Vem eller vilka allmänheten enligt kommunerna ”är” ger en bild av vilkas intressen som kommunen bedömer vara just av allmänt intresse på ett mer generellt plan. Malmös första översiktsplan från 1990 präglas av bilden av en homogen allmänhet, vilket framträder tydligt av det språk som kommunen använder i sin översiktsplan. Malmö kommuns första översiktsplan är unik bland urvalet i denna bemärkelse. Kommunen använder sig ofta av universella termer såsom ”malmöbo”, ”stadsbo”, ”människa” eller ”invånare” för att beskriva den bredare allmänheten i översiktsplanen. Dessa invånare behandlas ofta i översiktsplanen som en grupp med homogena attribut och behov:
”Stadsbon behöver en speciell form av rekreation inom själva stadsbygden. På sin fritid behöver hon uppleva staden och vistas bland andra människor.” (Malmö kommun 1990, s. 24)
”En viss koncentration av de funktioner som drar till sig människor bör eftersträvas.” (ibid.)
Alternativt behandlas allmänheten som ett mindre antal mycket breda intressegrupper som samlas kring olika förhållningssätt i specifika sakfrågor. När meningsskiljaktigheter mellan olika intressenter tas upp beskrivs dessa intressenter ofta som adjektivlösa grupper; ”en del”, ”vissa”, ”andra”, ”de flesta” etcetera. Följande exempel illustrerar detta:
”Invånarna vill underhålla sina bostäder och följa den allmänna
standardutvecklingen genom att modernisera eller riva och bygga nytt. Andra vill gärna flytta hit för att få bo i en tilltalande miljö nära staden, och de letar efter möjligheter att bygga nya småhus på avstyckad mark.” (ibid. s. 20)
”En del människor upplever Malmös stadsstruktur som svår att orientera sig i.” (ibid. s. 25)
Norrköping kommuns första översiktsplan från 1990 representerar den motsatta ytterligheten i jämförelse med de andra kommunernas översiktsplaner från samma tidsperiod. Norrköping kommun beskriver ingående de sociala aspekternas koppling till fysisk planering utifrån svensk lagstiftning (Norrköping kommun 1990, s. 13). Norrköping kommun lyfter en del sociala problem av relevans för mer specifika samhällsgrupper, såsom funktionshindrade (ibid. s. 20) och ensamstående föräldrar (ibid. s. 16).
”Ensamförsörjare – främst kvinnor med små barn i södra kommundelarna – tvingas till långa resor.” (ibid.)
”Vid ställningstaganden till översiktsplaneringens inriktning bör vidare hänsyn tas till att många fler människor än man vanligen föreställer sig berörs av omfattande funktionshinder” (ibid.)
Utöver den generaliserande beskrivningen av allmänhetens behov i Norrköping kommuns beskrivning av välfärdsorienterad planering görs även mer kritiska ställningstaganden kring allmänhetens behov av bostäder:
”Det är emellertid viktigt att inse att de boendes önskemål är olika för olika människor men också olika för samma människor under olika delar av en livscykel. […] Det är därför viktigt att erbjuda valmöjligheter som passar alla olika skeden av livet.” (ibid. s. 80)
Vad som börjar bli vanligare i den andra generationen av analyserade översiktsplaner är att kommuner i större omfattning lyfter frågor av betydelse för mer specifika samhällsgrupper. Dessa översiktsplaner i urvalet kännetecknas av att ge en något mer nyanserad bild av olika intressen som kan finnas kring en planeringsåtgärd eller strategi. Bostadsförsörjning är en av de frågor där kommunerna i stor utsträckning lägger vikt vid olika boendes preferenser och behov. Jämfört med Malmö kommuns tidigare översiktsplan behandlas allmänheten i mindre utsträckning som en homogen grupp i översiktsplanen från 2000. Översiktsplanen har ett liknande språk som översiktsplanen från 1990, men används annorlunda. Allmänhetens behov och intressen generaliseras i mindre omfattning och är mer vagt formulerade.
”Malmö skall vidareutvecklas som attraktiv stad att leva och verka i. En god levnadsmiljö är viktig för malmöborna och indirekt också allt mer betydelsefull som lokaliseringsfaktor för företag.” (Malmö kommun 2000, s. 38).
”Höjd utbildningsnivå ger malmöborna ökade möjligheter att få arbete och gynnar expansiva delar av näringslivet.” (ibid. s. 42)
Malmö kommun lyfter planeringsfrågor såsom studenters behov (ibid. ss. 38, 123), behovet av närhet till handel och service för billösa hushåll (ibid. s. 136), samt trygghetsproblem för kvinnor och äldre (ibid. s. 175). Andra exempel följer nedan:
”Forskare och studenter får en attraktiv miljö att verka i och det blir lätt för alla att ta sig dit och för högskolan att samverka med regionens övriga
högskoleorter.” (Malmö kommun 2000, s. 42)
”Barnfamiljer, pensionärer, ensamstående, rörelsehindrade, låg- och
höginkomsttagare, män och kvinnor, ungdomar, invandrare m fl har alla sina specifika krav och önskemål vilka handeln har att ta hänsyn till.” (ibid. s. 134) ”Konkurrensen om jordbruksmarken är uttalad, och det finns så många
intressenter med stora markbehov, att vi måste välja vad marken ska användas till.” (ibid. s. 191)
På andra håll kvarstår fortfarande bilden av homogena allmänintressen och behov, dock formuleras dessa på ett annorlunda sätt. Ett talande exempel finns under rubriken
Näringsliv och arbetsplatser där Malmö kommun beskriver ”de anställdas behov”, och listar
behov som översiktsplaneringen ska syfta till att tillgodose. Dessa behov är konkreta men samtidigt subjektiva och lämnar utrymme för tolkningar; exempelvis beskrivs en anställd behöva tillgång till goda bostäder, bra skolor, bekväma transporter samt en attraktiv och tillgänglig stadskärna (Malmö kommun 2000, s. 129). Dessa vaga definitioner av vad som är av allmänt intresse kännetecknar i stor utsträckning hur allmänhetens behov formuleras efter kommunernas första översiktsplaner.
Norrköping kommun, som redan i sin första översiktsplan lyfte fram olika samhällsgruppers behov, följer också samma utveckling som i Malmö kommun och redogör för en hel del planeringsproblem av relevans för mer specifika samhällsgrupper, såsom trafikplanering utifrån ett jämställdhets- och tillgänglighetsperspektiv (Norrköping kommun 2002, s. 36), ensamståendes behov (ibid. s. 68), eller olika gruppers sport- och fritidsaktiviteter (ibid. s. 96). Några exempel följer nedan:
”Kvinnor och män reser olika. De har olika vardagsliv. Även normer och värderingar skiljer sig åt. […] Det finns således flera skäl som talar för en satsning på cykeltrafiken och kollektivtrafiken. […] Satsningen kan också bidra till att förbättra villkoren för kvinnornas vardagliga resande.” (ibid. s. 36) ”Många människor lever idag ensamma (ca 40%), eller i par utan skolbarn. Det är därför viktigt att även planera för ensamhet; att ge utrymme för möten och nya relationer.” (ibid. s. 68)
Jönköping kommun arbetar också med mer specifika intressen och behov i sin andra översiktsplan, dock ej i samma utsträckning. På vissa platser ges uppmärksamhet åt specifika samhällsgruppers behov, såsom studenter och äldres behov av bostäder i centrala lägen (Jönköping kommun 2003a, s. 16), eller utformningen av trafikmiljöer utifrån olika trafikanters behov (ibid. s. 42). Sociala frågor ges utrymme i genomgången av kommunens planeringsförutsättningar där utformningen av den fysiska miljön kopplas samman med behov hos vissa utsatta samhällsgrupper, såsom äldre, funktionshindrade, arbetslösa, etcetera (ibid. s. 50). Ett tydligt tema i Jönköping kommuns översiktsplan för 2002 är att
tillgodose behovet hos alla invånare oavsett samhällsgrupp. Uppmaningar till detta återfinns på flera platser i översiktsplanen, likt följande exempel:
”Alla invånare i Jönköpings kommun - oavsett bakgrund, ålder och kön – ska känna att de kan vara delaktiga i och medverka till en positiv och hållbar samhällsutveckling.” (Jönköping kommun 2003b, s. 68)
Vad som är anmärkningsvärt i Jönköping kommuns översiktsplan från 2003 är att kommunen, utöver sina uppmaningar till att planera för ”alla”, även valt att formulera en mer individualistisk målsättning, där Jönköping kommun lägger vikt vid den enskilda individens välfärd:
”Framtid Jönköping ska ha människan i centrum. Den enskilda människans och familjens samlade välfärd ska bli så hög som möjligt i det miljömässigt, socialt och ekonomiskt hållbara Jönköping.” (Jönköping kommun 2003a, s. 10)
Jönköping kommun motiverar fortfarande i stor utsträckning sin översiktsplanering utifrån entydiga allmänintressen. Den största skillnaden mellan kommunens första översiktsplan respektive översiktsplanen från 2003 är att kommunen är mer utförliga i sina resonemang kring allmänhetens behov. Fler exempel på detta finns längre fram i denna studie:
Det torde ej vara en överdrift att hävda den betydelse kulturlivet har för människors välbefinnande. De medborgare vilka deltager i kulturlivet, som utövare eller publik, skänks upplevelser som är stärkande för både kropp och själ. (Jönköping kommun 2003a, s. 51)
Den senaste generationen översiktsplaner utgör inte en lika stor utveckling som steget mellan första och andra generationen. Sättet som allmänna respektive enskilda intressen redogörs för är i mångt och mycket densamma. Det är möjligt att hävda att det finns en något större benägenhet bland översiktsplanerna att formulera breda allmänna planeringsstrategier som är utformade för att passa alla, istället för att lyfta fram specifika samhällsgruppers intressen. I Norrköping kommuns översiktsplan från 2017 beskrivs allmänhetens behov och intressen i mycket breda och vaga ordalag. Enstaka undantag finns där allmänintresset formuleras mer konkret, där ”människan” tillskrivs olika attribut och behov som framställs som naturliga:
”Människor vill bo och vistas vid vattnet…” (Norrköping kommun 2017a, s. 18) ”Att gå är det naturligaste färdsättet och i innerstaden bör den gående
människan vara norm för planeringen.” (Norrköping kommun 2017a, s. 28)
Norrköping kommun lägger också vikt vid att tillgodose behoven hos en bred allmänhet där flera grupper har olika intressen vad gäller exempelvis bostäder, offentliga platser samt transportsystem:
”Det ska finnas ett varierat bostadsbestånd i staden för att möta behovet genom livets olika stadier, för olika individer.” (Norrköping kommun 2017a, s. 12)
”Vid utformning av platser och miljöer i det offentliga rummet ska en sammanvägd hänsyn tas till allas olika behov med hänsyn till kön, ålder, etnicitet och funktionsnedsättning samt möjligheterna att tillskapa ekosystemtjänster.” (Norrköping kommun 2017a, s. 13)
Malmö kommun har i sin översiktsplan för 2018 valt att i stor utsträckning frångå att definiera allmänhetens intressen i specifika ordalag, och istället arbeta med breda och vagt formulerade strategier som ska kunna tillgodose allas intressen och behov, samt ett antal mer specifika intressen av betydelse för enskilda grupper. Olika samhällsgruppers behov tas upp som en viktig aspekt att ta hänsyn till vid översiktsplaneringen för att alla ska få sina behov tillgodosedda. Jämlikhet och jämställdhet samt delaktighet ges egna rubriker med tillhörande planeringsstrategier i dokumentet (Malmö kommun 2018, ss. 44, 46). Generaliserande redogörelser för invånares behov förekommer undantagsvis i frågor om miljö och ekologisk hållbarhet, där Malmö kommun resonerar att hållbar utveckling är av allmänt intresse (ibid. s. 35). Resonemang kring olika gruppers behov återkommer på flera ställen i planen, men det görs sällan vidare preciseringar av vad dessa behov är eller hur de förhåller sig till de mer konkreta planeringsåtgärder som föreslås i dokumentet:
”Malmö stad ska arbeta utifrån olika befolkningsgruppers bostadsbehov och preferenser samt särskilt verka för att utsatta gruppers behov tillgodoses.” (ibid. s. 27)
”Kvinnors och mäns, flickors och pojkars olika erfarenheter, kultur och behov ska synliggöras, belysas och beaktas i stadsplaneringen.” (ibid. s. 44)
”Vid planering, utformning och gestaltning [av trafiksystem] ska omsorg läggas vid olika gruppers, såsom barns och äldres, varierande förutsättningar, behov och erfarenheter” (ibid. s. 39)
På ett antal platser i översiktsplanen formulerar Malmö kommun planeringsstrategier utifrån behovet hos en specifik intressegrupp, vilket ger intrycket av att dessa prioriteras framför andra:
”Malmö stad ska sträva efter att tillgodose studenters och forskares behov av bostäder, stadsliv och infrastruktur.” (ibid. s. 31)
”Malmö stad ska arbeta för att göra det attraktivt för stora kontorsetableringar och andra personalintensiva verksamheter att etablera sig i Malmö […]” (ibid. s. 30).
Jönköping kommuns senaste översiktsplan från 2016 uppvisar en liknande utveckling mot mer vaga allmänintressen samt större fokus på enskilda samhällsgruppers intressen och behov. Bland de konsekvenser som kommun anser att översiktsplanen medför redogör kommunen för olika sociala aspekter av betydelse för specifika samhällsgrupper, såsom kvinnors respektive mäns behov av trygghet och transportmedel, barns behov, etcetera (Jönköping kommun 2016). ”Människor” alternativt ”alla människor” används flitigt för att beskriva allmänheten.
”Alla människor ska kunna och våga vara ute i samhället under dygnets alla timmar, genom trygghetsskapande och brottsförebyggande arbete.” (ibid.)
Vissa mer övergripande ställningstaganden kring översiktsplanens konsekvenser för allmänheten görs, med utgångspunkt i ett mer pluralistiskt synsätt på allmänhetens behov:
”För att tillmötesgå invånarnas olika bostadsbehov och önskemål är det
betydelsefullt att se till att det finns tillgång till en blandad bostadsbebyggelse i alla stadsdelar och i alla tätorter, både när det gäller upplåtelseformer och bostadstyper. Då ökar möjligheten att kunna bo kvar i sitt närområde när behovet av en annan typ av bostad efterfrågas. Hänsyn måste tas till en åldrande befolknings specifika behov med närhet och tillgänglighet som är viktiga faktorer för att människor ska trivas.” (ibid.)
”Planeringen syftar till att fler ges möjlighet att färdas kollektivt, oavsett ålder, kön eller ekonomiska förutsättningar, och kan därmed bidra till ökad
jämlikhet.” (ibid.)