Efter den empiriska genomgången kan det konstateras att i princip ingen av kommunerna i Uppsala län arbetar strukturerat med klimatanpassning. Ingen av kommunerna har ett tydligt styrdokument som tar upp hur ett klimatanpassningsarbete skall gå till eller hur kommunerna skall förhålla sig till en framtida klimatförändring. Det klimatarbete som bedrivs i kommunerna är nästan uteslutande ett begränsande arbete, vilket ofta är det som intervjupersonerna har velat framhålla. Några av kommunerna har dock diskuterat framtida klimatscenarier inom den översiktliga planeringen och de kommuner som nyligen har antagit översiktsplaner har till viss del tagit med de konsekvenser som klimatförändringen kan få i samhället. På ett plan kan detta ha att göra med länets fördelaktiga naturgeografiska förutsättningar och att kommunerna därför inte räknar med att de kommer att drabbas av klimatförändringarna i lika stor omfattning som andra kommuner i landet, som har kommit längre i sitt arbete, kommer att göra. Detta verkar dock inte var huvudorsaken till avsaknaden av ett klimatanpassande arbete i kommunerna i länet. I intervjuundersökningen blir det väldigt tydligt att de krav och förväntningar som staten har på hur kommunerna skall arbeta med dessa typer av frågor inte sammanfaller med hur kommunerna kan och vill hantera klimatanpassning. Att klimatförändringar också är en risk som inte går att se eller förhålla sig till idag gör inte det hela bättre, att som kommunal politiker våga ta beslut som är byggt på ett underlag som innehåller många osäkerheter och som det dessutom finns en stor medial debatt om är inte lätt. Att lagrummet har en hög tolkningsfrihet för tjänstemän som skall hantera dessa frågor är inte heller något som underlättar en bra implementering och förståelse av statens vilja och beslut.
Det empiriska materialet har ganska tydligt visat på att ett klassiskt implementeringsproblem finns och att inget av Lundqvists tre kriterier som ställdes upp i teorin är helt uppfyllda. Implementeringen kan bara lyckas om verkställaren, i det här fallet kommunerna, och beslutsfattaren, i det här fallet staten, förstår varandra. Verkställaren måste också vilja och
kunna genomföra det arbete som beslutsfattaren har initierat. Förutom detta måste också
styrningen under genomförandet av beslutet vara organiserat på rätt sätt med rätt resurser och prioriteringar. Det största problemet som har varit tydligt i alla kommuner är just organiseringen. Eftersom det inte i någon av kommunerna finns tydliga riktlinjer eller målbilder för klimatanpassningsarbetet så finns det inte heller någon som äger frågorna. En strukturerad organisering finns inte i någon kommun och det finns inte heller några avsatta resurser att lägga på specifikt ett arbete med klimatanpassning, detta är istället något som i de flesta fall skall ingå som en naturlig del i samhällsplaneringen. Det som har varit förvånande är också att nästan samtliga politiker säger att klimatanpassning och klimatbegränsning är något som är väldigt högt prioriterat på dagordningen i kommunfullmäktige eller i kommunstyrelse, medan tjänstemännen menar att det inte är något som man tar speciellt stor hänsyn till i arbetet och att politikerna inte verkar vara intresserade av dessa frågor. Det är ganska klart att politiker och tjänstemän har olika syn på kommunens inställning till
45
klimatanpassning och det verkar också vara så att politikerna i många fall gärna framhåller att klimatarbetet är högre prioriterat än det i realiteten är. När det gäller möjligheten för kommunerna att kunna genomföra de förväntningar som staten ställt så har resursbristen varit något som tydligt har framhållits som ett problem, speciellt i de mindre kommunerna. Ges det inga extra pengar till verksamheten så är det också svårt för de mindre kommunerna som redan kämpar med att få den ordinarie verksamheten att gå runt att göra något utöver det som de måste göra. Det verkar dock vara så att det är väldigt bekvämt för kommunerna att ”skylla på” att resursbristen är den stora anledningen till att de inte har tittat på risker i samband med klimatförändringar, men att det kanske i själva verket är någon annan anledning till att arbetet inte har kommit igång. Som Sannerstedt säger så är det lätt för verkställaren att säga att resurserna är problemet när denne i själva verket inte vill eller förstår vad det är exakt som skall göras. För kommuner som har gjort en utredning runt risker som kan uppstå i samband med klimatförändringar så finns det faktiskt en möjlighet att söka statligt bidrag från myndigheten för samhällsskydd och beredskap för att jobba mer med dessa frågor, det är alltså inte så att staten förväntar sig att en del av den kommunala budgeten skall gå specifikt till klimatanpassningsfrågor. Kan det då vara så att kommunerna i Uppsala län snarare inte vill jobba med klimatanpassning eller inte förstår deras roll i uppdraget? Ja, både och. Förståelsen för vad uppdraget exakt går ut på är det många kommuner som har problem med. Detta är inte så konstigt då det inte finns några tydliga riktlinjer om vad det är som skall göras. Det som finns, förutom det som står i lagen, är rekommendationer och förslag i statliga utredningar och i propositioner om hur kommunerna skall ta tag i frågan. Då många av kommunerna, speciellt de mindre, inte läser eller uppdaterar sig om vad det står i dessa är det inte speciellt konstigt att de inte vet vad som förväntas av dem. Det saknas helt klart en förståelse mellan staten och kommunerna, där främst staten inte har varit tydlig i vad de förväntar sig av kommunerna eller inte är insatta i hur den kommunala verksamheten i en mindre kommun hanterar frågor som ligger utöver deras ordinarie verksamhet. När det gäller viljan verkar den i vissa av kommunerna vara bristande och en politiker menar till och med att kommunen på grund av det kommunala självstyret kan ”skita i” sådana uppdrag som det inte finns en tydlig lagstiftning om.
Viljan att jobba med klimatanpassning går också att koppla till den osäkerhet och de långa tidsperspektiv som måste tas hänsyn till när ett arbete med klimatanpassning skall ske. Kommunerna har i intervjuundersökningen framhållit att det finns ett problem med prognoser av framtida klimatförändringar som har ett hundra års perspektiv eftersom det inte är rimligt att ta hänsyn till faktorer som ligger så långt fram i tiden. Det finns en ovilja att planera för något som inte skulle kunna gynna de medborgare som bor i kommunen idag och det är ofta svårt för politiker att motivera beslut som handlar om tidsperspektiv som ligger längre än femtio år fram i tiden. Den mediala debatten om osäkerhet är såklart också något som inverkar på hur pass aktivt en kommun vill jobba med frågorna. Även om kommunerna själva inte skall bedöma vad som är säkert eller inte, då de bara skall använda det tillgängliga nationella materialet, så är det klart att en medial debatt där inte ens forskarna själva verkar ense om
46
klimatförändringens vara eller icke vara påverkar hur tjänstemännen i en kommun arbetar. Det är möjligt att många väljer att avvakta tills staten ställer hårdare krav och lagstiftar om hur ett arbete skall se ut eller tills det finns prognoser som det går att lita på till hundra procent. Problemet är att det alltid finns osäkerheter i forskning och att det kanske aldrig kommer att komma prognoser som är helt säkra, innan det är försent. Stig Montins benämning på klimatfrågan som ett tredje generationens politikområde får efter den empiriska genomgången anses stämma väl. Kännetecknandet av ett tredje generationens politikområde var att den präglades av en institutionell osäkerhet där ansvarsfördelningen eller lagstiftningen är oklar och att det finns en värderingsosäkerhet hos politiker om vilka risker som är acceptabla. Hos politikerna i Uppsala läns kommuner finns det en osäkerhet över hur mycket de egentligen skall göra och vilket ansvar de har samt en svårighet för de att själva bedöma hur pass allvarligt detta hot är mot deras egen kommun.
Osäkerheten och kommunernas dilemma att behöva ta hänsyn till risker som de själva inte kan bedöma och som de inte vet så mycket om är också ett klassiskt exempel på att vi idag lever i det risksamhälle som Beck målar upp. Klimatförändringen och konsekvenserna av den är ännu inte synliga men ändå skall en kommun med begränsande resurser bedöma hur det skall ta hänsyn till den risk som finns. Kommunerna tvingas lita på experter i frågan som inte ens de är säkra exakt på vilka risknivåer man skall beräkna på. Problemet blir diffust och teoretiskt och det är lätt att en kommun, som ofta slits mellan olika intressen, väljer att till exempel godkänna byggnationer vid ett, i framtiden, översvämningshotat område istället för att ge avslag med motiveringen att hänsyn har tagits till att klimatet kan förändras om hundra år. Problemet med detta, i enlighet med Becks riskteori, är att detta handlade senare kommer att slå tillbaka mot samhället på ett oavsiktligt och oförutsägbart sätt. En väsentlig ingrediens i det moderna risksamhället är just att den reflekterar tillbaka det som sker vilket leder till att nya risker och problem hela tiden skapas. Hur ska man då hantera detta faktum? Tendensen verkar vara att hur man förhåller sig till klimatförändringen och dess risker blir individuellt för varje kommun. Istället för att besluts tas utifrån samma vetenskapliga underlag så verkar det snarare bli så att arbetet med klimatanpassning bestäms till viss grad utifrån vilka politiska beslut som fattas i den egna kommunen. Det blir en politiserad fråga istället för en strikt vetenskaplig och vad som är acceptabla risknivåer bestäms inte alls av vetenskapen utan det är helt upp till politiken att bedöma det. Detta är egentligen ett klassiskt kulturgeografiskt skalproblem, men som blir extra tydligt när man talar om klimatförändringar. Hur kan ett lokalt organ, vars huvudsakliga uppgift är att upprätthålla välfärdsinstitutioner i ett begränsat område, hantera ett sådant globalt problem som klimatförändringen faktiskt är?
Subpolitiken kan enligt Beck vara svaret på den frågan. Den traditionella områdesbundna politiken fungerar inte längre när den skall hantera frågor som innehåller ”osynliga” problem. En individualiseringsprocess måste ta fart och det personliga måste ofrånkomligt bli politiskt, det är upp till varje individ att skapa sig en medvetenhet om vilka risker som finns och sedan ta ställning till dessa genom medvetna och aktiva val, för den traditionella politiken kommer
47
inte att ”rädda” individen från risker. Att förnya de politiska institutionerna som finns i ett samhälle blir allt viktigare, speciellt när riskhantering är en så tydlig ingrediens av vad politikerna skall syssla med. Det handlar kanske först och främst om ett erkännande för oss själva om hur samhällsstrukturen idag ser ut och sedan gemensamt bestämma hur risker och osäkerheter skall hanteras. Innan detta är gjort blir det väldigt svårt att för lokala organ att hantera dessa stora frågor, speciellt eftersom varje kommun själva tvingas uppfinna hjulet.
48