Det är sällan helt tydligt hur kommunerna valt att väga mellan olika intressen i sina översiktsplaner, utan det krävs ofta en viss tolkning av kommunernas resonemang (eller avsaknad av resonemang) för att utläsa detta. Det är vanligt bland samtliga analyserade översiktsplaner från alla generationer att planåtgärder motiveras utifrån det planeringsunderlag som kommunen tagit fram, utan att kommunen redogör för alternativa sätt att agera utifrån underlaget. Det finns dock vissa utvecklingar i detta hänseende som kan observeras, om något otydliga.
I kommunernas första översiktsplaner förmedlar kommunerna en bild av en mer okontroversiell planering än vad som förmedlas i de senare översiktsplanerna. Jönköping kommuns översiktsplan för 1990 representerar ytterligheten i denna bemärkelse. Jämfört med senare översiktsplaner behandlar denna översiktsplan nästan enbart rent konkreta frågor om markanvändning. Översiktsplanen är mycket kortfattad och de generella rekommendationer som kommunen redogör för i planen ger ingen tydlig bild av vad kommunens intentioner är samt vilka intressen som planen avser tillgodose. Några undantag finns, ofta i frågor om natur- och friluftsområden där kommunen vill framhäva deras betydelse för friluftslivet i kommunen:
”Närströvområdena längs Vätterstranden och Domneån har stor betydelse för tätortens invånare.” (Jönköping kommun 1990, s. 17)
”Inom kommundelen redovisas stora närrekreationsområden. För dessa bör upprättas naturvårdsinriktade skogsbruksplaner som beaktar
friluftslivsintressena” (Jönköping kommun 1990, passim)
Översiktsplanen är mycket konkret; kommunen ägnar en stor del av planen åt att beskriva bygglovsregler, områdesbestämmerlser och detaljplanekrav snarare än intentioner, policy och planeringsstrategier. Bakgrundsinformation och motivering till varför en viss planeringsåtgärd valts saknas nästan helt i planen.
Malmö kommuns översiktsplan från 1990 ger en mer utförlig beskrivning av kommunens planeringsförutsättningar. De ställningstaganden Malmö kommun gör i översiktsplanen framställs dock ofta som självklara och okontroversiella. Vad som ger planen detta intryck trots ett mer utförligt underlag ligger i hur planerarna framför allmänhetens behov samt kommunens intentioner och motivationer, vilket har diskuterats tidigare i analysen. Den homogenitet som allmänheten tillskrivs i denna översiktsplan innebär att de ställningstaganden som görs å allmänhetens vägnar verkar mindre problematiska; allmänheten har entydiga intressen och behov och därav finns möjligheten för planerare att härleda dessa allmänna intressen.
Vad som följer den första generationens okontroversiella översiktsplaner är en generation där de ställningstaganden som görs i översiktsplanerna problematiseras i något större omfattning. Översiktsplanerna blir mer omfattande rent kvantitativt vad gäller kommunernas resonemang kring sina val av planeringsstrategier och åtgärder. Ett tydligt exempel på denna utveckling är hur Jönköping kommun i sin översiktsplan från 2002 valt att arbeta med flera alternativa modeller för att väga mellan intressen. I utformningen av kommunens strategi för markanvändning och utbyggnad av bebyggelse formulerar Jönköping kommun tre olika modeller, där varje modell syftar till att främja en hållbar utveckling utifrån en av de tre hållbarhetsaspekterna, det vill säga ekologisk, ekonomisk, respektive social hållbarhet (Jönköping kommun 2003b, ss. 69). Dessa modeller kan sägas representera olika intressen utifrån de hållbarhetsaspekter de grundar sig i, och den resulterande utbyggnadsstrategin som förordas av kommunen är en avvägning mellan alla tre modeller.
Norrköping kommun är den kommun som kan sägas vara mest tydlig angående hur de avväger mellan olika intressen. I både översiktsplanen från 2002 och 2017 finns exempel där kommunen för utförliga resonemang kring avvägningen mellan olika intressen. Detta är dock inte något som kommunen gör i samtliga fall där de framför ställningstaganden, utan förekommer snarare sporadiskt i översiktsplanerna på platser där kommunen verkar uppfatta att en tydligare motivering av valda planåtgärder krävs. Ett exempel finns i kommunens översiktsplan för 2002 där de utför en ”riktningsanalys” där kommunen utvärderar planens konsekvenser utifrån ett antal aspekter som kommunen anser är centrala för översiktsplanen, såsom tillväxt, effektivitet, identitet och hälsa. Ett exempel ur denna riktningsanalys är första delen som tar upp sociala konsekvenser som illustrerar en tydlig avvägning mellan allmänna och enskilda intressen. Vad gäller kommunens val att bygga ut kommunens tätorter genom förtätning menar kommunen att detta är den önskvärda utvecklingen, i kontrast med en utglesning av staden (Norrköping kommun 2002, s. 47). Samtidigt belyser kommunen även att det finns intressen emot en sådan förtätning:
”Den blandade stadens attraktion och mångfald kan upplevas störande. En tät stad kan ge upphov till problem som trängsel, allmänna intressen kan göra intrång på privata revir. Detta måste uppmärksammas i den fortlöpande planeringen.” (ibid. s. 47)
Norrköping kommun verkar mena att denna förtätning är av allmänt intresse, trots de störningar det kan ge upphov till. Liknande värderingar görs av andra aspekter i översiktsplanen, dock på ett sätt som jag vill mena framställer motstående intressen på ett sätt som gör dem mer osäkra och vaga. Det framkommer dock att Norrköping kommun ser analysen som ofullständig i form och innehåll, och avser vidareutveckla den som instrument för utvärdering av översiktsplanen (ibid.).
Ett annat exempel från Norrköping kommun är från deras senaste översiktsplan från 2017. I översiktsplanen för landsbygden för kommunen ett resonemang kring just hur allmänhetens intressen och behov kan komma att framställas i översiktsplanen (Norrköpings kommun 2017b, ss. 16-18). Kommunen diskuterar här olika synsätt på landsbygden, olika aktörers intressen av landsbygden som rekreationsområde, kulturlandskap, investering, etcetera, och försöker även motivera generaliseringar av allmänhetens intressen:
”I diskussionen om landsbygden generaliseras och kategoriseras såväl människor som geografi och skapar möjligen en grov bild som kan uppfattas som skev. Men generaliseringarna hjälper likväl till att beskriva och diskutera olika fenomen som är verklighet för många som bor och arbetar på
landsbygden.” (Norrköping kommun 2017b, s. 16)
Kommunens behov av att motivera generaliseringen kan tolkas som kommunen vill förmedla en mer pluralistisk syn på allmänheten där en sådan generalisering ger en felaktig bild av allmänhetens intressen. Dock menar kommunen att denna generalisering är användbar för att kunna urskilja de intressen som finns. Paralleller kan dras till Moroni och Campbell & Marshall som alla på olika vis menar att allmänintresset och därigenom en generalisering av allmänhetens behov är ett nödvändigt ont för planeringens fortskridande.
Jämfört med Norrköping kommuns tidigare översiktsplaner saknar översiktsplanen från 2017 svepande formuleringar av allmänhetens intressen och behov. De relativt systematiska genomgångarna av de allmänna intressena som översiktsplanen syftar till att ta hänsyn till utifrån andra kapitlet i plan- och bygglagen, som återfinns i planerna från den första och delvis även andra generationen, saknas och utgörs istället av ett kapitel där enbart riksintressen tas upp. Istället för att presenteras tidigt i översiktsplanen har denna redovisning förflyttats till slutet av översiktsplanerna; i översiktsplanen för staden är detta en bilaga. Jämfört med Malmös översiktsplanering sker ingen drastisk sektoriell utvidgning av översiktsplaneringen i Norrköping kommun. Däremot präglas översiktsplanen av en vaghet; det kan upplevas som en ovilja hos kommunen att göra konkreta ställningstaganden.
I Malmö kommuns översiktsplan för 2018 verkar kommunen hänsyfta på dessa intressekonflikter, hur de kan uppstå till följd av översiktsplaneringen eller omkring den, men preciserar inte vidare vilka intressen det handlar om (Malmö kommun 2018, ss. 20f). I denna diskussion verka kommunen lägga vikt vid konsensus, kompromisser och en bredare helhetssyn på planeringen som verktyg för att lösa konflikter mellan intressen, snarare än att aktivt välja mellan intressen:
”Det kan finnas målkonflikter mellan olika strategier i översiktsplanen. I de flesta fall är dessa konflikter möjliga att lösa genom helhetssyn, samverkan och kompromisser. […] Målkonflikter kan finnas mellan kvantitet och kvalitet och mellan olika typer av markanvändning och utrymmesbehov. En diskussion om huruvida alla funktionskrav och mått alltid måste uppfyllas optimalt eller om det är godtagbart att uppnå "gott nog" – för att sammantaget uppnå en hållbar stadsutveckling – är viktig att föra kontinuerligt. ” (ibid. s. 20)
Kommunen verkar också uppmana till att befintliga regelverk och riktlinjer bör ifrågasättas där det behövs för att lösa dessa målkonflikter:
”I flera fall ligger konflikterna dock mindre inom översiktplanen [sic] och mer mellan översiktsplanen och konventionellt tänkande, otidsenliga riktlinjer och regelverk, sektoriserade finansieringsstrukturer med mera. Konventioner, hävdvunna metoder och interna riktlinjer måste ifrågasättas. Även existerande normer, regelverk och lagstiftning kan behöva omprövas för att möjliggöra en hållbar stadsutveckling.” (ibid.)
Slutsatser
Det är svårt att ge ett entydigt svar på denna studies första forskningsfråga. Översiktsplanerna uppvisar aspekter från flera olika planeringsteorier samtidigt, vilket kan tyckas vara förväntat då teorierna i sig utgör förenklingar och abstraktioner av verkligheten. Ett försök görs här att utifrån den analys som genomförts fastställa de tydligaste planeringsteoretiska influenserna för översiktsplanerna. Överlag är det möjligt att säga att influenser från den rationella planeringsteorin kan återfinnas i samtliga översiktsplaner. Detta är delvis en konsekvens av den lagstiftning som översiktsplaneringen bygger på. Plan- och bygglagen definierar allmänintressen som måste behandlas i översiktsplanerna; översiktsplaneringen drivs alltså under förutsättningen att det finns entydiga allmänintressen och att det i praktiken delvis är planerarens roll att väga mellan dessa intressen tillsammans med folkvalda politiker. Det är också möjligt att påstå att fysisk planering i Sverige i sig är influerad av rationell planering; att ge planerare uppgiften att väga mellan olika intressen har ett tydligt stöd i rationell planeringsteori och samtidigt inte bland de övriga två planeringsteorierna som används i denna studie. Den proportionalitetsprincip som Boverket menar att avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen bygger på kan sägas vara en form av nyttomaximering, vilket i denna studie fastställt som en indikator på en rationell planering.