Var och vem härleder kommunen allmänintressena från? Såsom tidigare konstaterat ger plan- och bygglagen en genomgång av ett antal aspekter som är av allmänt intresse och måste därför behandlas i översiktsplanerna. Samtidigt ges kommunen en viss handlingsfrihet; det är upp till kommunerna av avgöra vilken relevans dessa allmänna intressen har för kommunen samt hur avvägningen mellan dem ska genomföra. Den första aspekten kommer undersökas noggrannare här; vilka metoder kommunerna använder för att välja ut och formulera relevanta allmänna intressen. Det är värt att nämna att kommunerna i stor utsträckning framställer allmänintressenas plats i översiktsplanerna som självklara; detta framgår av en avsaknad av motivering eller resonemang kring deras inkluderande. Det är högst troligt att planeringsfrågornas närvaro i översiktsplanerna styrs av lagstiftningen och att kommunerna helt enkelt valt att inte redogöra för kopplingen mellan planeringsfrågorna och lagstiftningen. Det finns ett antal fall som är värda att titta närmare på, där formuleringen av allmänintressanta planeringsfrågor vilar på mer än enbart lagstiftning och därmed kan ge en djupare insikt i vad kommunerna anser är en värdig källa till preciseringar av allmänintressen.
En vanlig metod för kommunerna att formulera allmänhetens intressen i översiktsplanerna är att använda sig av olika typer av auktoritära källor. Vad jag menar med auktoritet i detta sammanhang är en källa vars ursprung ger den större legitimitet än andra, såsom en experts fynd i en studie, statistik från en myndighet eller dylikt. Alla undersökta kommuner använder sig av dessa typer av källor, såsom svensk lagstiftning, Länsstyrelsen, SCB, etcetera, för att ta fram översiktsplanernas kunskapsunderlag. Det kan handla om exempelvis resemönster, demografi eller riksintressen inom kommungränserna. Vad som är av intresse för denna studie är när kommunerna använder samma arbetsmetod för att formulera allmänintressen av betydelse för översiktsplaneringen. Norrköping och Jönköping kommun har arbetat på detta sätt, vilket redogörs för nedan.
Norrköping kommun är det tydligaste exemplet på detta. Kommunen använder begreppet ”allmänintresse” och varianter av det flitigt i sin första översiktsplan från 1990, och ägnar hela kapitel C åt att redogöra för vilka allmänna intressen som Norrköping kommun behöver ta hänsyn till i sin översiktsplanering. I mångt och mycket baseras dessa allmänintressen på lagstiftning samt tidigare upprättade myndighetsdokument och kommunala planer, såsom miljövårdsprogram, energiplaner, Plan- och bygglagen och Naturresurslagen, samt av staten tidigare utpekade riksintressen (se bland annat Norrköping kommun 1990, ss. 27, 29-32, 50, 55). Exempelvis skriver Norrköping kommun angående vilka transportfrågor som är av allmänt intresse:
”I detta kapitel [om Kommunikationer] behandlas endast allmänna intressen formulerade i planeringsunderlag från staten.” (ibid. ss. 50)
Likt den tidigare översiktsplanen behandlar Norrköping kommun allmänna intressen utförligt även i sin översiktsplan för 2002. 3:e kapitlet ägnas helt åt att resonera kring aspekter och intressen som Norrköping kommun finner vara allmänna. Som i den tidigare översiktsplanen utgår en stor del av dessa allmänna intressen från lagstiftning och tidigare upprättade myndighetsdokument, såsom EU-direktiv (Norrköping kommun 2002, s. 82), Miljöbalken (ibid. s. 87) och det kommunala naturvårdsprogrammet (ibid. s. 79). Tidigare i planen gör kommunen också en uppmaning till att upprätta indikatorer på god stadsbyggnad, något som kommunen menar kan vara användbart för att utvärdera översiktsplaneringen i kommunen. Detta kan tolkas som en metod för att kvantifiera och operationalisera allmänintressen; att kunna avgöra om ett allmänintresse uppfylls eller inte baserat på mätbara variabler vilket skulle kunna ses som en slags auktoritär källa. Baserat på avsaknaden av sådana indikatorer i kommunens följande översiktsplan från 2017 verkar inte detta ha implementerats i någon större utsträckning. Under rubriken Stadsliv vill Norrköpings kommun genom ett längre resonemang definiera vad allmänheten vill ha ut av att leva i Norrköping, och lägger stor vikt vid olika former av mångfald för att uppnå detta; mångfald av platser, mångfald av funktioner (Norrköping kommun 2002, ss. 60-62).
Kommunen baserar inte detta resonemang på någon auktoritär källa eller analys, utan för en egen diskussion om vad kommunen anser att ett gott stadsliv är. Den stadsanalys som sedan genomförs av kommunen grundar sig till viss del på kommunens tidigare resonemang. Norrköping kommun beskriver själva analysen som icke ”invändningsfri” (ibid. s. 62).
Jönköpings kommun i sin översiktsplan för 2002 använder sig av en rad olika källor inom ämnet för att försöka finna en definition för vad en god livsmiljö är, vilka behov invånarna har och hur översiktsplaneringen kan tillgodose dessa. Kommunen använder sig dels av andra instansers definitioner av detta, bland annat miljökvalitetsmål och ett antal publikationer från Boverket (Jönköping kommun 2003a, s. 10). Kommunen använder sig också till viss del av sociologiska och filosofiska teorier och texter, bland annat Maslows behovstrappa och Leider & Shapiro’s självhjälpsbok Repacking Your Bags (ibid.). I kommunens senare översiktsplan från 2016 används även där en del tidigare studier, styrdokument och andra auktoritära källor för att motivera kommunens planeringsåtgärder, dock i mindre omfattning än tidigare. Bland annat refererar kommunen till OECD i frågor om regional utveckling och samarbete samt till statliga myndigheter i frågor om riksintressen (Jönköping kommun 2016).
Norrköpings kommun ger i sin översiktsplan från 1990 ett tydligt syfte och riktning till översiktsplaneringen – vad de kallar välfärdsorienterad planering (Norrköping kommun 1990, ss. 17f). För att bedriva denna form av planering väljer kommunen att utgå ifrån samhällsforskaren Erik Allardts välfärdsdimensioner i ett försök att definiera vad översiktsplaneringen ska syfta till att tillgodose invånarna med; bra inkomster och bostäder, god hälsa, gemenskap, samt mer abstrakta behov såsom ”upplevelsen av att vara oersättlig” (ibid.).
I de senare översiktsplanerna blir dessa typer av resonemang kring allmänintresset utifrån auktoritära källor allt ovanligare. I de nyare översiktsplanerna används lagstiftning ibland som motivering till en viss planeringsåtgärd eller strategi, men sällan förs några längre resonemang kring allmänintresset utifrån lagstiftning eller forskning. Ett exempel på hur lagstiftning används för att definiera ett allmänintresse för att tillgodose invånarnas behov av service finns i Norrköping kommuns översiktsplan från 2017:
”Kommunen har enligt kommunallagen skyldighet att tillse så att viss service kan erbjudas åt kommunens invånare.” (Norrköping kommun 2017b, s. 19)
Ett sällan förekommande men intressant sätt för kommunerna att formulera allmänintressen är genom studier av specifika samhällstrender. Översiktsplaneringens fokus på hållbarhet kan ses som en sådan trend då aspekten som planeringsfråga enbart har haft genomslag under en kortare tid. Jag vill dock mena att denna ”trend” genomsyrar samtliga moderna översiktsplaner i en sådan utsträckning att trenden har nått en nivå av allestädesnärvaro som kräver ett annat förhållningssätt gentemot hållbarhetsbegreppet. Ett bättre exempel på det jag menar kan kallas trendplanering återfinns i Norrköping kommuns översiktsplan för
landsbygden 2017, där kommunens utvecklingsstrategier för landsbygden motiveras av en trend hos unga som söker sig ut till landsbygden:
”Det finns även studier som visar att de kommande, idag unga generationerna, uppvisar en stark retrotrend. De generationer som i mycket unga år har sett och upplevt världens alla hörn söker i vuxen ålder efter det som är exklusivt och äkta för dem. De söker sina rötter, vilket många gånger har koppling till
tidigare generationer och landsbygden. Aldrig tidigare har det varit så tydligt att intresset för tidigare generationers hantverk och livsstil har varit i ett sådant fokus hos de yngre generationerna.” (Norrköping kommun 2017b, s. 28).
Vad som är ovanligt i översiktsplanerna är att kommunerna knyter an sina ställningstaganden till de samrådsprocesser som utförs i framtagandet av översiktsplaner. Kommunerna redogör vanligen för hur översiktsplanens samrådsprocesser har genomförts i andra och tredje generationens planer, och förmedlar en hög ambition att grunda översiktsplanen i samrådets inkomna synpunkter. Dock redogör kommunerna inte för hur allmänhetens synpunkter förhåller sig till de planeringsstrategier och åtgärder som kommunen presenterar i översiktsplanen. Exempel på hur kommunerna resonerar följer nedan:
”Samrådet resulterade i ett stort antal synpunkter som redovisas i en särskild samrådsredogörelse och som legat till grund för revideringen av planförslaget.” (Malmö kommun 2000, s. 3)
”Inkomna synpunkter finns sammanställda i en samrådsredogörelse som har legat till grund för förslaget till översiktsplan, utställningshandlingen. Under utställningstiden inkom 67 yttranden som finns sammanställda i ett utlåtande. Där bemöts och kommenteras alla yttranden och där redovisas om de har föranlett någon förändring i översiktsplanen.” (Jönköping kommun 2002a, s. 5)
Ett exempel värt att lyfta där kommunen valt att i större utsträckning förankra allmänintresset i folkopinionen finns i Norrköping kommuns översiktsplan från 2002, där kommunen avser göra detta genom att knyta sina planeringsstrategier till tidigare utförda enkäter (Norrköping kommun 2002, ss. 54, 103f). I denna opinionsinsamling som genomförts utanför den formella samrådsprocessen redovisar kommunen medborgarnas värderingar i form av diagram; vad som är bäst respektive sämst med kommunen, vilka planeringsfrågor som är mest angelägna för invånarna, samt huruvida medborgarna är stolta över kommunen eller ej. Jag vill dock mena att de slutsatser som kommunen drar utifrån dessa enkäter är i stor utsträckning vaga:
”Några tydliga slutsatser kan dras:
• Norrköpingsborna tycker att det är viktigt hur stan ser ut.
• Norrköpingsborna är trots mycket kritik och att det finns mycket som borde göras något åt mycket stolta över att vara norrköpingsbor.”
(Norrköping kommun 2002, s. 103)
Att det är ”viktigt att göra något åt det som inte är bra” och att ”det finns mycket som borde göras något åt” tillför marginell kunskap om vad som är allmänt intressant; det är av allmänt intresse att förbättra. Att en stor del av invånarna lägger vikt vid den fysiska miljöns utseende kan ses som mer konkret (om fortfarande mycket subjektivt) och har ett tydligt genomslag i den fysiska planering som kommunen förespråkar i översiktsplanen; att staden ska ha ett estetiskt tilltalande och vårdat utseende framgår som ett övergripande mål på flera platser i översiktsplanen (Norrköping kommun 2002, ss. 7, 13, 31, 53, 60).