Våldsamma konflikter uppstår sällan spontant eller med kort varsel. Då folk tar till vapen är detta i allmänhet ett resultat av en situation som förvärras successivt och som ofta har djupt rotade och väl kända orsaker. Svårigheter att ta itu med problem såsom extrem fattigdom, ett orättvist fördelat välstånd, bristfälliga eller förstörda naturresurser, arbetslöshet, bristfällig utbildning, etniska och religiösa spänningar, gränstvister och regionala tvister, en statsmakt i upplösningstillstånd eller brist på fredliga medel för att avgöra tvister har försatt hela samhällen i kaos och lidande. Då de slutligen lyckas ta sig ur denna förödande situation står de inför en lång och svår återuppbyggnadsprocess.
Utvecklingspolitiken och andra samarbetsprogram2 utgör utan tvivel gemenskapens mest kraftfulla instrument för att behandla de grundläggande konfliktorsakerna. För att se till att dessa instrument används på ett optimalt sätt måste dock strategin vara verkligt långsiktig samt identifiera och riktar in sig på behoven så långt i förväg som möjligt. Kommissionen har nyligen gjort insatser för att omorientera utvecklingspolitiken mot målet att minska fattigdomen och göra genomförandet mer verkningsfullt och effektivt3. Denna strategi inbegriper att samordna insatserna med medlemsstaterna och andra biståndsgivare.
Även om EU redan är världens största biståndsgivare är det uppenbart att ett ytterligare förstärkt bistånd till tredje land enligt internationella riktlinjer samtidigt skulle öka EU:s förmåga att förebygga konflikter på lång sikt.
En integrerad strategi
2 Med andra samarbetsprogram avses program med länder som inte betraktas som utvecklingsländer i OECD/DAC:s förteckning.
I ekonomiska termer uppgick externa åtgärder (kategori 4 i EU:s budget) och åtgärder i de central- och östeuropeiska länderna till 36 respektive 11,8 miljarder euro under perioden 2000–2006. Europeiska utvecklingsfondens anslag (för AVS-länderna) uppgår till 13,5 miljarder euro under perioden 2000–
2007.
3 Se rådets och kommissionens uttalande om Europeiska gemenskapens utvecklingspolitik av den 10 november 2000.
Balkan – en integrerad, långsiktig strategi för konfliktförebyggande
Kommissionen föreslog 1999 en stabiliserings- och associeringsprocess som ett sätt att föra länderna i regionen närmare EU och dess strukturer.
Tanken var mycket enkel: det bästa sättet att få länderna i västra Balkan att undvika konflikter och att sträva i riktning mot europeiska normer i det politiska och ekonomiska livet bedömdes vara att ställa i utsikt att dessa länder en dag skulle kunna bli medlemmar i EU, på strikta politiska villkor, däribland ett krav på regionalt samarbete. Processen grundas på en sammansatt politik som kombinerar avtalsförhållanden liknande dem som gäller för Phare-länderna i Europaavtalen, program för att stödja den ekonomiska omstrukturering och institutionella uppbyggnad som är nödvändig för att uppfylla EU:s normer, samt regionalt samarbete och frihandel.
Denna process utgör ett långsiktigt engagemang i regionen och kräver, för att vara trovärdig, att betydande mänskliga och ekonomiska resurser sätts in under flera års tid. Det råder knappast några tvivel om att den seriösa utfästelse som ligger till grund för denna process redan nu utövar ett stort inflytande på de berörda ländernas politik och uppträdande.
Att bemöta de grundläggande konfliktorsakerna innebär att man skapar, återupprättar eller förstärker den strukturella stabiliteten i alla dess aspekter. Begreppet strukturell stabilitet myntades av kommissionen i dess meddelande om konfliktförebyggande från 19964, och användes av OECD:s kommitté för utvecklingssamarbete i dess riktlinjer från 1997 om konflikter, fred och utvecklingssamarbete. Strukturell stabilitet kännetecknas av en hållbar ekonomisk utveckling, demokrati och
respekt för mänskliga rättigheter, livsdugliga politiska strukturer samt sunda miljöförhållanden och sociala villkor så att man kan hantera förändringar utan att det uppstår konflikter. Alla dessa delar måste tas upp på ett samordnat sätt. Viktigast är att samarbetsprogram allt oftare grundar sig på berörda länders egna strategier eftersom det numera erkänns att lokalt ägarskap är en förutsättning för framgång och gör det möjligt att beakta ländernas egen situation, historia och kultur.
Även om det är svårt att bedöma kan man identifiera några få framgångsrika strategier för konfliktförebyggande. Detta gäller både Europeiska unionen och andra internationella aktörer. Då man studerar gemenskapens senare insatser i sårbara områden och områden som håller på att återuppbyggas framträder ett antal fall där EU genom en integrerad strategi lyckats ge ett avsevärt bidrag till att antingen bevara eller återskapa en viss strukturell stabilitet.
El Salvador och Guatemala utgör goda praktiska exempel på denna integrerade strategi.
Genomförandet av fredsavtal i dessa länder gick hand i hand med samarbete som täckte alla sektorer som är väsentliga för att återskapa strukturell stabilitet. Rent generellt grundar sig EU:s övergripande förhållningssätt gentemot Latinamerika numera på en integrerad strategi.
Ett slående exempel på långsiktigt förebyggande genom återuppbyggnad och konsolidering är den integrerade strategi som gemenskapen har eftersträvat i Balkan (se ruta). Denna modell kan dock vara svår att tillämpa på länder som inte eftersträvar EU-medlemskap. Den allmänna utgångspunkten, som grundar sig på en öppen och tydligt strukturerad process med konkreta fördelar för åtaganden som rör fred och regional stabilitet, kan dock säkert överföras till andra länder och regioner.
Kommissionen kommer att se till att dess utvecklingspolitik och övriga samarbetsprogram tydligare riktas in på att bemöta de grundläggande konfliktorsakerna på ett samordnat sätt.
4 "Europeiska unionen och frågan om konflikter i Afrika: uppbyggnaden av fred, förebyggandet av konflikter och därutöver" (mars 1996, SEK(1996) 332).
Betydelsen av landstrategidokument
I praktiken utgörs det instrument som skall säkra en sådan integrerad strategi för konfliktförebyggande av de strategiska dokument som har upprättats för varje land som får stöd av gemenskapen (landstrategidokument). Sådana dokument har för närvarande utarbetats för alla utvecklingsländer i Afrika, Västindien, Stilla havet, Asien, Latinamerika och Medelhavsområdet. Med tiden kommer alla länder som får bistånd av gemenskapen att få ett landstrategidokument.
I alla landstrategidokument görs en bedömning av potentiella konfliktsituationer med stöd av lämpliga indikatorer på potentiella konflikter. Dessa indikatorer rör frågor såsom den politiska och ekonomiska maktbalansen, kontrollen över säkerhetsstyrkor, regeringens etniska sammansättning i etniskt blandade länder, kvinnors representation i beslutsfattande organ, den potentiella försämringen av miljöresurser osv. De skall bidra till att identifiera potentiella konflikter i ett tidigt stadium. En modell för sådana indikatorer håller för närvarande på att utvecklas för kommissionens räkning av nätverket för konfliktförebyggande (CPN)5, och den bör vara färdig i slutet av första halvåret 2001.
För de länder där nämnda analys har pekat på konfliktriskfaktorer ("länder med konfliktpotential") kommer konfliktförebyggande åtgärder att införlivas i gemenskapens övergripande program. Konfliktindikatorer gör det lättare att införliva åtgärder som syftar till att förebygga konflikter i olika sektoriella program (på områden såsom transport, landsbygdens utveckling, energi, miljö, hälso- och sjukvård, forskning eller utbildning). Som ett praktiskt planeringsverktyg för att hjälpa till att identifiera projekt med konfliktförebyggande åtgärder kommer kommissionen före slutet av 2001 att utge en
"handbok för konfliktförebyggande" utifrån det arbete som redan gjorts i fråga om AVS-länderna. Verktyg för att bedöma inverkan på konflikter kan också utvecklas i samarbete med medlemsstaterna.
För att förbättra den övergripande samstämmigheten och effektiviteten hos EU:s konflikt-förebyggande insatser måste samordningen mellan kommissionen och medlemsstaterna förbättras. Som ett litet första steg bör man systematiskt utbyta landstrategidokument och motsvarande dokument från medlemsstaterna. Det finns också utrymme för ett mer regelbundet utbyte av information (om landanalyser, bästa metoder, politiska initiativ m.m.) mellan kommissionen, rådets enhet för politisk planering och tidig förvarning (policyenheten) samt medlemsstaternas områdesansvariga. Detta skulle kunna grundas på den elektroniska anslagstavla som 1998 infördes för afrikanska länder. Inom detta område kommer samordningen att följa de riktlinjer för att förstärka den operativa samordningen som antogs av rådet (allmänna frågor) i januari 2001.
Mot bakgrund av det initiativ som togs vid det informella mötet mellan utrikesministrarna i september 2000 i syfte att effektivisera Europeiska unionens externa verksamhet har kommissionen och medlemsstaterna bedrivit ett nära samarbete med rådets sekretariat för att utarbeta "sammanfattningar" av förbindelserna mellan Europeiska unionen och vissa tredje länder. Dessa sammanfattningar kan utgöra en grund för en bättre samordning och
5 CPN är nätverk av akademiska institutioner, icke-statliga organisationer och oberoende experter som är verksamma på området konfliktförebyggande. Det inrättades 1997 efter en resolution av Europaparlamentet och får ekonomiskt stöd av kommissionen. Det utgör en forskningsresurs för kommissionen i frågor som rör konfliktförebyggande.
komplementaritet mellan gemenskapens respektive medlemsstaternas bistånd till länder med konfliktpotential6.
Kommissionen kommer att
− använda lämpliga indikatorer för att analysera potentiella konfliktsituationer i alla landstrategidokument,
− utveckla praktiska planeringsverktyg för att införliva konfliktförebyggande åtgärder i alla samarbetsprogram med riskländer,
−utbyta landstrategidokument med motsvarande dokument från medlemsstaterna,
−inrätta ett pilotsystem i nära samarbete med rådets policyenhet för ett regelbundet utbyte av information mellan kommissionen, rådets policyenhet och medlemsstaternas områdesansvariga i fråga om två instabila områden: Balkan och området kring de stora sjöarna i Afrika.
Makroekonomiskt klimat
Ett sunt makroekonomiskt klimat ingår i strukturell stabilitet. Kommissionen ger ett avsevärt bidrag till makroekonomisk stabilisering och stöder ekonomiska reformer genom budgetstöd.
Den har under senare tid även givit ett betydande bidrag till det multilaterala initiativet för kraftigt skuldtyngda fattiga länder (HIPC), som är utformat för att hjälpa dessa länder att hantera sin skuldbörda. År 1999 anslog gemenskapen 1 miljard euro av Europeiska utvecklingsfondens (EUF) medel till AVS-länderna och 54 miljoner euro för länderna i Latinamerika och Sydostasien.
För närvarande förbereder eller planerar EU makroekonomiskt bistånd till Bulgarien, Albanien, Bosnien, F.d. jugoslaviska republiken Makedonien, Kosovo, Montenegro, Moldova, Tadzjikistan och Ukraina. Detta stöd tjänar tydligt ett övergripande mål att förebygga konflikter genom att göra det möjligt att stabilisera det ekonomiska klimatet i dessa länder.
Gemenskapen stöder aktivt Världsbankens och Internationella valutafondens (IMF) initiativ att utarbeta strategidokument för minskad fattigdom för vissa biståndsländer och inrätta nya ekonomiska instrument såsom fonden för fattigdomsbekämpning och tillväxt (se även samarbetet med Bretton Woods-institutionerna i avsnitt 3).
I detta sammanhang har man även särskilt uppmärksammat kraftigt skuldtyngda fattiga länder som berörs av en konflikt. För att ge dessa länder en möjlighet att inleda processen för skuldlättnader kom Världsbankens och IMF:s styrelser nyligen överens om att förlänga klausulen om tidsbegränsning (sunset clause) till slutet av 2002. Då dessa länder väl har börjat tillämpa bank- och fondunderstödda program inom ramen för sina strategidokument för minskad fattigdom, kommer deras skuldproblem att behandlas för sig inom ramen för det förstärkta initiativet för kraftigt skuldtyngda fattiga länder.
Slutligen bör det noteras att även om en minskad fattigdom utgör en kritisk faktor när det gäller att minska konfliktpotentialen, så kan fattigdom minskas endast om ekonomin
6 Rådet (allmänna frågor) den 22 januari 2001.
Indonesien – lokalt ägarskap av reformprocessen Den pågående politiska omvandlingen i Indonesien har karaktär av ett fortlöpande demokratiskt experiment.
Uppmuntrande framsteg har gjorts på ett antal områden sedan parlamentsvalet 1999, men fortfarande återstår stora utmaningar. Regeringen står inför behovet av att genomföra grundläggande förändringar.
I denna situation har Europeiska kommissionen och två medlemsstater beslutat att bidra till finansieringen av ett partnerskap för en reform av styrelseskicket i Indonesien (kommissionen bidrar med 13,2 miljoner euro). Partnerskapet, som har upprättats av FN:s utvecklingsprogram (UNDP), Världsbanken och Asiatiska utvecklingsbanken och finansieras via en förvaltningsfond, har som mål att utveckla samarbetet mellan det internationella givarsamfundet och Indonesien inom följande sektorer: reform av rättsväsendet, reform av statsförvaltningen, valadministration, förstärkt lagstiftning, förstärkning av medierna, regionalt självstyre och decentralisering samt åtgärder mot korruption. Partnerskapet bör i slutändan leda till bättre styrelseformer i Indonesien.
Partnerskapets institutionella uppbyggnad innebär dessutom att Indonesien leder programplaneringen, vilket skapar en stark känsla av lokalt ägarskap..
kännetecknas av tillväxt. Åtgärder för att minska fattigdomen måste följaktligen åtföljas av åtgärder för att främja den ekonomiska tillväxten.
Kommissionen överväger att delfinansiera Världsbankens och IMF:s finansieringsinstrument som skall stödja genomförandet av strategidokument för minskad fattigdom i AVS-länderna.
Stöd till demokrati, rättsstatsprincipen och det civila samhället
Potentiella konflikthärdar utgörs vanligtvis av de länder som har den minst utvecklade demokratin och där det externa stödet av uppenbara skäl är svårast att genomföra. Under sådana förhållanden bör EU:s stöd genom riktade åtgärder syfta till att möjliggöra ett mer gynnsamt demokratiskt klimat. Dessa åtgärder kan bygga på kommissionens omfattande erfarenhet inom detta område, särskilt genom bilaterala, regionala eller övergripande samarbetsprogram7.
Kommissionen är särskilt aktiv när det gäller övergång till demokrati och demokratiska val genom projekt för att informera väljare och kurser för valobservatörer. Sydafrika 1994 och Västbanken/Gazaremsan 1996 är mycket
goda exempel på fall där kommissionens stöd, både i form av valobservatörer och bistånd, med framgång bidrog till att dämpa konflikter. När det gäller parlamentarisk verksamhet har kommissionen stött verksamheter som gör det möjligt för parlamentariker att utöva sin demokratiska funktion, såsom i Etiopien 1998. På området medborgerliga och politiska rättigheter har gemenskapens bistånd finansierat rättshjälp till offer för kränkningar av de mänskliga rättigheterna i Armenien, där
EU under 1998 stödde ett
rättshjälpsprogram som drevs av den internationella federationen för mänskliga rättigheter. När det gäller yttrandefrihet och oberoende medier har gemenskapens stött utvecklingen av oberoende press och etermedier till exempel genom att höja den
yrkesmässiga standarden. I
Förbundsrepubliken Jugoslavien bidrog stödet från kommissionen och medlemsstaterna till att övertyga den
allmänna opinionen om att det faktiskt fanns ett starkt alternativ till Milosevic. När det gäller frågan om gott styre stöder EU partnerskapet för en reform av styrelseskicket i Indonesien (se ruta).
7 Bilaterala eller regionala program finansieras enligt följande förordningar: Phare (för central- och östeuropeiska länder), Tacis (för de nya oberoende staterna), Cards (för Balkanländerna), Meda (för Medelhavsländerna), ALA (för länder i Asien och Latinamerika) samt EUF för AVS-länderna. Sedan 1994 ger man genom det europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter även tematiskt och globalt stöd (100 miljoner euro under 2000) till icke-statliga organisationer och internationella organisationer som verkar inom dessa områden.
Som en del av sitt stöd till det civila samhället har kommissionen också givit ett omfattande stöd till initiativ av eller för kvinnor inom ramen för Beijingprocessen, som inleddes efter Världskvinnokonferensen 1995. Exemplen inbegriper främjandet av en euro-arabisk dialog mellan kvinnor, upprättandet av ett kvinnocentrum i Gaza och ett antal lokala initiativ på Cypern som dragits igång av kvinnor. I en resolution från Europeiska rådet8understryks att ett könsperspektiv måste ges högsta prioritet i krisinsatser och krisförebyggande åtgärder. I ett betänkande från oktober 20009 uppmanar Europaparlamentet medlemsstaterna att systematiskt främja kvinnors deltagande i den officiella konfliktlösningsprocessen.
Kommissionen håller på att utarbeta ett meddelande om jämställdhet i utvecklingssamarbete där vi kommer att identifiera vissa områden som kräver särskilda insatser.
För länder som uppvisar konfliktpotential kommer mer riktade åtgärder vid behov att genomföras för att möjliggöra ett mer gynnsamt demokratiskt klimat. Framför allt kommer en ökad vikt att fästas vid stöd till valförfaranden, parlamentarisk verksamhet och rättsväsendet.
Kommissionen kommer då särskilt att främja lika deltagande för kvinnor och män i samhället, näringslivet och politiken.
Reformer på säkerhetsområdet
Säkerhetssektorn har traditionellt inte stått i centrum för gemenskapens samarbete. För att skapa strukturell stabilitet måste man dock i många länder göra en grundläggande översyn av den statliga säkerhetssektorn (dvs. polisen, de väpnade styrkorna och den övergripande demokratiska kontrollen över säkerhetsstyrkorna). I El Salvador och Guatemala 1998 har gemenskapens insatser hjälpt polisen att bli mer professionell och opartisk bedömt utifrån erkända internationella normer. I dessa fall finansierades utrustning och utbildningsprogram i ämnen såsom mänskliga rättigheter och etiska frågor genom gemenskapens budget.
För länder som uppvisar konfliktpotential bör man systematiskt analysera säkerhetssektorn.
Då stöd från gemenskapen kan ge ett mervärde bör kommissionen fokusera sig på detta område. Då medlemsstaterna befinner sig i en bättre position att hjälpa till (t.ex. vid reformer av väpnade styrkor) kommer de att uppmuntras att prioritera detta under diskussionerna om landstrategidokumenten. På så sätt kan kommissionen se till att gemenskapens stöd på säkerhetsområdet kompletterar andra aktörers insatser. Exempelvis kan gemenskapen stödja omställningen av militära resurser till civila ändamål och andra strukturella reformer av säkerhetssektorn. Ett typfall är de stora insatserna genom det internationella centret för vetenskap och teknik i Moskva i syfte att se till att kärnvapenforskare i före detta Sovjetunionen inte förmedlar sina kunskaper till andra länder.
Inom ramen för sina befogenheter planerar kommissionen att spela en allt mer aktiv roll på detta område. Detta kommer att ske i form av verksamhet som syftar till att förbättra polisväsendet och främja omställning av militära resurser och avväpning i fråga om både massförstörelsevapen och konventionella vapen. Kommissionen skulle kunna stödja utbildning i de mänskliga rättigheterna för hela säkerhetssektorn.
8 Europeiska rådets resolution om att integrera könsaspekter i utvecklingsfrågor (20 december 1995).
9 Europaparlamentets betänkande om kvinnors deltagande i fredlig lösning av konflikter (oktober 2000).
Särskilda åtgärder efter en konflikt
Situationen efter en konflikt – eller då konflikten "frusits", som nu är fallet i södra Kaukasus – kräver vanligen ett riktat bistånd till återanpassningsprogram. Ett exempel på gemenskapens engagemang i sådan verksamhet är Abkhazien och Sydossetien (Georgien).
Genom avtal med de stridande parterna har kommissionen kunnat finansiera återanpassningsprojekt inom ett antal sektorer inbegripet vatten-, gas- och elförsörjning, nya skolbyggnader, jordbruksutveckling och järnvägar.
För att skapa en säker fysisk omgivning för återuppbyggnaden har även minröjnings-verksamhet gjorts till en prioritering i situationer efter en konflikt (t.ex. i Bosnien). I ett förslag till förordning om personminor, som fortfarande ligger på rådets bord, föreskrivs destruktion av landminor och särskilda återanpassningsprogram för både berörda personer och samhällen. Kommissionens hoppas att rådet kommer att anta förordningen under första halvåret 2001.
Ett annat viktigt område – inte minst på grund av dess koppling till en stabiliserad säkerhetssituation – är demobilisering, avväpning och återintegrering. Tidigare har det internationella samfundet alltför ofta förbisett de särskilda problem som är förknippade med tidigare stridande i länder efter en konflikt. Man har antagit att de stridande från varje sida snabbt och helt stilla återvänder till sina hem efter att ett fredsavtal har undertecknats. Som tur är har det internationella samfundet kommit att inse vikten av att säkra adekvata bestämmelser om återintegrering av tidigare stridande parter och av att inbegripa sådana bestämmelser i förhandlingarna om och genomförandet av fredsavtal.
Gemenskapen har mycket att bidra med inom detta område. Tillsammans med andra biståndsgivare planerar kommissionen att stödja demobiliseringsprocessen i Kambodja. Detta skulle passa in i en rad redan planerade insatser, särskilt i landets nordvästra del där demobiliserade soldater förväntas slå sig ned. Då fredsavtalet väl genomförs i Burundi är kommissionen beredd att finansiera ett återanpassningsprogram i landet. Så snart som den pågående fredsprocessen i Eritrea tillåter är kommissionen beredd att stödja det program som utarbetats tillsammans med Världsbanken och som syftar till att demobilisera och återintegrera cirka 200 000 soldater. Kommissionen håller också på att utarbeta ett återanpassningsprogram för Demokratiska republiken Kongo för att stödja varje möjligt framsteg i fredsprocessen.
Ett viktigt område där det ofta krävs insatser för att förhindra att konflikten återuppstår i känsliga situationer efter en konflikt är då barn påverkas av en väpnad konflikt. I en konfliktsituation kan folkomflyttningar och allmän osäkerhet avbryta barnens normala inlärningsprocess. Som en direkt följd av krisen tillbringar barn sålunda ofta en lång tid i flyktingläger utan tillgång till utbildning eller annan värdeskapande verksamhet, och de ställs då ofta i en situation där de inte har något annat val än att ansluta sig till rebellgrupper eller delta i kriminell verksamhet efter konflikten. Akuta utbildningsprogram och återanpassningsprogram som riktar sig till barn är således av avgörande betydelse för att se till att barn och ungdomar inte blir destabiliserande element efter en konflikt. Barn utgör sålunda en övergripande prioritering för EU:s humanitära bistånd, och kommissionen finansierar akuta utbildningsinsatser för barn som påverkas av väpnade konflikter i länder som Demokratiska republiken Kongo, Sudan, Sierra Leone, Kosovo, Makedonien och
Ett viktigt område där det ofta krävs insatser för att förhindra att konflikten återuppstår i känsliga situationer efter en konflikt är då barn påverkas av en väpnad konflikt. I en konfliktsituation kan folkomflyttningar och allmän osäkerhet avbryta barnens normala inlärningsprocess. Som en direkt följd av krisen tillbringar barn sålunda ofta en lång tid i flyktingläger utan tillgång till utbildning eller annan värdeskapande verksamhet, och de ställs då ofta i en situation där de inte har något annat val än att ansluta sig till rebellgrupper eller delta i kriminell verksamhet efter konflikten. Akuta utbildningsprogram och återanpassningsprogram som riktar sig till barn är således av avgörande betydelse för att se till att barn och ungdomar inte blir destabiliserande element efter en konflikt. Barn utgör sålunda en övergripande prioritering för EU:s humanitära bistånd, och kommissionen finansierar akuta utbildningsinsatser för barn som påverkas av väpnade konflikter i länder som Demokratiska republiken Kongo, Sudan, Sierra Leone, Kosovo, Makedonien och