Den stora utmaningen vid konfliktförebyggande är att finna effektiva och lämpliga sätt att angripa orsakerna till spänningar och våldsamma konflikter. Varje situation och varje konflikt har sina egna särdrag. Vissa av de faktorer som spelar in är emellertid övergripande problem och bör studeras som sådana. Detta gäller särskilt narkotika, handeldvapen, tillgång till och förvaltning av naturresurser, miljöförstöring, smittsamma sjukdomar, omfattande folk-omflyttningar, människosmuggling och näringslivsintressen i instabila områden. Denna förteckning är inte på något sätt uttömmande, men den utgör en utgångspunkt för att stimulera diskussionen inom unionen, vilken i sin tur skulle kunna lägga grunden för en bredare internationell debatt. I alla dessa fall planerar kommissionen att lägga fram konkreta förslag för övervägande inom lämpliga internationella organ (såsom FN, G8 och OECD).
Narkotika
Det finns ett nära samband mellan narkotika och brottslighet. Kriminella organisationer som producerar och smugglar narkotika har i praktiken förvandlat vissa delar av världen till
"förbjudna områden". De stora belopp som ligger i narkotika och penningtvätt har också i viss mån lockat till sig terroriströrelser och paramilitära organisationer som vill ha medel för att köpa vapen. Deras mål är i allmänhet områden där samhällsstrukturen redan har slitits sönder genom fattigdom eller politisk instabilitet. Som en följd av detta är våldsamma konflikter ett ständigt hot längs de båda huvudvägarna för narkotika till Europa: kokainvägen från Latinamerika och heroinvägen från Afghanistan.
EU:s externa verksamhet mot narkotika utgör en del av dess åtgärdsplan för 2000–2004, som Europeiska rådet antog i Feira. I planen kombineras internationellt samarbete (särskilt med FN) med en minskad efterfrågan och ett minskat utbud.
Sedan 1996 har EU stött de 29 länderna och självstyrande områdena i Västindien genom ett omfattande handlingsprogram. Detta initiativ stärkte både ländernas egna resurser och deras samarbete med unionen. De program som genomförts i Latinamerika har framför allt varit inriktade på stöd för utveckling (verksamheter såsom alternativa utvecklingsprojekt, institutionell uppbyggnad och rehabilitering av narkotikamissbrukare). I Colombia står kommissionen i färd med att finansiera ett projekt där man använder sig av satellitbilder för att spåra olagliga grödor. Samtidigt försöker EU sätta upp "filter" längs den afghanska
heroinvägen, vilket har lett till stödprogram i Iran, Centralasien, södra Kaukasus och inom kort även i Ukraina, Moldova och Vitryssland. I Balkan har Phare-programmet, som snart går in i sin andra fas, redan nu åstadkommit en del anmärkningsvärda resultat.
Kommissionen kommer att rikta in sitt samarbete och sin narkotikabekämpning på de båda huvudvägarna för narkotika till Europa – genom Balkan och mellan Latinamerika och Västindien. I detta arbete kommer den även fortsättningsvis att utnyttja medlemsstaternas sakkunskap.
Handeldvapen
Handeldvapen är de fattigas "massförstörelsevapen". Dessa vapen ansvarar för fler dödsfall och skadade samt är mer förödande för politiska och sociala strukturer än någon annan typ av vapen. Handeldvapnen hittar lätt till de områden som är mest konfliktdrabbade och sårbara för deras effekter. Det är också här de löper minst risk att råka ut för rättsliga kontroller. Under perioden efter en konflikt eller ett sammanbrott av de statsbärande strukturerna (som exempelvis i Albanien 1997, då 700 000 lätta vapen stals från landets centrala krigsmaterielförråd) kan lättillgängliga handvapen lätt förhindra att rättsstaten återställs, och samtidigt kan de skapa förhållanden som gör att våldsamma konflikter lätt blossar upp på nytt. Dessa vapen kan också lätt transporteras för att underblåsa konflikter på andra håll.
Utöver EU:s insatser för att kontrollera exporten av konventionella vapen10har kommissionen också – på grundval av 1998 års gemensamma åtgärd – givit ekonomiskt och tekniskt stöd till projekt som syftar till att bekämpa anhopning och spridning av handeldvapen (t.ex. i Kambodja, Sydafrika, Moçambique och Georgien/Sydossetien). Ett projekt för att samla in handeldvapen övervägs för närvarande för Salomonöarna. Dessa insatser har dock hittills varit begränsade. Kommissionen anser emellertid att detta område har en stor potential för EU-insatser. Kommissionen deltar också aktivt i förberedelserna för den FN-konferens om illegal handel med lätta vapen och handeldvapen som skall hållas sommaren 2001.
I länder med konfliktpotential bör man särskilt uppmärksamma tullväsendet på grund av dess roll när det gäller att förebygga smuggling av olika slag, inbegripet handeln med handeldvapen. Gemenskapen har riktat sitt stöd till många länder, särskilt bland AVS-länderna. I Bosnien har ett av gemenskapens mest effektiva program varit CAFAO-programmet (CAFAO = kontoret för bistånd på tull- och skatteområdet).
Slutligen bör det noteras att alla de åtgärder som för närvarande pågår inom ramen för EU eller gemenskapen i syfte att förhindra spridning av kärnvapen, kemiska och biologiska vapen, kombinationsvapen och konventionella vapen och i syfte att främja säkerheten i närliggande civila sektorer bör uppfattas som ett bidrag till konfliktförebyggande.
Kommissionen kommer att ge högre prioritet åt sitt stöd i syfte att kontrollera spridningen av handeldvapen. Den kommer att verka för en ambitiös ståndpunkt från EU:s sida inför den kommande FN-konferensen om illegal handel med lätta vapen och handeldvapen. I sin förvaltning av program mot handeldvapen kommer kommissionen att granska situationen inom tullväsendet ingående.
10 Se EU:s uppförandekod för vapenexport från 1998.
Förvaltning av och tillgång till naturresurser
Konkurrens om naturresurser utgör ofta en grundläggande orsak till spänningar. Sådana spänningar kan uppstå inom länder, på lokal eller nationell nivå, såväl som i en större region.
Konfliktkällorna kan variera från vatten och geologiska resurser (olja, gas, ädelstenar och mineral) till biologiska resurser (t.ex. fiskevatten och skog).
Konflikter kring geologiska resurser är särskilt tydliga i många delar av Afrika (Liberia, Kongo, Sudan m.fl.). Särskilt viktig är den illegala handeln med diamanter, där intäkterna ofta bidrar till att underblåsa konflikter. I många fall genererar kontrollen över denna välståndskälla också konflikter. Kommissionen välkomnar att många företag inom denna sektor nu försöker införa ett certifieringssystem för rådiamanter. För sin del är kommissionen aktivt engagerad i Kimberley-processen, där man försöker upprätta ett sådant system i överensstämmelse med FN:s resolution 55/56. Om ett sådant system hade varit i bruk tidigare kunde FN:s sanktioner mot "konfliktdiamanter" ha varit mer verkningsfulla.
Delade vattenresurser i regioner med vattenbrist är en av de vanligaste och mest komplexa orsakerna till politiska spänningar. Sådana situationer förekommer i dag på Afrikas horn, i Nildalen, i Aralsjöns bäcken inbegripet Ferganadalen samt i Mellanöstern. I vissa fall kompliceras vattenkonflikter av tvister kring rätten att trafikera vattenleder eller kring territorialgränser. Kommissionen har stött ett antal initiativ för att hantera vattenrelaterade konflikter, till exempel i området kring Aralsjön, i södra och östra Afrika samt i Mellanöstern.
Ett särskilt värdefullt projekt som rör fredsprocessen i Mellanöstern är Exact – en regional institutionell struktur och databank för vattenförvaltning – som har upprättats av ett israeliskt-jordanskt-palestinskt arbetslag med finansiering från Meda. Detta projekt har inneburit ett fortlöpande tekniskt samarbete mellan Israel, den palestinska myndigheten och Jordanien, trots det oroliga politiska läget.
På kort sikt måste åtgärderna grundas på mekanismer som säkrar respekten för de nationella och internationella avtal som vanligen ligger till grund för rätten till en del i vattenresurserna.
Underlåtelse att hålla dessa avtal är ett säkert sätt att skapa inrikespolitiska och mellanstatliga konflikter. På längre sikt måste förebyggandet av konflikter om vattenresurser bygga på ett samarbete som är inriktat på en rättvis förvaltning av delade vattenresurser.
− Kommissionen kommer aktivt att medverka i Kimberley-processens arbetsgrupp kring ett certifieringssystem för rådiamanter och kommer i slutet av året att lägga fram en politisk rapport för rådet där den beskriver alternativen i denna fråga.
− Där det finns ett tydligt åtagande för regionalt samarbete kommer kommissionen att stödja regionala insatser som syftar till en rättvis förvaltning av delade vattenresurser.
Miljöförstöring
Miljöförstöring, som ofta är nära förknippad med resursproblem såsom tillgång till vatten, kan vara såväl en bidragande orsak till osäkerhet och konflikter som ett resultat av detta.
Exempelvis kan markförstöring eller klimatförändringar ha destabiliserande effekter på många regioner genom en minskad odlingsbar mark, förlorade inkomstmöjligheter och folkomflyttningar.
Klimatförändringar utgör det kanske mest utmanande miljöproblemet av alla. Den förväntade höjningen av havsytan, extrema vädermönster och effekter på mark- och havsresursers
produktivitet utgör ett stort hot mot många människor, framför allt i många små östater i tredje världen. Av världens befolkning lever 60 % i kustområden, som är allra känsligast.
Förlorade försörjningsmöjligheter och folkomflyttningar kan förväntas i många regioner.
Ett annat exempel på säkerhetsrisker som är förknippade med miljöförstöring är krympande skogsarealer. Förutom globala effekter – skogarna är viktiga när det gäller att lindra klimatförändringar – kan krympande skogsarealer skapa konflikter mellan lokala befolkningsgrupper, regeringar och företag.
I denna situation kan EU:s program för miljösamarbete spela en viktig roll när det gäller att skapa förtroende mellan olika samhällsgrupper och förstärka gränsöverskridande samarbete.
Kommissionen kommer att ta itu med frågan om naturresurser och miljöförstöring genom sina bilaterala och regionala program och kommer att öka genomförandestödet till länder som är parter till multilaterala miljöavtal. Projekt för att återställa miljön kommer också att ges hög prioritet i program efter konflikter.
Spridningen av smittsamma sjukdomar
Få utmaningar har mer störande och långtgående följder för den sociala och ekonomiska utvecklingen – och i slutändan för den politiska stabiliteten – än spridningen av allvarliga smittsamma sjukdomar, särskilt hiv/aids, malaria och tuberkulos. År 1999 uppskattades att mer än 33 miljoner människor runt om i världen levde med hiv/aids, varav 95 procent i utvecklingsländer. Malaria och tbc dyker ånyo upp i områden där de tidigare var under kontroll, och med en ökad läkemedelsresistens ökar de på nytt runt om i världen. Epidemier av aids, malaria och tbc tillintetgör flera decenniers utvecklingsinsatser, sänker medellivslängden kraftigt, förändrar produktionsmönster och orsakar överväldigande sociala och ekonomiska problem i de värst drabbade länderna.
Kommissionen lade nyligen fram ett handlingsprogram för att bekämpa spridningen av dessa sjukdomar under de kommande fem åren. I programmet, som grundar sig på den gemenskapsstrategi mot smittsamma sjukdomar som utarbetats mot bakgrund av det externa biståndets mål att minska fattigdomen, understryks behovet att förbättra tillgången till vård och läkemedel – särskilt genom att inrätta ett globalt differentierat prissättningssystem och minska avgifter och andra kostnader för läkemedel – samt att stärka utvecklingsländernas politik och produktionskapacitet inom läkemedelssektorn.
Möjligheterna att uppnå dessa mål kommer att förbättras genom samordnade internationella insatser genom FN, Världsbanken, Världshälsoorganisationen och icke-statliga organisationer, med G8-partner samt med industrin. Vid toppmötet mellan EU och USA i december 2000 fastslogs det att samarbete inom detta område är ett prioriterat område i det transatlantiska samarbetet.
Folkomflyttningar och människosmuggling
Även om stora folkomflyttningar (migranter, asylsökande, intern- och externflyktingar) vanligtvis ses som en konsekvens av snarare än som en orsak till konflikter, kan de även ha destabiliserande effekter och bidra till att sprida och förvärra konflikter. Att hantera en sådan invandring och dess bieffekter på den lokala befolkningen eller grannbefolkningen är särskilt svårt för utvecklingsländer.
Arbetet inom högnivågruppen för asyl och migration, som inrättades av rådet (allmänna frågor) i december 1998, är ett första försök att utveckla en gemensam extern asyl- och migrationspolitik där man använder de olika åtgärder som möjliggörs av fördraget:
utrikespolitik, utvecklingshjälp och bistånd, migrations- och asylpolitik, bekämpande av diskriminering bland annat på grund av kön samt bekämpande av olaglig invandring.
Handlingsplaner håller för närvarande på att genomföras för Sri Lanka, Somalia, Albanien, Afghanistan, Irak och Marocko. De syftar samtliga till att på ett övergripande sätt angripa orsakerna till flyktingsströmmarna i ursprungslandet och på så sätt begränsa de potentiellt negativa följderna av stora folkomflyttningar för grannländerna och Europeiska unionen.
EU:s strategi har dock hittills varit mest motverkande.
Folkomflyttningar kan också styras av kriminella organisationer. Kampen mot människosmuggling, särskilt av kvinnor och barn, utgör en del av EU:s samarbetsprogram.
Exempelvis bör ett samarbetsprojekt mellan EU och USA för att bekämpa kvinnohandel i Ryssland snart komma igång.
Kommissionen strävar efter att fördjupa sin dialog med specialiserade organisationer i syfte att bättre upptäcka destabiliserande folkomflyttningar i ett tidigt skede. Dessa organisationer kan inbegripa Internationella organisationen for migration (IOM) och FN:s flyktingkommissariat (UNHCR).
Näringslivets roll i instabila områden
Utländska privata företag spelar en viktig roll för den socioekonomiska utvecklingen i många länder. De kan emellertid också bidra till att upprätthålla eller rent av skapa strukturella konfliktorsaker. Ett typfall är när företag bedriver sin verksamhet (exempelvis när det gäller naturresurser) på ett sätt som motverkar en miljömässigt och socialt hållbar utveckling.
EU spelar tillsammans med medlemsstaterna en aktiv roll i OECD:s arbete att genomföra riktlinjerna för multinationella företag (reviderad version, juni 2000). Dessa riktlinjer syftar till att uppmuntra företag att agera på ett ansvarsfullt sätt i sin utlandsverksamhet, i synnerhet i utvecklingsländer. Detta inbegriper att respektera de mänskliga rättigheterna och att inte blanda sig i den politiska processen.
Tillsammans med arbetsmarknadens parter och andra organisationer i det civila samhället är EU också aktivt engagerad i initiativ som behandlar frågor som frihandel och frivilliga uppförandekoder för företag som investerar utomlands. I dessa fall är vi i första hand förmedlare som hjälper till att sammanföra de berörda parterna för diskussion och debatt.
Under 2001 kommer kommissionen att lägga fram en grönbok om företagens sociala och miljömässiga ansvar, i vilken den kommer att behandla frågan om konfliktförebyggande och den roll företagen kan spela på detta område.
Kommissionen har åtagit sig att aktivt främja OECD:s riktlinjer för multinationella företag, som syftar till att uppmuntra företag att agera på ett ansvarsfullt sätt i sin utlandsverksamhet, i synnerhet i utvecklingsländer.
Flyktingar från Kosovo – EU-stöd till grannländer
I början av april 1999 pågick ett systematiskt försök att deportera Kosovos icke-serbiska befolkning till de angränsande staterna, vilket var ett drag av Milosevic i syfte att destabilisera Serbiens grannländer. Den 6 april hade 280 000 flyktingar anlänt till Albanien och 136 000 till f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, medan ytterligare 60 700 människor hade fördrivits till Montenegro.
Värdländerna blev plötsligt tvungna att ta itu med en humanitär kris som de var helt oförberedda på. I Makedonien, exempelvis, hotade flyktingströmmen den etniska balans som var grunden för det politiska livet. Det var stor risk för att hela regionen skulle destabiliseras.
Kommissionen, som tidigare hade sänt ut ett uppdrag i syfte att skaffa information, beviljade den 17 april 100 miljoner euro till regeringarna i Makedonien, Montenegro och Albanien för deras kostnader i samband med flyktingarna och 150 miljoner euro i direkt humanitärt bistånd.
Att kommissionen hade förmåga att övervinna de hinder som var förbundna med de administrativa förfarandena och reagera snabbt på denna politiskt känsliga och kritiska situation var en avgörande faktor för att undvika enomfattande regional kris.
2. ATT REAGERA SNABBT PÅ BEGYNNANDE KONFLIKTER
EU kommer i allt högre grad att behöva såväl en långsiktig strategi för konfliktförebyggande som en förmåga att reagera snabbt när situationen i ett visst land ser ut att förvärras. Ju tidigare EU kan vidta åtgärder vid omfattande kränkningar av de mänskliga rättigheterna, återkommande våldsutbrott, oro i valsystemet, sammanbrott i statsapparaten eller etnisk marginalisering, desto större är sannolikheten att de blir verkningsfulla.
Förmågan till konfliktlösning hänger ytterst på att det inom EU finns ett fungerande system för tidig varning, inte bara för att uppmärksamma EU:s beslutsfattande och operativa organ på en förestående kris utan också för att studera dess orsaker och möjliga konsekvenser samt identifiera den mest ändamålsenliga reaktionen. För att så långt som möjligt använda dessa mekanismer och vara trovärdig måste EU visa sin politiska vilja att göra vad som krävs för att avvärja öppna konflikter.
Kommissionen stöder därför helhjärtat tanken att rådet regelbundet skall genomföra en regional översyn för att identifiera och övervaka potentiella konfliktområden. Kommissionen kommer att samarbeta med generalsekreteraren/den höge representanten för att avgöra hur detta bäst kan åstadkommas, inbegripet att inrätta mekanismer för tidig varning (indikatorer, nätverk, insamling av information11, engagera icke-statliga organisationer osv.).
Kommissionens eget världsomspännande nätverk av delegationer ger den ett betydande utrymme att övervaka instabila områden. Dessa upplysningar delas systematiskt med rådets policyenhet i syfte att förbättra EU:s förmåga att göra konfliktanalyser. Kommissionen arbetar för att uppgradera sina kommunikationsverktyg för att se till att delegationerna kan ge ett avsevärt bidrag i god tid, inte minst i instabila situationer eller i krissituationer.
Kommissionen kommer att samarbeta med generalsekreteraren/den höge representanten i frågan om en regelbunden övervakning av potentiella konfliktområden, inbegripet att inrätta mekanismer för tidig varning.
A. Att optimera gemenskapens instrument