Motiveringen till denna ordning var att det i vissa fall skulle innebära ”alltför höga anspråk på en människa i utsatt läge” att kräva att han eller hon själv begär ett förbud. Kontaktförbud ska dock inte meddelas om den som förbudet avser att skydda motsätter sig det. (Se prop. 1987/88:137 s. 21.)
Enligt lagen om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang kan en åklagare inte väcka frågan om tillträdesförbud. Däremot kan Polismyndigheten numera initiera ett sådant ärende (6 §). Denna rätt tillkom 2009 och fanns således inte när lagstiftningen infördes. Skälet för ändringen angavs bl.a. vara att lagen inte användes i någon större utsträckning eftersom idrotts- organisationerna och specialidrottsförbunden, dvs. de som hade rätt att väcka en fråga om tillträdesförbud, inte fick kännedom om vem som begick idrottsrelaterade brott. Därmed saknade de ofta förutsättningar att kunna göra en ansökan om tillträdesförbud. (Se prop. 2008/09:78 Ytterligare åtgärder mot ordningsstörningar vid idrottsarrangemang s. 29– 30.) Det är numera betydligt vanligare att initiativet till en begäran om tillträdesförbud kommer från Polismyndigheten än från idrotts- organisationerna (se prop. 2013/14:254 Register över tillträdesförbud vid idrottsarrangemang s. 21).
De personer som ansökningar om tillträdesförbud kan komma att avse torde ofta vara väl kända av t.ex. personalen i butiken. Det kan dock finnas situationer när butiken, på motsvarande sätt som vid tillträdesförbud vid idrottsarrangemang, har begränsad information om vem som begått viss brottslighet eller om andra omständigheter som kan vara relevanta. I dessa fall kan Polismyndigheten, efter att den som blivit utsatt för ett brott gjort en polisanmälan, ha bättre förutsättningar att överväga om karaktären på det som skett är sådan att en förbudsanmälan bör göras till åklagaren. Detta talar för att Polismyndigheten bör ha möjlighet att väcka frågan om förbud. Att enskilda inte föreslås få någon initiativrätt utgör också ett skäl för en
Prop. 2020/21:52
40
sådan ordning. Det kan dessutom finnas situationer när exempelvis en butiksinnehavare av rädsla eller oro inte vill framstå som den som formellt sett har tagit initiativet till ett förbud. Regeringen anser därför samman- taget att det bör finnas en möjlighet för Polismyndigheten att initiera ett ärende om tillträdesförbud till butik och lämnar ett sådant förslag. Det finns däremot inte skäl att ge åklagaren rätt att på eget initiativ ta upp en sådan fråga.
I de flesta fall torde företrädaren för butiken dela Polismyndighetens uppfattning att ett ärende om tillträdesförbud ska initieras. Det kan dock finnas situationer när man inte vill gå vidare med ett sådant ärende, t.ex. av marknadsmässiga skäl. I egenskap av part riskerar butiken också i undantagsfall att drabbas av rättegångskostnader. Regeringen föreslår därför att Polismyndigheten får göra en sådan anmälan endast efter samtycke från en företrädare för butiken, jämför ovan angående förslaget till utformning av regleringen om ansökan.
Formerna för ansökan respektive anmälan
I kontaktförbudslagen uppställs inte något krav på att ansökan ska vara skriftlig. Ett sådant krav finns däremot vid ansökan om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang. Skillnaden motiverades av att de som ansöker om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang uteslutande är juridiska personer och att dessa normalt kan antas komma att ansöka om förbud skriftligen (se prop. 2004/05:77 s. 46). Förhållandena vid tillträdesförbud till butik liknar snarast dem vid tillträdesförbud vid idrottsarrangemang. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att en ansökan om tillträdesförbud ska vara skriftlig.
När Polismyndigheten anmäler ett behov av tillträdesförbud är situationen emellertid en annan. Polismyndigheten blir inte part i ärendet om tillträdesförbud (se nedan) och kan alltså inte föra fram något yrkande eller i övrigt argumentera i saken. Polismyndighetens roll inskränker sig således till att göra åklagaren uppmärksam på vissa sakomständigheter och att det finns ett behov av tillträdesförbud. Det finns inte något krav på att Polismyndighetens anmälan ska vara skriftlig i fråga om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang. I förarbetena framhölls att vid brådskande situationer talar effektivitetsskäl starkt för att polisen bör kunna ta kontakt med åklagaren t.ex. per telefon och redogöra för den uppkomna situationen (se prop. 2008/09:78 s. 41). Inte heller enligt den reglering som nu föreslås framstår det som ändamålsenligt att uppställa ett krav på att Polismyndig- hetens anmälan ska vara skriftlig. Av förvaltningslagen (2017:900) följer dock att åklagaren ska dokumentera en sådan anmälan (27 §). Härigenom skapas ett skriftligt underlag för det fortsatta arbetet i ärendet som möjliggör insyn i och granskning av handläggningen. Regeringen anser alltså att det inte bör föreskrivas något formkrav för hur en anmälan från Polismyndigheten ska ske. Inte heller bör det uppställas något särskilt krav vad gäller det samtycke som Polismyndigheten ska inhämta före anmälan, utan det bör räcka att detta lämnas muntligt.
Som regeringen föreslår i avsnitt 4.3.5 ska förvaltningslagen tillämpas vid handläggningen i de delar som det är ändamålsenligt och i den utsträckning det saknas särbestämmelser i den nu föreslagna lagen. Det innebär att den utredningsplikt som anses följa av förvaltningslagen ligger
41 Prop. 2020/21:52 på åklagaren. Inom ramen för denna plikt kan åklagaren t.ex. kräva
kompletteringar av en ansökan om förbud. Det behövs därför inte några särskilda bestämmelser om vad en ansökan ska innehålla. Det ligger dock i sakens natur att den bör innehålla uppgifter om den som ansöker om förbudet och den mot vilken förbudet avses gälla samt de övriga uppgifter som behövs för att åklagaren ska kunna ta upp förbudsfrågan.
Vem som bör vara part
Vid en ansökan om tillträdesförbud blir butiken och den enskilde parter i ärendet. Frågan är vem som bör vara part i ärenden som initieras genom en anmälan av Polismyndigheten.
Regeringen instämmer i promemorians bedömning att Polismyndig- heten inte bör vara part i de ärenden som myndighetens anmälan gett upphov till. Detta överensstämmer med regleringen som gäller för tillträdesförbud vid idrottsarrangemang. När det gäller partsställningen i ärenden om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang som initierats av Polismyndigheten har i vart fall specialidrottsförbundet för den aktuella idrottsverksamheten inom Sveriges Riksidrottsförbund en sådan ställning. Huruvida också den enskilda idrottsorganisationen har det får däremot avgöras i varje enskilt fall. (Se prop. 2008/09:78 s. 31–32.) Förhållandena är annorlunda vid tillträdesförbud till butik. Exempelvis finns det inte någon paraplyorganisation motsvarande specialidrottsförbunden. Enligt regeringen bör därför endast butiken och den enskilde, även i fallen när Polismyndigheten initierat ett ärende om tillträdesförbud, vara parter i ärendet.