ARBETSRAPPORTER
Kulturgeografiska institutionen
Nr. 734
___________________________________________________________________________
Kommunerna i Uppsala läns arbete med
klimatanpassning
- implementering, risker och osäkerheter.
Karin von Sydow
1
FÖRORD
Denna uppsats skrevs under våren 2010 vid kulturgeografiska institutionen på Uppsala universitet som examinerande för mastersprogrammet i kulturgeografi, men också för att fungera som en underlagsrapport till Länsstyrelsen i Uppsala läns fortsatta arbete med klimatanpassning. Den finns många personer som har bidragit till att denna uppsats har kunnat färdigställas. Framförallt vill jag tacka alla personer på Länsstyrelsen i Uppsala (ingen nämnd, ingen glömd) som gav mig möjligheten att sitta där och skriva och delta i den gemytliga arbetsmiljön och använda de resurser som fanns. Jag vill också tacka min handledare Kjell Haraldsson som har gett uppmuntrande ord på vägen. Till sist vill jag ge ett varmt tack till alla kommunala politiker och tjänstemän som har ställt upp på intervjuer, utan er hade det inte blivit en uppsats!
2
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
1. INLEDNING
3
1.1 Bakgrund 4
1.2 Syfte och Frågeställningar 5
1.3 Avgränsning 5
1.4 Disposition 6
2. METOD OCH MATERIAL
7
2.1 Begrepp och definitioner 7
2.2 Intervjuer 9
2.3 Källkritik 10
3. TIDIGARE FORSKNING OCH TEORETISK ANSATS
12
3.1 I spänningsfältet mellan vetenskap och politik 12
3.2 Osäkerhet och konsensus i klimatdebatten 14
3.3 Klimatförändringen som paradigmiskt exempel på risksamhället 16
3.4 Att styra en organisation och implementera en politik 19
3.5 Sammanfattande diskussion av teorikapitel 23
4. SVENSK KLIMATPOLITIK OCH LAGRUMMET RUNT
KLIMATANPASSNING 25
4.1 Dagens politik för begränsande åtgärder 26
4.2 Dagens politik för anpassande åtgärder 28
4.3 Det regionala och lokala lagrummet gällande klimatanpassning 29
3
1. INLEDNING
”Vårt land brinner!”, ”Byn rasar i havet!” och ”3 grader varmare: fler svenskar dör i extrema
värmeböljor”1 är bara några av de rubriker som frontat svenska dagstidningars första sidor under de senaste åren. Rubrikerna knyter an till det som i media, men även i samhället i stort, har fått komma att kallas för ”klimathotet”. Denna tabloidisering av frågor som berör klimatet och dess förändring har under 00-talet varit synbart i många mediekanaler. My News Desk, som är ett av världens ledande företag på att förmedla pressinformation, gjorde en mediemätning under första kvartalet 2007 där de största dagstidningarna och nyhetskanalerna i Sverige analyserades för att se vad som dominerade nyhetsflödet under denna period, och klimatfrågan var tydligt överrepresenterad2. På den politiska arenan har klimatfrågan varit på agendan sedan början av 1980-talet även om diskussionen och utrymmet runt denna fråga först under det 21:a århundradet har fått en högre prioritet på dagordningen och det var först år 2007 som frågan fastslogs som en av vår tids viktigaste samtidsfrågor3.
Innan Rio-konferensen 1992 så betraktades ofta frågor som berörde klimatet något som främst tillhörde det naturvetenskapliga forskningsfältet. Efter Koyotoprotokollet 1997 var det tydligt att ramarna för hur man kan forska om klimatförändringens effekter hade förändrats. Frågor som berör klimatet och dess förändring är idag i hög grad aktuella inom samhällsvetenskaplig forskning, utifrån flera olika discipliner. Av statsvetare har klimatpolitiken under de senaste åren kommit att kallas för en del av tredje generationens politikområde4. Klimatpolitiken är nämligen ett skolexempel på den förändring som håller på att ske i politik- och styrningsstrukturen just nu. Politik och styrning handlar i första hand inte längre om att bygga upp välfärdsinstitutioner i samhället utan politiken måste istället inrikta sig att på ett nytt sätt organisera de resurser som redan finns och även utveckla ett samarbete mellan alla aktörer i ett samhälle, där även näringsliv ska inkluderas i de uppgifter som förut bara var statens och kommunernas ansvar5. Den tredje generationens politikområden kännetecknas också av olika typer av osäkerheter som till exempel en institutionell osäkerhet där ansvarsfördelningen eller lagstiftningen är oklar eller en värderingsosäkerhet som kännetecknas av att politiker får svårt att bedöma vilka risker som är acceptabla i samhället6. Hur denna osäkerhet påverkar samhället har länge varit en debatt som sociologer också har diskuterat, hur kan människan egentligen förhålla sig till något hon inte kan se eller bedöma själv? Ulrich Beck, som får ses som pionjärnen inom detta område, används i uppsatsen som en del av teorin för att diskutera hur en kommun kan förhålla sig till osäkerheten som finns i klimatforskning. För
1
Aftonbladets hemsida. Tillgänglig [ONLINE]: 2010-05-30 http://www.aftonbladet.se/klimathotet/ & Bratt, Anna (2007) 3 grader varmare: fler svenskar dör i extrema värmeböljor. Dagens nyheter 2007-11-26.
2
My News desk Tillgänglig [ONLINE]: 2010-05-30
http://www.mynewsdesk.com/se/pressroom/newsmachine_ab/pressrelease/view/147970
3
Åsa Knaggård (2009) ”Vetenskaplig osäkerhet i policyprocessen – en studie av svensk klimatpolitik” Lunds universitet. S.28
4
Montin, Stig (2007) Kommuner och klimatpolitiken – ett exempel på tredje generationens politikområden. Statsvetenskaplig Tidskrift, årg. 109 nr.1 s.37
5
Montin, Stig (2007) a.a. s.39-40
6
4
kulturgeografer är själva ”fenomenet” klimatförändringar ett mycket intressant studieområde. För det första eftersom det förändrade klimatet skapar en ny form av global risk som inte går att placera geografiskt. När de geografiska gränserna blir flytande och det inte längre går att specificera var ett studieobjekt hör hemma så måste vi omvärdera hur vi studerar saker och hur samhället skall hantera detta globala fenomen, som är en gemensam angelägenhet för hela jorden. Samspelet mellan olika geografiska skalor blir här av extra stort intresse. För det andra är det intressant eftersom de negativa effekterna av klimatförändringen inte är koncentrerade till de länder som i huvudsak har orsakat dessa, utan istället är det i hög grad så att utvecklingsländerna får ta smällen av vad de utvecklade länderna har åstadkommit. Det uppstår en orättvis fördelning som ställer helt nya krav på politiken när det gäller samverkan och förståelse för hur detta problem ska lösas men också för vem ansvaret skall ligga på. För det tredje, och den kanske viktigaste orsaken till att en klimatanpassning är av så pass stor vikt för kulturgeografin, är dess anknytning till samhällsplanering. Det är i första hand samhällsplaneringen som påverkas av det förändrade klimatet då det är där tidsperspektiven är långa och hänsyn måste tas till framtida klimatscenarier. Inom kulturgeografin finns det en lång tradition av att forska kring hur samhällsplaneringen fungerar och hur den hanterar förändringar som sker med miljön och klimatet. Att undersöka hur kommunerna hanterar dessa frågor inom samhällsplaneringen har därför varit aktuellt i denna uppsats då det förmodligen är där som det huvudsakliga arbetet med sådana här frågor har gjorts. Denna uppsats syftar alltså främst till att diskutera hur klimatförändringar och anpassningen till dessa hanteras på en regional och lokal nivå och om det ens är möjligt att göra det när det som skall hanteras nästan är bortom den regionala och lokala kontrollen.
1.1 Bakgrund
5
med klimatanpassning ute i de olika regionernas kommuner, mer om detta går att läsa om i kapitel 4.
Uppsatsen är främst inriktad på klimatanpassande åtgärder istället för en mer bred hållning där både klimatbegränsande åtgärder och klimatanpassande åtgärder diskuteras i samma utsträckning. Detta val har flera orsaker. För det första kan denna uppsats ses som en första uppföljningsrapport till Länsstyrelsens klimat- och sårbarhetsanalys för 2009 där regionala klimatanalyser redovisats och även hur länet ska arbeta med frågor som berör klimatanpassning. För det andra är klimatanpassning och frågor runt detta något som är relativt nytt och som länsstyrelserna nyligen har fått pengar till och påbörjat ett arbete med, kommunernas respons på det arbetet är därför det jag främst vill fånga in i uppsatsen. För det tredje var det i uppsatsen nödvändigt att jag i min empiridel avgränsade mig till att i första hand undersöka arbetet med klimatanpassning eftersom proportionen på uppsatsen annars hade blivit alltför omfattande.
1.2 Syfte och Frågeställningar
Denna uppsats huvudsyfte är att diskutera hur arbetet med klimatfrågor tar sig uttryck på den kommunala nivån och hur klimatuppdraget från regeringen uppfattas, tolkas och implementeras i den kommunala politiken och hos kommunala tjänstemän, och vilka problem som kan uppstå i den implementering som sker. Uppsatsen kommer också att diskutera den osäkerhet som finns i klimatforskning och vilka problem detta kan skapa på en kommunal nivå där tidsperspektiven inte alltid är så långa. Främst kommer uppsatsen, som jag tidigare nämnt, att rikta in sig på klimatanpassningsåtgärder eftersom de framförallt är dessa typer av åtgärder som har ett långt tidsperspektiv. För detta ändamål så kommer de åtta kommuner som finns i Uppsala län att fungera som studieobjekt. Frågeställningarna för denna uppsats är:
Hur ser diskussionen runt klimatanpassning ut på politisk- och tjänstemannanivå i
Uppsala läns kommuner och hur pass hög prioritet har frågor som berör klimatanpassning?
Hur påverkar den debatt som finns om osäkerhet i klimatvetenskapen de beslut som
tas i kommunerna när det gäller klimatanpassade åtgärder och går det att göra en återkoppling till den vetenskapliga diskursen om risksamhället när det gäller klimatfrågor i kommunerna?
Hur uppfattar och implementerar kommunerna klimatuppdraget från regeringen?
1.3 Avgränsning
6
kommuner och inte den stora helheten. Min avgränsning blir således att jag i denna uppsats, utifrån ett samhällsvetenskapligt perspektiv, studerar hur kommunerna i Uppsala län har jobbat med och ska jobba med klimatanpassade åtgärder. Uppsatsen kommer att diskutera vilka problem som kan uppstå när direktiv från nationell nivå ska implementeras på lokal nivå och varför klimatåtgärder framförallt kan ses som ett svårt område för kommunerna att ta tag i. Uppsatsen kommer inte i speciellt stor utsträckning att diskutera de naturveteskapliga fakta som ligger bakom regeringens klimatproposition som kom 2008 utan kommer istället att utgå ifrån att regeringen själva kritiskt granskar den naturvetenskapliga delen som Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) ger ut och som står som underlag för regeringens arbete i klimatfrågor.
1.4 Disposition
7
2. METOD OCH MATERIAL
Uppsatsen är främst en beskrivande studie som genom en kvalitativ intervjuundersökning söker svar på vissa typer av frågor7. En beskrivande studie tar ofta sin utgångspunkt i jämförelsen för att på så vis bäst beskriva en situation. Vad man väljer att jämföra med påverkar också de resultat som studien i slutändan kommer att visa8, att till exempel jämföra en kommuns klimatanpassningsarbete i Sverige med en regions klimatarbete i Indonesien är inte bara dumt utan också lönlöst eftersom förutsättningarna och problem är helt olika för de båda platserna. Jämförelsen för att beskriva en situation bör därför ske med likvärdiga och relevanta platser, speciellt när syftet med studien är att utifrån Sveriges lagar och rekommendationer se vilka av rekommendationerna som har implementerats ner till kommunal nivå. Esaiasson et al. menar att man i tillvägagångssättet i en beskrivande studie bör utgå från ett analysverktyg av teoretisk karaktär som man sedan kan förhålla sig till i den empiriska undersökningen. Analysverktyget fungerar alltså som ett styrinstrument för undersökningen och kan hjälpa till att bestämma vad det är man i den empiriska undersökningen skall leta efter9. I denna uppsats finns det framförallt två tydliga analysverktyg, det ena är begreppet risksamhället och hur det påverkar klimatarbetet och det andra är implementeringsproblemets vara eller icke vara i den nationella – regionala – kommunala skalan.
Eftersom teoridelen i uppsatsen är uppdelad i fyra olika delar så har inte bara en bok eller teori använts utan flera olika böcker och även artiklar. De huvudteorier som jag prövar min empiriska del mot är de två ovan nämnda analysverktygen. Till teorin om risksamhället har Ulrich Becks bok World at risk varit en elementär bok och även Rolf Lidskogs bok Samhälle,
risk och miljö. Sedan har ett antal artiklar kompletterat teoriförklaringen som bland annat
Harriet Bulkeleys artikel Governing Climate Change: The politics of Risk Society? som diskuterar hur man på politisk nivå skall möta risker som är ”osynliga”. Till implementeringsteorin så har jag i huvudsak använt mig av Lennart Lundquists bok
Implementation steering: an actor structure approach och även kompletterat med Anders
Sannerstedts artikel Implementering - hur politiska beslut genomförs i praktiken. Jag har också haft stor nytta av ett antal statliga utredningar och propositioner i mitt bakgrundsarbete. De två viktigaste utredningarna som har använts är Klimat- och sårbarhetsutredningen från 2007 och
Svensk klimatpolitik från 2008. Utöver det har kommunernas egna styrdokument, visioner och
översiktsplaner ingått i den empiriska undersökningen.
2.1 Begrepp och definitioner
I uppsatsen används några olika begrepp som i detta avsnitt kommer att definieras. Det är huvudsakligen tre uttryck som är centrala för uppsatsen, alla dessa tre faller in under det
7
Esaiassion, Peter: Gilljam, Mikael: Oscarsson, Henrik: Wängerud, Lena (2007) Metodpraktikan: konsten att
studera samhälle, individ och marknad. Norstedts juridik, Vällingby 2007. S.42
8
Esaiassion, Peter: Gilljam, Mikael: Oscarsson, Henrik: Wängerud, Lena (2007) a.a. s.153
9
8
gemensamma klimatuppdraget från regeringen. När ordet klimatarbete används syftar det till alla typer av arbetet som har initierats på grund av att det pågår en klimatförändring orsakad av människan, alltså både arbetet med begränsande åtgärder och arbetet med anpassande åtgärder. När begreppet klimatbegräsning används syftar det enbart till arbetet med åtgärder för att begränsa påverkan på klimatet. Det tredje uttrycket som faller in under klimatuppdraget är klimatanpassning. Eftersom klimatanpassning är det som uppsatsen i huvudsak studerar så kommer det begreppet att definieras i stycket nedan väldigt grundläggande. Stycket kommer även att ta upp totalförsvarets forskningsinstituts definitioner för hur man kan arbeta med klimatanpassning.
Vad är klimatanpassning?
Det finns ett antal olika förklaringar till vad en samhällsanpassning till ett förändrat klimat innebär men i princip alla pekar åt samma riktning. I denna uppsats används en kombination av EU:s definition av klimatanpassning och den definitionen som finns på klimatanpassningsportalen, som är en gemensam portal för ett antal myndigheter som har hand om dessa frågor.
Enligt EU är klimatanpassning en väsentlig del av den utmaning som kommer med de framtida klimatförändringarna och enligt deras definition handlar klimatanpassning om att ”/…/ taking action now so that we can be more resilient to our current climate, less
susceptible to the impacts of future climate change and be in position to take advantages of opportunities. Adaption measures can be taken at national, regional and local levels and include using scarce water resources more efficiently, adapting building codes to future climate conditions and extreme weather events, building flood defences and raising the levels of dykes, developing drought-tolerant crops, choosing tree species and forestry practices less vulnerable to storms and fires, and setting aside land corridors to help species migrate10.
Denna definition sammanfaller väl med den som ges på klimatanpassningsportalen vilken kort och gott säger att ”Klimatanpassning innebär åtgärder för att anpassa samhället till de
klimatförändringar vi redan märker av idag och de som vi inte kan förhindra i framtiden.11”
Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) har klassificerat upp hur ett arbete med klimatanpassning kan se ut utifrån ett antal olika åtgärdsnivåer. Dessa åtgärder innebär att man antingen bär förlusten, delar förlusten, förändrar händelse, ändrar lokalisering, förändrar
användning, forskar eller skapar utbildning/information.12 Såhär kan arbetet med klimatanpassning se ut beroende på vilken åtgärd man väljer:
10
Adaption to climate change- an EU approach. Tillgänglig [ONLINE]: 2010-05-30 http://ec.europa.eu/environment/climat/adaption/index_en.htm
11
SMHI Klimatanpassningsportalen. Tillgänglig [ONLINE]: 2010-05-30
http://www.smhi.se/klimatanpassningsportalen/om-portalen/Klimatanpassning/vad-ar-klimatanpassning-1.7783
12
Vredin Johansson, Maria & Forslund, Johanna (2009) Klimatanpassning i Sverige. Samhällsekonomiska
9
- Att bära förlusten: Ingen anpassning sker, man tar istället hand om förlusten då den uppstår i samhället. En strategi som kan användas om det finns en låg sannolikhet för klimatrelaterade problem och händelser.
- Dela förlusten: Ingen anpassning sker, förlusten tas om hand när den drabbar samhället. Insatser för att enskilda inte skall drabbas oproportionerligt införs dock, såsom katastrofbistånd.
- Förändra händelser: Man försöker mildra effekterna av klimatförändringar, t.ex. genom att bygga hus som tål översvämningar eller starkare vindar.
- Ändra lokalisering: Man anpassar samhället genom att flytta på människor/ tillåter inte människor att bosätta sig i område utsatta för torka eller översvämningsrisk. - Förändra användning: En anpassning sker genom att markanvändningen förändras,
jordbruket byter grödor eller att jordbruksmark som inte längre går att odla på används till bostadsområden m.m.
- Forskning: Forskning om klimatförändringarnas effekter bedrivs för att få så bra information som möjligt att använda till klimatanpassning.
- Utbildning/beteenden: Man försöker förändra människors beteenden genom information och utbildning.13
Andra begrepp som kommer att användas som en central del av uppsatsen är risksamhället,
reflexiv modernitet och implementering. Dessa begrepp kommer inte att definieras här utan det
sker istället i de avsnitten som behandlar dem.
2.2. Intervjuer
De intervjuer som har genomförts för denna uppsats har gett grunden till uppsatsens resultat och svar på frågeställningarna. Intervjuguiden är gjord utifrån en kvalitativ semistrukturerad ansats och har skapats utifrån ett antal olika teman med följdfrågor beroende på vilka svar som intervjupersonen har gett14. Intervjuprocessen har på så sätt blivit flexibel och intervjupersonerna har fått möjlighet att själva styra vilket tema de vill prata mer eller mindre om. Anledningen till att utföra semistrukturerade intervjuer där intervjupersonen fick styra ganska mycket själv var på grund av att de olika kommunerna hade kommit så olika långt i deras klimatanpassningsarbete och att det därför var bättre att intervjun utgick ifrån deras egna bakgrunder. Att välja en semistrukturerad intervjuform istället för en ostrukturerad var nödvändigt för att kunna jämföra de olika kommunerna med varandra15. Den intervjuguide som gjordes från början fick fungera som en pilotguide för den första intervjun och ändrades sedan marginellt till de resterande intervjuerna för att få en bättre följd på frågorna. Intervjuguiden har också en uppdelning över anonyma svar och anonyma svar. Den icke-anonyma delen tar främst upp kommunens syn på deras eget klimatarbete och den icke-anonyma delen tar upp osäkerheter och diskussionen runt långa tidsperspektiv. Anledningen till att ha en anonym del i intervjuerna är för att för att diskussionen om hur kommunerna ser på
13
Vredin Johansson, Maria & Forslund, Johanna (2009) a.a. s.16
14
Bryman, Alan (2001) Samhällsvetenskapliga metoder. Liber AB, Malmö. S.301
15
10
osäkerhet i klimatdebatten dels kan vara ett känsligt ämne och dels för att det för uppsatsen inte är relevant att veta vem det är som säger vad. Huvudsyftet är att mer generellt diskutera lokal politikers och tjänstemäns syn på osäkerheter i klimatdebatten och inte redovisa varje enskild kommuns syn på detta. Intervjuguiden finns som Bilaga 1 i uppsatsen.
Sammanlagt genomfördes 16 intervjuer där 2 personer från varje kommun som tillhör Uppsala län intervjuades och varje intervju tog mellan 20-40 minuter. För att få svar på mina frågeställningar och för att få en bredare bild av kommunernas syn på klimatanpassning intervjuades en politiker och en tjänsteman från varje kommun. Anledningen till detta var för att få reda på om uppfattningen om kommunens arbete skiljer sig åt mellan politiker och tjänstemän i kommunen och om uppdraget från regeringen har uppfattas olika. Urvalet av intervjupersonerna baserades främst på position i kommunen och även på rekommendationer som personal på Länsstyrelsen gav mig om vilka det är i kommunerna som huvudsakligen jobbar eller har en uppfattning om dessa frågor. I de flesta fallen har de tjänstemän som intervjuades arbetat på plan- eller miljöavdelning i kommunen och de flesta intervjuade politikerna är kommunalt heltidsanställda politiker med högre befattning (antingen ordförande i nämnd, kommunstyrelse eller kommunfullmäktige). Ett idealiskt urval hade varit att alla de intervjuade politikerna var heltidsanställda och ordförande i kommunstyrelsen, som är det högsta nämnden som kontrollerar kommunens arbete. Nu var detta inte möjligt i samtliga kommuner då en del politiker har varit otillgängliga och upptagna med annat. Jag tror ändå inte att detta har påverkat resultatet av undersökningen i speciellt stor omfattning då de två intervjuade politikerna som inte var ordförande i kommunstyrelsen ändå var antingen vice ordförande eller ledamot i nämnden, de borde således ha en klar uppfattning om hur kommunen styrs. Av intervjuerna som genomfördes var 11 stycken direkta intervjuer där intervjupersonen intervjuades i sitt eget arbetsrum på kommunen. De resterande 5intervjuerna var telefonintervjuer vilket främst berodde på att det i slutet av undersökningen blev ont om tid eller för att intervjupersonen själv föredrog en telefonintervju. Att några intervjuer var telefonintervjuer och några direkta intervjuer tror jag inte påverkar undersökningen i någon större grad. Bryman diskuterar vilka fördelar och nackdelar som kan finnas med telefonintervjuer kontra direkta intervjuer och det finns ungefär lika många fördelar och nackdelar med båda intervjutyperna och det är därför svårt att säga vilken som är bäst16. Med tanke på att jag i min undersökning inte har tagit så stor hänsyn till kroppsspråk eller dylikt hos den intervjuade utan i princip enbart riktat in mig på de svar de ger så anser jag att det inte har spelat någon roll vilken typ av intervju som genomförts.
2.3 Källkritik
Uppsatsen bygger både på litteratur av teoretisk karaktär och av empirisk karaktär samt av intervjuer. Den teoretiska litteraturen har i huvudsak används i teoridelen medan den empiriska litteraturen i huvudsak har använts som beskrivande litteratur i kapitel 4 och även i empirikapitlet där planer och policydokument från kommunerna har använts.
16
11
Det som har varit en utmaning i denna uppsats är att selektera bland den enorma mängd litteratur som idag finns inom klimatområdet och förhålla sig objektiv till olika artiklar som ibland motsäger varandra, samt bedöma vilken forskare som man kan lita på. Att det just nu pågår medial debatt angående klimatförändringarnas vara eller icke vara har såklart också påverkat mig i mitt uppsatsskrivande. Båda sidorna av debatten hävdar att de har rätt i sin ståndpunkt och att de andra inte går att lita på. Även om denna uppsats inte behandlar den naturvetenskapliga debatten så har det varit svårt att inte beröras av det som skrivs. Artikeln av Naomi Orekes som jag använder mig av i teoridelen är ett exempel på en hårt åsatt forskare som har fått kritik från klimatskeptiker för det arbete hon har utfört. Att jag ändå väljer att använda mig av hennes artikel är för att den huvudsakliga kritiken som riktas mot henne i egentligen mening inte har kunnat missvisa hennes resultat. Som det går att läsa om i kapitel 3 så är också klimatskeptikerna betydligt färre än vad den mediala bilden ger sken av och det finns också ett antal undersökningar som visar på att det i forskarvärlden råder konsensus om att det pågår en global uppvärmning och att det är människan som påverkar den. 17 Som jag tidigare nämnt i avgränsningen så är det också det fakta som regeringen bygger sin klimatpolitik på och det är därför till det fakta som jag kommer att förhålla mig till.
Det som kan ha påverkat mina intervjuer är att jag har utfört intervjuerna som en tjänsteman på Länsstyrelsen, som är anställd för att jobba med klimatanpassningsfrågor. Detta kan av intervjupersonerna ha uppfattas som att jag ”förhörde” och ”kontrollerade” kommunerna på vad de har gjort för något i deras klimatanpassningsarbete vilket kan ha påverkat svaren jag har fått. Det är möjligt att resultatet från intervjuerna hade blivit annorlunda om jag hade utfört intervjuerna som enbart ”en student” utan koppling till myndighetsvärlden men det är svårt att veta om det hade varit en fördel eller en nackdel. Som intervjuande tjänsteman kanske fler av de personer som jag ville få tag i har ställt upp på intervjuer och också försökt svara så ärligt som möjligt då de vet att det är ett arbete som kommer att fortsätta och att Länsstyrelsen skall finnas som ett stöd och inte som kontrollorgan. Men det är också möjligt att de svaren jag har fått har varit väldigt ljumma i sin kritik mot hur statliga verk har hanterat denna fråga och hur tydlig staten har varit i sina rapporter och utredningar om vad det är kommunerna skall göra. Som student kanske jag hade fått mer uppriktiga svar angående statens och Länsstyrelsens stöttande roll i arbetet och om det fungerar att arbeta med dessa frågor på det sätt som det görs nu idag. Men det är saker som bara går att spekulera i och överlag tror jag att svaren hade blivit ungefär desamma som intervjuande student.
17
12
3. TIDIGARE FORSKNING OCH TEORETISK ANSATS
Klimatfrågan har länge varit aktuell inom det naturvetenskapliga fältet men har under de senaste tjugo åren även börjat diskuterats allt mer flitigt i kulturgeografisk forskning men också i statsvetenskaplig och sociologisk forskning. Klimatfrågan är på många sätt väldigt komplex då den spänner över många olika forskningsfält och även påverkar i princip alla sektorer i ett samhälle. Det teoretiska kapitlet i denna uppsats kommer därför att utgå ifrån några olika ”debatter” som under de senaste åren har diskuterat klimatfrågan och vilka problem det kan finnas runt den. Den tidigare forskningen och min teoretiska ansats kommer därför att gå in i varandra och på ett vis diskuteras tillsammans. Detta för att uppsatsen skall få en teoretisk ansats som är tämligen bred där många olika vinklar diskuteras. Teorin kan därför sägas vara uppdelad i fyra olika delar. För det första kommer spänningsfältet mellan vetenskap och politik och hur detta kan påverka klimatvetenskapen och policyskapandet av klimatplaner hos politiker att diskuteras. För det andra kommer kapitlet att diskutera och lyfta fram den debatt som finns runt osäkerheter i klimatforskningen, och om vi verkligen kan lita på att det råder konsensus i frågan om att det är människan som skapar den klimatförändring vi idag kan se. För det tredje kommer Ulrich Becks diskussion runt risksamhället att diskuteras och varför just klimatfrågan är ett sådant tydligt exempel på hur svårt det är att tolka vad som kan ses som en risk och inte. Till sist kommer kapitlet att diskutera implementeringsteori och hur statliga organ och kommuner ska och kan förhålla sig till ett uppdrag som vetenskapen i princip har skapat och vilka problem det kan uppstå runt implementering av till exempel klimatuppdrag. En sammanfattande diskussion av teorikapitlet kommer att finnas med som avslutande stycke.
3.1 I spänningsfältet mellan vetenskap och politik
Hur relationen mellan vetenskap och politik förstås och tolkas är en sak som under de senaste åren flitigts har studerats. Åsa Mattsson menar att man kan se på denna relation på flera olika sätt. Antingen kan man anta att strukturen mellan det vetenskapliga och det politiska fältet består av ensidig ”rak” kommunikation där vetenskapen helt enkelt ”ger” politiken sanningen. Eller så kan man, som Åsa Mattsson väljer att göra, se vetenskapen och politiken som två olika sfärer som deltagarna kan röra sig emellan18. De som rör sig emellan sfärerna kallar Mattsson för ”kunskapsbrytare” och kan definieras som de som tolkar den vetenskapliga informationen och sedan skickar vidare den till politiken. FN:s klimatpanel IPCC är
delvis, menar Mattsson, en kunskapsbrytare och ett mellanled mellan vetenskapen och de politiker som senare konsumerar kunskapen.IPCC har på grund av detta från visa håll i media blivit anklagade för att deras vetenskap är ”politiserad” och att den i stor grad enbart bedrivs för att politiker skall kunna skapa policys utifrån deras rapporter istället för att dessa rapporter intar en ren objektiv vetenskaplig hållning19. Mattsson menar dock att IPCC:s påverkan på
18
Mattsson, Åsa (2005) Framing the uncertain: the case of IPCC. Sammanställning från Nordic Environmental Social Science Research Conference i Göteborg juni 2005. s-8-9
19
13
policyprocessen till mesta del har bestått av påtryckningar och påskyndade istället för en direkt påverkan på vad som skrivs i policys. Hon menar också att det är för tidigt att säga hur pass stor påverkan IPCC:s arbete har fått skapandet av policys hos olika politiska organ20.
En tredje syn på relationen mellan vetenskap och politik är den som Karin Bäckstrand ställer upp i sin avhandling där hon på ett liknande sätt som Mattsson menar att vetenskap och politik är två olika sfärer men att de till ganska hög grad överlappar varandra. Bäckstrand menar också att vetenskap alltid är socialt inbäddat och att detta speciellt gäller klimatvetenskapen. I en modell som hon ställer upp i sin avhandling benämner hon klimatvetenskapen som ett typexempel av transvetenskap. Inom transvetenskapen ska sådana forskningsfält insorteras som inte kan lösas enskilt av vetenskap eller politik, det blir istället ett skuggland mellan politiken och vetenskapen. Klimatvetenskap och policys runt klimatåtgärder ligger just i denna gråzon mellan sociala värderingar och vetenskaplig fakta21. Bäckstrand drar i sin avhandling slutsatsen att det inom politiken ofta uppstår normativa dilemman när man ska besluta om frågor som berör miljön och naturen. Detta eftersom det vetenskapliga beslutsunderlag som politiker får till förfogande ofta kan ses som tvingande och som att det enda moraliskt riktiga beslut som kan tas är det som bygger på den vetenskapliga expertisens utlåtande22. Klimatfrågan är ett typiskt exempel på denna typ av problemområde när det kommer till politiska beslut eftersom konsekvenserna av att inte lyssna på vad den vetenskapliga expertisen säger kan bli förödande för framtida generationer.
Som ovan diskuterats kan alltså relationen mellan vetenskap och politik se ut på många olika sätt och när det gäller klimatfrågor så finns det idag inte en klar och tydligt bild av hur just den relationen ser ut. Med tanke på att klimatvetenskapen är väldigt komplicerad och svår att förstå för människor som inte är insatta i de naturvetenskapliga processerna så är det i sig inget konstigt att IPCC har tagit på sig en roll som kunskapsbrytare mellan det vetenskapliga och det politiska. Denna roll som en stor organisation, utsedd av FN, har fått kan ses både som något positivt men även som något som kan liknas vid ett expertstyre där politikerna inte har något annat val än att lita på att det som de vetenskapliga experterna säger är rätt. Åsa Knaggård menar att experternas roll i ett demokratiskt samhälle många gånger har ”varit
föremål för, i perioder, mycket intensiva, akademiska såväl som politiska diskussioner”23
eftersom det då har funnits en rädsla för att vetenskapliga experter skulle tränga undan de politiskt ideologiska till förmån för ett mer rationellt problemlösande. Knaggård menar dock att experterna på ett vis har en väldigt viktig roll gentemot politiken då vi annars inte skulle kunna ha uppmärksammat många av de miljöproblem som vi idag tampas med eftersom de inte kan uppfattas av blotta ögat. En parallell kan här dras till Ulrich Becks diskussion om
20
Mattsson, Åsa (2005) a.a. s.19
21
Bäckstrand, Karin (2001) What can nature withstand? Science, politics and discourses in transboundary air
pollution diplomacy. Lunds Universitet, Lund 2001. s.57ff.
22
Karin Bäckstrand (2001) a.a. s. 255 ff.
23
14
risksamhället där experterna är de som sätter den politiska dagordningen eftersom de hot och risker som idag skapas i det moderna samhället för det mesta är av sådant slag att politiken själv inte kan upptäcka dessa utan hjälp från vetenskapligt håll. Mer om risksamhället kommer att diskuteras i avsnitt 3.3.
3.2 Osäkerhet och konsensus i klimatdebatten
Som den mediala debatten har visat under senaste åren så finns det också mycket olika åsikter till vem man skall lyssna på när det kommer till frågor som berör klimatet och hur hög prioritering som klimatåtgärder skall ha.Att det finns en osäkerhet runt klimatvetenskapen och de modeller och scenarier som forskningen visar upp påverkar såklart viljan och engagemanget för att ta beslut om klimatåtgärder på en politisk nivå. Det största problemet är dock egentligen inte att det just finns en osäkerhet, då det i sig inte är ovanligt när det gäller sådan typ av forskning, problemet är snarare att denna osäkerhet diskuteras väldigt lite av de egna forskarna som har tagit fram materialet. Raino Malnes skriver att det finns en fara i att inte diskutera osäkerheterna i klimatforskningen på ett öppenhjärtigt sätt och att man då snarare inbjuder de som är skeptiska till att ta upp en debatt där man istället lägger för stor vikt på osäkerheterna istället för att på ett resonabelt sätt diskutera dessa24. Malnes fortsätter med att säga att det blir väldigt kontraproduktivt att underdimensionera den osäkerhet som finns inom klimatforskning på det sätt som IPCC väljer att göra i deras rapporter eftersom det då kan skapa en bild av att forskarna är oense om vissa teorier som det egentligen inte alls finns en osäkerhet om utan istället konsensus om25.
Debatten om det överhuvudtaget råder konsensus bland klimatforskarna om att det är människans utsläpp av växthusgaser som påverkar den globala uppvärmningen är också en diskussion som har uppmärksammats i flitigt i media under senare år. Naomi Oreskes menar dock att det idag helt säkert bara finns ett fåtal klimatforskare som inte är övertygade om att jordens klimat värms upp på grund av mänsklig aktivitet och påverkan. Dock så menar hon att det bland civil befolkning i Amerika finns en missuppfattning om att det inte förhåller sig på det viset, och att detta främst beror på att massmedia har valt att lyfta fram den lilla procent av forskarkåren som ställer sig emot dessa teorier och på så vis vinklat denna fråga på ett mycket orättvist sätt26. Orekes menar också att människor som inte är insatta i klimatvetenskap ofta tenderar att misstolka och blanda ihop politikers budskap och vad som har redovisats av klimatforskare, för även om vetenskapen är ense i en viss fråga så handlar det i slutändan om vad politikerna väljer att göra med den informationen de får27.
24
Malnes, Raino (2008) Climate science and the way we ought to think about danger. Environmental Politics, 17:4 2008. s.660
25
Malnes, Raino (2008) a.a. s.665
26
Oreskes, Naomi (2007) The scientific consensus on climate change; how do we know we’re not wrong? i Dimento, Joseph F.C & Doughman, Pamela (2007) Climate Change: what it means for us, our children and our
grandchildren. The MIT press, Cambridge Massachutes, London England 2007. s.66
27
15
Orsaken till att Oreskes kan hävda att det råder konsensus bland klimatforskarna om att det är människans utsläpp som driver på klimatförändringen redovisar hon med hjälp av ett antal olika punkter. För det första är det givetvis rimligt att granska IPCC arbete eftersom de i nutid är den största organisationen som sammanställer vetenskaplig data och redovisar den löpande. IPCC:s rapporter har sedan den första sammanställningen 1991, som tog med tusentals vetenskapliga artiklar inom ämnet, menat att det råder en samstämmighet i forskarkåren att klimatförändringar dels beror på naturliga variationer men också till stor del av mänsklig aktivitet. Denna korrelation mellan utsläpp av växthusgaser och den ökande temperaturen har sedan i varje ny sammanställning förstärkts, nu senast 200728. För det andra skrev USA:s största vetenskapliga organisationer inom detta område ett gemensamt dokument där de tar ställning för att ”climate scientists agree that global warming is real and substantially
attributable to human activities29”. För det tredje gör Oreskes en egen undersökning där hon
går igenom veteskapliga artiklar, som har gått igenom en massiv granskning innan de publiceras i vetenskapliga tidskrifter, för att se hur pass stark konsensus är när det gäller mänsklig påverkan på klimatet. Oreskes har i sin studie gjort en sökning i ISI:s databas (institute of scientific information) på alla artiklar som innehåller frasen ”global climate change” och som publicerades mellan 1993-2003. Hon fick fram 928 artiklar och utav dessa var det ingen som motsade sig teorin om att det finns en mänsklig påverkan på klimatsystemet30. Oreskes har dock senare blivit kritiserad för att hon inte på ett tillräckligt kritiskt sätt granskade de artiklarna hon fick fram och andra forskare har, genom att ha gjort en likadan sökning i ISI databas, försökt påvisa att hon har fel vad det gäller konsensus, men dessa forskare har inte direkt kunnat motbevisa det som Oreskes faktiskt får fram i sitt stickprov med de 928 artiklarna31.
I Sverige gjorde Sveriges televisions vetenskapsredaktion under våren 2010 en undersökning bland svenska klimatforskare för att få redan på om det finns en konsensus om att det är människans utsläpp som påverkar klimatets förändring. Resultatet av undersökningen visade att 97 procent av den svenska forskarkåren var ense om att det just nu pågår en global uppvärmning och att det är människans utsläpp som skapar den. Närmare 90 procent av forskarna hade också ett stort förtroende för IPCC och tyckte att det är en öppen och genomskinlig organisation. Närmare 70 procent av de tillfrågande forskarna menade också att media hanterar klimatfrågan på ett dåligt sätt och att klimatskeptiker har fått ett alltför stort medialt utrymme i förhållande till hur många procent av forskarkåren som inte håller med om att människan påverkar klimatet. I undersökningen fanns det också de som tyckte att det är media som tenderar att göra klimatfrågan till politik. Kevin Noone, en av de tillfrågade
28
Oreskes, Naomi (2007) a.a. s.67
29
Oreskes, Naomi (2007) a.a. s.69
30
Oreskes, Naomi (2007) a.a. s.70 ff.
31
16
forskarna, menar att vetenskap ska vara renodlad och att vetenskap inte handlar om ”tyckande”32.
3.3 Klimatförändringen som paradigmiskt exempel på risksamhället
”De hot som hamnar i fokus är allt oftare av sådant slag att de drabbade varken kan se eller känna dem. Det rör sig om hot som eventuellt inte kommer att bli verklighet under de drabbades livstid, utan under kommande generationers; i vilket fall som helst så handlar det om hot som kräver vetenskapens ’varseblivningsinstrument’- teorier, experiment, mätinstrument- för att överhuvudtaget bli synliga och tolkningsbara som hot.33”
Med 1970-talets kärnkraftsdebatt i ryggen skrev Ulrich Beck 1987 detta i boken ”Risksamhället”, där han problematiserar det moderna samhällets framfart och de ”risker” som kommer med att vi blir alltmer informerade och får allt mer expertkunskap. Beck menar att det finns skillnader i hur vi idag definierar risker och hur vi gjorde det i industrisamhället. Vad som förut klassades som en risk var något som uppstod på grund av att samhället saknade vissa moderniseringsfaktorer, t.ex. rätt typ av sjukvård eller rätt skyddskläder i en farlig industri. Bristen på modernitet var alltså det som hotade samhället och utsatte människor i det för fara. Idag klassas risk på ett annat sätt, de största riskerna mot vårt samhälle är inte längre det att vi saknar teknik eller medicin för att skydda oss mot faror utan istället har risker blivit konsekvenser av hur vårt moderna samhälles uppbyggnad ser ut34. Beck menar att övergången från industrisamhället till risksamhället kom efter kärnkraftsolyckan i Tjernobyl och att hela vårt moderna samhälle då utsattes för en ”antropologisk chock”. Denna chock byggde på tre olika delar, den första delen var att människan helt plötsligt upptäckte att hon var ”förblindad”, en insikt om att vi inte längre kunde uppfatta uppenbara faror med våra sinnen kom och samtidigt med den så blev också den kollektiva existensen omöjlig att förneka. Människan kunde inte längre välja att skydda sig mot vissa faror eller att inte utsätta sig för vissa risker, utan de ”nya” risker som uppstod gällde alla. Den andra delen innefattade att man nu förstod att risker var något som konstruerades socialt, skapandet av risken skedde genom information och genom vetenskapen, utan information så fanns det ingen risk. Den tredje omställningen var att den traditionella uppfattningen om tid, rum och social differentiering helt plötsligt upplöstes och alla gränser suddades ut, i risksamhället är helt plötsligt ingen förskonad35.
Vilka är då dessa nya typer av risker? Beck tar som paradexempel upp kärnkraftolyckor som en moderniseringsrisk men andra självklara risker som kan ses som exempel på risksamhället
32
Sveriges Televisions hemsida, vetenskapsredaktionen. Tillgänglig [ONLINE]: 2010-05-30:
http://svt.se/2.108068/1.1955993/forkrossande_majoritet_enig_om_klimatforandringarna?lid=puff_1966830&lpo s=extra_1
33
Beck, Ulrich (1987) Risksamhället: på väg mot en annan modernitet. Daidalos Förlag, Göteborg 2000. s.39
34
Bulkeley, Harriet (2001) Governing Climate Change: The politics of Risk Society? Transaction of the institute of British Geographers, New Series. Vol. 26, No.4. s.433
35
Lidskog, Rolf: Sandstedt, Eva; Sundqvist, Göran (1997) Samhälle, risk och miljö: sociologiska perspektiv på
17
är föroreningar i luft och vatten och kanske tydligast av allt är klimatförändringarna en sådan risk. För att veta vad som kan klassas som en moderniseringsrisk ställer Beck upp tre olika kriterier. Enligt Bulkeley är klimatförändringarna ett paradigmiskt exempel på vad Beck menar är en moderniseringsrisk och följer Becks kriterier på ett nästan idealiskt sätt. För det första har klimatförändringen uppstått, enligt majoriteten av forskarvärlden, som en
konsekvens av hur vi lever i vårt moderna samhälle. För det andra är klimatförändringarna
något som är distanserade från tid och rum och samtidigt ofrånkomlig. Till sist är klimatförändringen något som är osynligt för våra sinnen och är därför beroende av
vetenskapen36.
Risksamhället och den reflexiva moderniteten
När man således har identifierat en moderniseringsrisk, hur ska samhället sedan förhålla sig till denna nya risk? Detta har under åren diskuterats flitigt inom samhällsvetenskapen och framförallt bland geografer som under senare år intresserat sig för hur dessa typer av risker är socialt konstruerade och även för vilka politiska konflikter som de producerar fram37. Teorin runt risksamhället kan sägas innehålla två olika kärnor som är beroende av varandra. Risksamhället, vilket är det som är beskrivet ovan, kan ses som den första kärnan och har genom att existensen av den andra kärnan, den reflexiva moderniteten, skapats. Den reflexiva moderniteten i sin tur går ut på att risksamhället hela tiden reflekterar tillbaka det som har skapats i den, vi skapar på så vis våra egna risker genom att hela tiden utvecklas och moderniseras, teknologin slår tillbaka men på ett sätt som ibland är både oavsiktligt och oförutsägbart38. Den reflexiva moderniteten skapar också hela tiden en osäkerhet eftersom vi kontinuerligt måste granska all ny kunskap och information vi får. Detta gör att det finns en ständig osäkerhet om att den kunskapen man har inte räcker till och den blir därför svår att förhålla sig till för olika sociala institutioner i samhället39. I begreppet ”reflexiv modernitet” är det också viktigt att skilja på det som är reflektivt och det som är reflexivt. Det reflektiva, menar Beck, är underordnat det reflexiva. Att reflektera över sina egna existensvillkor för att sedan förändra dessa är en konsekvens av moderniteten, men en lika viktig och en till och med överordnad del är att genom reflexivitet skapa en självkonfrontation och på så sätt även en självupplösning av samhället, det är bara på sådant sätt som ett nytt samhälle till slut kan växa fram40.
I sin senaste bok ”World at risk” menar Beck att man kan tala om risksamhällets reflexivitet och vilka problem detta skapar på tre olika sätt. För det första så är själva risksamhället i sig ett problem genom att de globala risker som delas i risksamhället framkallar en global gemensamhet och på så vis skapas en global allmän sfär av problem. För det andra utlöser
36
Bulkeley, Harriet (2001) a.a. s.431
37
Bulkeley, Harriet (2001) a.a. s.430
38
Smith, Mick et.al. (1999) The reinvention of politics: Ulrich Beck and reflexive modernity. Environmental Politics, nr. 8. vol.3 s.169
39
Johnston, R.J edt. (2000) Dictionary of human geography. Blackwell publishing Oxford 2008. Sök: ”reflexive modernization” s.680
40
18
denna nya typ av globalitet, som har skapats av hot från vår egen civilisation, en politisk nytändning när det gäller både den nationella politiken och skapandet av kooperativa internationella institutioner. För det tredje förlorar politiken sina skarpa gränser, det är inte längre helt klart vad som kan räknas tillhöra den nationella politiken och vad som är gemensamma övertygelser som gäller för hela världssamfundet. Att politiken förlorar sina gränser innebär också att det skapas en ny sorts politik som Beck benämner som subpolitik41. Subpolitiken och omorganisationen av samhället
Begreppet subpolitik refererar till att politiken bortkopplas från regeringsnivå och att den verkliga politiken bedrivs på andra nivåer i samhället. Subpolitik kan vara allt från hur stora transnationella företag väljer att bedriva verksamhet till individens vilja att bara konsumera varor som t.ex. är rättvisemärkta. Subpolitik är därför en form av politik som är mer direkt och påverkningsbar och som finns i alla delar av samhället. I det moderna risksamhället blir allting mer eller mindre politiserat42. Denna globalisering av samhället och förändringen i politiken är ofta vad som ger upphov till problem inom den ”traditionella” politiken som skapas på regeringsnivå. Detta för att den traditionella politiken och våra institutioner runt omkring denna är uppbyggd på vad som var norm i det industriella samhället och inte på hur risksamhället fungerar. När då den traditionella politiken skall förhålla sig till risker och hot som har skapats av det egna samhället blir det, inte helt oväntat, problem. Beck menar därför att det till slut blir ofrånkomligt att inte mer och mer övergå till en subpolitik när man ska ta beslut om frågor som berör till exempel åtgärder för att förhindra en klimatförändring43. För att kunna hantera risker som blivit globala krävs en omorganisation av samhället, och detta kan subpolitiken hjälpa till med. Beck menar att en ökad offentlighet inom samhällets alla områden är den enda vägen att gå om det ens ska bli möjligt att kunna hantera de risker som vi idag ställs inför. För att kunna göra detta är det naturligt att den traditionella, nationsbundna politiken inte längre är central för människors liv utan att det istället blir den subpolitiska sfären som får ta över den rollen44.
Förutom att globaliseringen är en tydlig konsekvens av risksamhället så är också en ny individualiseringsprocess det. I det nya samhället tvingas gamla levnadssätt att ersättas av nya vilka innebär att individen själv måste vara den som skapar, iscensätter och sätter samman sin egen biografi. De säkerheter och konstellationer som vi förut tagit för givna, som könsroller, äktenskap, klass och kärnfamilj, genomgår en upplösning och varje individ blir istället en del av det stora kollektivet men samtidigt sin egen individ45. Det är också denna individualisering som ger upphov till att det subpolitiska får en större roll, det personliga är helt plötsligt det som blir politiskt. Individen får på något sätt en påtvingad frihet att vara sin egen slav och med
41
Beck, Ulrich (2009) World at risk. Polity Press, Cambridge 2009. s.81-82
42
Beck, Ulrich (2009) a.a. s.95
43
Bulkeley, Harriet (2001) a.a. s.434
44
Lidskog, Rolf: Sandstedt, Eva; Sundqvist, Göran (1997) a.a. s.117-118
45
19
det kommer också ett ansvar46. Beck menar att detta är det enda sättet som människan kan komma att förhålla sig till de risker hon ställs inför, individen måste helt enkelt bryta sig loss från samhällets bindande strukturer för att självständigt ta ställning till de risker hon ställs inför, vilken information man tar till sig är sedan upp till var och en47.
3.4 Att styra en organisation och implementera en politik
Implementeringens tillvägagångssätt och vilka problem som kan uppstå runt den är något som tusentals forskare har studerat världen över. Implementering betyder, enkelt uttryck, genomförandet av politiska beslut. Det som har legat i fokus hos forskningen har främst varit implementeringens grundproblem, alltså varför ”politiska beslut inte genomförs så som
beslutsfattarna avsett”48. I en ideal värld, och en ideal demokrati, så borde det gå till så att de
folkvalda politikerna styr och förvaltningen verkställer. Verkligheten ser dock oftast inte ut så och det är ibland mer regel än undantag att implementeringsproblem uppstår. Den traditionella teoretiska modellen när man diskuterar implementeringsproblemet är det som kallas för
styrningsmodellen. I styrningsmodellen finns det bara en analysnivå som kan ses som given
och det är själva styrningsrelationen. Detta förefaller vara självklart eftersom det är en analys av relationerna i styrningen som ger upphov till själva modellen49. När man talar om implementering måste man först och främst veta vilka olika roller som finns och hur relationerna mellan dessa ser ut. De två självklara rollerna är beslutsfattarrollen och
verkställarrollen. Beslutsfattaren styr verkställaren, men denna styrning kan se ut på olika sätt,
styrningen kan vara antingen direkt eller indirekt. Den direkta styrningen är när beslutsfattaren på ett tydligt sätt, både mer eller mindre detaljerat, talar om för verkställaren vad det är den skall genomföra. I den indirekta styrningen kan beslutsfattaren till exempel ta beslut om hur själva genomförandet skall organiseras eller genom att tilldela verkställandet vissa typer av resurser, som att exempelvis välja att anställa en viss person. Förutom dessa två typer av styrning kan man ibland också tala om återstyrning, och det är när beslutsfattaren i efterhand väljer att kontrollera hur ett politiskt beslut har genomförts i praktiken och beslutsfattaren inte är nöjd med resultatet50. I styrningsmodellen kan man analysera relationen mellan beslutsfattaren och verkställaren på två olika sätt, antingen som en relation mellan två olika individer eller som en relation mellan två olika kollektiv51.
Styrningsrelationen mellan två individer
I styrningsrelationen mellan två individer så ställer Lundqvist upp ett antal kriterier som måste vara uppfyllda för att ett beslut kan genomföras på rätt sätt i en organisation. För det första måste verkställaren förstå beslutsfattarens styrning. Det kan finnas ett antal orsaker till varför
46
Smith, Mick et.al. (1999) a.a. s.170
47
Lidskog, Rolf: Sandstedt, Eva; Sundqvist, Göran (1997) a.a. s.125
48
Sannerstedt, Anders Implementering- hur politiska beslut genomförs i praktiken i Rothstein, Bo (2001) Politik
som organisation: förvaltningspolitikens grundproblem. SNS förlag, Stockholm 2001. S.19
49
Lundqvist, Lennart (1987) Implementation steering: an actor structure approach. Studentlitteratur, Lund 1987. S.61
50
Sannerstedt, Anders (2001) a.a. s.20
51
20
verkställaren inte kan förstå vad det är beslutsfattarens intentioner är. Beslutsfattaren kan vara otydlig, beslutet kan vara oförenligt med andra mål som organisationen har eller så kan verkställaren missförstå beslutsfattaren. För att missförstånd skall undvikas är det viktigt att också beslutsfattaren förstår hur verkställaren jobbar samt i vilken miljö denne är verksam i. För att undvika problem med förståelsen av styrningen måste beslutsfattaren se till att hans styrning är entydig och så komplett som möjligt, det är också av största vikt att beslutsfattaren använder ett språk som verkställaren kan förstå52. För det andra måste verkställaren vilja genomföra beslutsfattarens beslut. Anledningarna till att verkställaren inte vill genomföra ett beslut kan vara att verkställaren är missnöjd med beslutet, att denne på ett personligt plan är negativt inställd till beslutsfattaren eller att verkställaren har en misstro till det system som beslutsfattaren kan sägas representera. Denna ovilja är alltså ofta en konsekvens av att verkställaren inte är tillräckligt influerad av beslutsfattaren. Hur kan man då lösa detta problem? Det kan vara svårt för beslutsfattaren att tvinga fram ett genomförande, utan denne måste istället försöka förändra de förutsättningar som verkställaren har från början, antingen genom att försöka förändra dennes förståelse för beslutet eller dennes kunskap om det. En ovilja kan också försvinna om beslutsfattaren försöker motivera och engagera verkställaren mer i beslutsprocessen53. För det tredje måste verkställaren kunna implementera styrningen. Anledningar till att verkställaren inte skulle kunna genomföra styrningen är att han inte har kompetensen, eller att det inte finns tid eller resurser till det. Lösningen på detta förefaller enligt Lundqvist vara enkel, det är bara för beslutsfattaren att se till att det finns tillräckliga resurser i form av kompetensutveckling, tid och pengar så kan verkställaren genomföra beslutet54. Sannerstedt menar dock att man som beslutsfattare inte alltför lätt skall godta resursbrist som en orsak till brister i implementeringen, han menar att man innan detta görs bör genomföra en kritisk granskning av implementeringsprocessen. Anledningen till detta är för att verkställaren ofta har en anledningen till att vilja tillskansa sig mer resurser än vad som i realiteten behövs för uppdraget samt att politikernas högt satta målsättningar oftast inte är till för att fullföljas fullt ut, utan att det istället är meningen att verkställaren skall göra så gott han kan och då är det inte säkert att det är mer resurser som behövs55.
Den kollektiva styrningsrelationen
Eftersom en implementeringsprocess ofta sker i större organisationer så är det inte alltid man kan utgå från modellen där den individuella relationen i styrningsmodellen analyseras, man använder sig då istället av en modell för den kollektiva relationen. Den kollektiva relationen i styrningsmodellen är betydligt mer komplex än den individuella och det innehåller ofta en implementeringskedja där många olika parter är inblandade, både som individer och som hela organisationer56. Ibland kan det vara svårt att bedöma om de som är aktörer i implementeringsprocessen är individer eller kollektiv eftersom en verkställare kan vara den
52
Lundqvist, Lennart (1987) a.a. s.77
53
Lundqvist, Lennart (1987) a.a. s.78
54
Lundqvist, Lennart (1987) a.a. s.78
55
Sannerstedt, Anders (2001) a.a. s.36
56
21
enda individen i en organisation som jobbar med frågan men att dennes arbete sedan representerar hela organisationen57. På grund av detta kan man bedöma den kollektiva styrningen utifrån fyra olika nivåer. Antingen genom att en individ i en organisation styr en annan individ i en annan organisation, eller genom att en individ styr ett kollektiv som en enhet, eller genom att ett kollektiv som en enhet styr en individ eller genom att ett kollektiv styr ett annat kollektiv. För den här uppsatsen är det den senaste nivån som framstår som mest intressant, då styrningen mellan två kollektiv är den typiska byråkratiska styrningen från regeringsnivå ner till regional och kommunal nivå58. I den kollektiva relationen innehåller styrprocessen fyra olika kärnor. Det är styrningsformationen, styrningsåtgärderna, reaktionerna på styrningen och utkomsten av styrningen. I beslutsfattarprocessen ingår styrningsformationen och styrningsreaktionerna och i verkställarprocessen ingår styrningsåtgärder och utkomsten av styrningen59. I den kollektiva styrningsrelationen finns det också ett komplement till dessa olika kärnor som måste ses som en väldigt central del i modellen, nämligen organiseringen av styrningen. Hur de olika kollektiven (beslutsfattarna och verkställarna) organiserar sina processer kommer givetvis att påverka hur ramverket för själva styrningen sedan kommer att se ut60. Den största skillnaden mellan den kollektiva styrningsmodellen och den individuella styrningsmodellen ligger i organiseringen hos beslutsfattare och verkställare. I den kollektiva modellen måste verkställaren på samma sätt som i den individuella modellen uppfylla Lundqvist tre kriterier för att det skall vara möjligt att genomföra en lyckad implementering. Den kollektiva verkställaren måste alltså förstå, vilja och kunna genomföra det beslutsfattaren vill. Problemet med detta är att ett kollektiv består av flera olika individer och dessa ska därför uppnå en gemensam förståelse i kollektivet. Detta är på inget sätt omöjligt, eftersom många kollektiv har en gemensam social kultur vilket innebär att individerna i kollektivet ofta uppfattar ett beslut på ett liknande sätt, men att det krävs en organisering för att de tre kriterierna skall kunna uppfyllas är inte svårt att förstå61.
Organiseringen av den kollektiva styrningen
Vetskapen om att organisering är viktigt när man vill få ett kollektiv att arbeta tillsammans är inte något nytt utan det sträcker sig flera tusen år tillbaka i tiden. Organisering går främst ut på att på ett smidigt sätt förvandla preferenser och resurser till prioriteringar och till utvecklingsmöjligheter62. Lundqvist delar in styrningsorganiseringen i fyra olika delar för att på så vis göra det lättare att analysera organiseringen.
Den första delen tar upp själva styruppdraget och hur detta sedan påverkar en organisations form. Styruppdraget ser olika ut beroende på vad det är för typ av organisation. I en byråkratisk styrd organisation finns det, enligt Lundqvist, fyra olika uppdrag som den måste
57
Lundqvist, Lennart (1987) a.a. s.79
58
Lundqvist, Lennart (1987) a.a. s.80
59
Lundqvist, Lennart (1987) a.a. s.85
60
Lundqvist, Lennart (1987) a.a. s.86
61
Lundqvist, Lennart (1987) a.a. s.87-88
62
22
göra. För det första har den byråkratiskt styrda organisationen till uppgift att bereda för en samhällig styrning men med inslag av en byråkrati som t.ex. hjälper till att organisera omgivningen. För det andra har en byråkratisk organisation och styrning till uppgift att föra över resurser och preferenser (kunskap, utredningar eller planer) från byråkrater till politiker. För det tredje handlar den byråkratiska styrningen också ofta om att en byråkratisk organisation skall styra en annan byråkratisk organisation. Till sist ska också en byråkratisk styrning vara den som själv förändrar det byråkratiska systemet och hur organiseringen av den ser ut63.
Den andra delen av styrningsorganisationen handlar om hur man hanterar resurser och preferenser som kommer från omgivningar och sedan ska in i styrningsorganisationen och där bearbetas. Omvandlandet av preferenser till prioriteringar kommer att påverka hur styrorganisationen ser ut på samma sätt som resurserna som finns att tillgå kommer att påverka hur styrorganisationen kommer att se ut, vilket förefaller vara fullkomligt logiskt64. Den tredje delen som Lundqvist menar är en viktig del är själva organiseringen i sig själv, alltifrån hur startprocessen ser ut till vad resultatet av styrningen och den organisering som gjordes blev. Lundqvist menar att man måste undersöka organiseringen genom att analysera de olika stegen av den. De finns tre steg med och det första är organiseringsprocessen. Denna kan ta sig uttryck på olika sätt beroende på vilken utgångspunkt som de politiker som beslutar om den har, hur politiker väljer att organisera påverkar till väldigt stor det hur sedan maktrelationerna i det politiska systemet kan komma att se ut65. Det andra steget som måste analyseras enskilt är de olika organisationsvariablerna. Variablerna som påverkar en organisering är kulturen, struktureringen, proceduren och rollfördelningen. Om man förändrar på dessa variabler så kommer man också att ändra på hur en organisation ser ut66. Det sista steget som ska analyseras är resultatet av organiseringen. Här måste man börja med att ifrågasätta om den organisering som man tidigare har gjort har spelat någon roll för hur resultatet sedan har blivit. Ofta är det så att det ofta i slutändan går att konstatera att organiseringen sällan är objektiv och att sättet man valde att organisera ett uppdrag på ofta gynnade den ena parten mer67.
Den fjärde och sista delen av styrorganisationen tar upp utvecklingsmöjligheter för organisation och prioriteringarna i organisationen. Framförallt prioriteringar är något som kommer att påverka maktrelationerna i styrningsprocessen eftersom dessa ofrånkomligt skapar en rangordning om vilka personer som blir viktigast i processen. Hur prioriteringen kommer att se ut bestäms främst av vilken resursfördelning som finns och resursfördelningen i sin tur bestäms av organiseringsprocessen. När det gäller utvecklingsmöjligheter bestäms det av hur
63
Lundqvist, Lennart (1987) a.a. s.92-93
64
Lundqvist, Lennart (1987) a.a. s.95-96
65
Lundqvist, Lennart (1987) a.a. s.96-98
66
Lundqvist, Lennart (1987) a.a. s.98-102
67
23
den omgivande strukturen ser ut. Kompetensen för att utveckla en organisation finns ofta på alla aktörsnivåer i en styrningsmodell men kompetensen kan vara relevant i ett skede i processen men irrelevant i ett annat skede, och möjligheter till utveckling bestäms därför framförallt av hur strukturen i övrigt ser ut. Lundqvist menar att en styrningsprocess och dess organisering kan utvecklas genom att rätt personer har rätt kunskap, möjlighet till inflytande samt en möjlighet till att agera. Finns inte dessa så är det svårt att utveckla organiseringen av styrningen68.
3.5 Sammanfattande diskussion av teorikapitel
I detta avsnitt kommer en kortfattad diskussion av det som har tagits upp i teorikapitlet att göras, detta för att vara en hjälp för läsaren men också en hjälp för mig själv när en återkopplig skall göras mellan teori och empiri.
Vad som är vetenskap och vad som är politik kan vara svårt att avgränsa och det är ofta svårt att bedöma vad som är vad, speciellt när det gäller klimatfrågan. I första delen i detta kapitel diskuterades problematiken med detta och olika sätt som man kan se på denna problematik. En syn på det är att vetenskap och politik är två olika sfärer och att det mellan dessa sfärer finns kunskapsbrytare som förmedlar kunskapen från vetenskapen till politiken. IPCC är ett exempel på en sådan kunskapsbrytare. Klimatvetenskapen kan också benämnas som transvetenskap, eftersom det ligger i ett sådant skuggland mellan vetenskap och politik. Nackdelen med detta är att det ibland kan tvinga fram ett expertstyre där politikerna ses som lekmän som får ”den rätta” kunskapen av vetenskapsmännen och det då i själva verket blir dessa som styr. Teorikapitlet diskuterar också debatten som finns runt osäkerhet i klimatforskningen. Debatten om osäkerhet i klimatforskning är något som kan ha en inverkan på hur ett arbete hos regionala och lokala organ utvecklar sig eftersom det ger en bild av att forskarna är oeniga om det pågår en klimatförändring orsakad av människan eller inte. Att det råder en konsensus bland klimatforskarna om att det pågår en mänskligt skapad global uppvärmning visar både Naomi Orekes och SVT på i deras granskningar och undersökningar. De två huvudsakliga analysverktygen i teorikapitlet som senare kommer att återkopplas med empiridelen är diskussionen som förs om risksamhället och om implementeringsproblemet. Risksamhället kan på ett plan sägas höra samman både med diskussionen om osäkerhet och i diskussionen om experter i klimatpolitiken eftersom det tar upp problemet med att människan måste förhålla sig till och ta beslut om något som hon egentligen inte kan se eller vet så mycket om. Vad som skall klassas som en risk i risksamhället bestäms utifrån tre olika kriterier. Dessa är att risken skall vara en konsekvens av levernet i det moderna samhället, att risken skall vara distanserad från tid och rum samt att den skall vara osynlig från våra sinnen och att den är beroende av att vetenskaplig expertis säger att det finns en fara. Klimatförändringen passar in på alla dessa tre kriterier och får därför ses som en solklar moderniseringsrisk. I teorin om risksamhället finns också den reflexiva moderniteten som går
68
24
25
4. SVENSK KLIMATPOLITIK OCH LAGRUMMET RUNT
KLIMATANPASSNING
Grunden till Sveriges idag välutvecklade och relativt ambitiösa klimatpolitik tar sin början i FN:s första miljökonferens som hölls i Stockholm 1972. Det var efter detta möte som miljöfrågorna började placeras högt upp på den internationella och den nationella politiska dagordningen, det var också då som FN:s första miljöprogram upprättades. I det fanns det bland annat krav om att miljöåtgärder som införs ska kunna kombineras med ett lands ekonomiska utveckling. Det var efter denna konferens som Sverige under 1970- och 1980-talet började utveckla första delen av den miljölagstiftning som idag finns och det var först 1988 som den första samlade miljöpropositionen lades fram. Arbetet med miljölagstiftningen under 1980-talet i Sverige gjorde att Sverige inför FN:s miljö och utvecklingskonferens i Rio 1992 var en av de ledande nationerna i världen på miljöfrågor och miljökompetens och även aktiva i organiseringen inför konferensen. Rio-konferens kan på många sätt ses som ett startskott och en internationell ögonöppnare när det gäller miljöfrågor och konsekvenser av den industriella utvecklingen69. Tre grundläggande dokument antogs i Rio som har fått en avgörande betydelse om hur Sverige sedan har utvecklat miljö- och klimatpolitiken.
Riodeklarationen som var det största dokumentet innehöll 27 grundläggande principer för hur
ett miljö- och utvecklingsarbete ska bedrivas på internationell och nationell nivå. Två av de principer som här togs fram var Agenda 21 och försiktighetsprincipen. Det andra stora dokumentet var den internationella konventionen om klimatförändringar som idag är undertecknad av 192 länder70. Konventionen innebär att "parterna till konventionen bör vidta
förebyggande åtgärder för att förutse, förhindra eller minimera orsakerna till klimatförändringar. De bör anta nationella program som innehåller åtgärder för att motverka klimatförändringar inom alla relevanta samhällsreformer omfattande alla växthusgaser samt samarbeta för att underlätta anpassning till ett förändrat klimat71.” Klimatkonventionen
innefattar också Koyotoprotokollet som trädde i kraft 1997. Det sista dokumentet var den internationella konventionen om biologisk mångfald72.
Efter Rio-konferensen var det först och främst Agenda 21 principen som började driva på miljöarbetet på en regional och lokal nivå i Sverige. Målet för Agenda 21 när det kom var att den skulle lägga grunden för ett hållbart samhälle och det var meningen att det på politiska initiativ skulle används till program och planeringsinsatser för en långsiktigt hållbar användning av mark, vatten och naturresurser. Regeringen beslutade ganska direkt att detta arbete var något som skulle ligga på en lokal nivå där kommunerna skulle ha en nyckelroll i arbetet73. Fram till år 2003 så hade Sveriges samtliga kommuner på något sätt påbörjat ett
69
SOU 2003:31 En hållbar framtid i sikte. Slutbetänkande från nationalkommittén för Agenda 21 och Habitat. Miljödepartementet mars 2003. S.18
70
SOU 2003:31 a.a. S.19
71
Naturvårdsverket. Tillgänglig [ONLINE] 2010-05-30: http://www.naturvardsverket.se/sv/Klimat-i-forandring/Klimatpolitiken/Internationell-klimatpolitik/Klimatkonventionen-och-Kyotoprotokollet/
72
SOU 2003:31 a.a. S.19
73
