3. EMPIRI OCH ANALYS
3.1 Bakomliggande försvarsberedningar och inriktningsbeslut
Under den borgerliga regeringen 2010-2014 anvisades en försvarsberedning att analysera den internationella utvecklingen, och dess säkerhetspolitiska konsekvenser för svensk försvars- och säkerhetspolitik. Beredningen mynnade ut i rapporten Vägval i en globaliserad värld (2013). Med utgångspunkt i denna rapport anvisades ånyo en försvarsberedning att analysera det svenska försvaret och föreslå inriktning för perioden efter 2015 vilket resulterade i rapporten Försvaret av Sverige – Starkare försvar i en osäker tid (2014). Dessa kan anses vara upptakten till försvarsbeslut 2015 och dess inriktning för perioden 2016-2020 inom vilken beslutet att ansluta JEF inträffar.
Försvarsberedning 2013
Med utgångspunkt i försvarsberedningens rapport 2013 lyfts en allomfattande bild fram där effekterna av globalisering ger en mer komplex miljö. Utvecklingen ger snabba och ofta positiva förändringar, men också utmanande förändringar i form av ekonomi, klimat, naturresurser, migration, religion, nationalism och synen på demokrati. Dessa kan komma att utgöra incitament för framtida konflikter och beredningen uttalar ödmjukhet inför framtida oförutsägbarhet där förändringar kan komma snabbt. Däremot lyfts här fram att det svenska närområdet präglas av stabilitet och samarbete, och att ett enskilt väpnad angrepp mot Sverige är osannolikt. Däremot framhålls ett militärt behov av en insatsorganisation med hög tillgänglighet, flexibilitet och professionalism just på grund av hotet mot vår säkerhet och risken för militära kriser och incidenter i vårt närområde. 95
Sida 32 av 64 Beredningen menar att möjligheten att på egen hand utveckla nödvändiga förmågor för att hantera framtida kriser är svårt, och att samarbeten med andra länder är en nödvändighet.96 Bi- och multilaterala samarbeten lyfts fram som avgörande i möjligheten att hantera nämnda globala utmaningar. Engagemanget i FN ska genomsyra den svenska säkerhetspolitiken och FN-stadgans principer anses utgöra grund för Sveriges ansvar i internationell fred och säkerhet. Därför anser beredningen att Sverige ska fördjupa och förstärka FN:s förmåga genom ökat svenskt deltagande i FN-insatser.97 EU anses ha en särställning i svensk utrikes- och säkerhetspolitik, där samarbeten präglas av ömsesidiga beroenden, gemensamma utmaningar och solidaritet. EU innebär förvisso inga särskilda försvarsförpliktelser medlemsländer emellan, men beredningen anser att EU bör stärkas som säkerhetspolitisk aktör genom förmåga att genomföra civila och militära krishanteringsoperationer. NATO ses som en central aktör i Europa och organisationens utbredning anses gynna europeisk säkerhet. NATO bedöms också vara den enda organisationen med förmåga att leda och genomföra krävande militära operationer i vårt närområde, varför ett fortsatt nära samarbete är avgörande.98
Försvarsberedning 2014
Under tiden för försvarsberedningens uppföljande analys 2014 inträffar den Ryska annekteringen av Krim med fortsatt aggression mot Ukraina. Detta ses då som det största hotet mot europeisk säkerhetsordning och det konstateras att rysk ledning är oberäknelig och att den svenska synen på Ryssland och dess intentioner måste revideras. Beredningen konstaterar att den låga tröskeln till militärt våld som Ryssland visat i Georgienkonflikten 2008 nu sänkts ytterligare. Det ryska agerandet och att organisationer som EU, NATO, OSSE och USA aktivt reagerar mot detta, skapar en klyfta mot Ryssland.99 I ljuset av detta anser beredningen att ett starkt europeiskt samarbete är viktigt och att en principfast och enad utrikespolitik är centralt. Sverige bör enligt utredningen fördjupa försvars- och säkerhetspolitiska bi- och multilaterala samarbeten. Den understryker också att Sverige delar utmaningar och utgångspunkter med andra i denna situation och att landet bör verka för ökad politisk och militär integration mellan nordiska länder och östersjöländer. Den svenska utgångspunkten är fortsatt den solidariska säkerhetspolitiken vilken förutsätter att försvaret kan verka tillsammans med andra.100 En grundläggande utgångspunkt i samarbeten är att de ska främja svensk säkerhet och svenska
96 DS 2013:33, 45. 97 Ibid., 217. 98 Ibid., 218-219. 99 DS 2014:20. 100 Ibid., 85.
Sida 33 av 64 intressen eller ha annat tydligt säkerhetspolitiskt syfte. Sådana samarbeten ska präglas av långsiktighet, vara ändamålsenliga och ge mervärden som utvecklar Försvarsmaktens operativa förmåga och interoperabilitet.101
En stor skillnad mellan rapporterna 2013 och 2014 är att den senare har ett större fokus på Sverige och svensk försvarsförmåga. Beredningen uttrycker att det viktigaste i kommande inriktning för försvaret är en ökning av den operativa förmågan vilken bygger på övade, uppfyllda och tillgängliga krigsförband.102 Förmågan till väpnad strid är grunden för att upprätthålla och utveckla ett militärt försvar, vilket ska vara dimensionerat för att försvara Sverige och svenska intressen, och skall utifrån detta enskilt eller tillsammans med andra kunna möta ett väpnat angrepp. Krigsförbandens förmåga anser beredningen är kärnan i operativ förmåga, vilken ska kunna användas i operationer såväl nationellt som internationellt. Den ska så långt som möjligt utvecklas tillsammans med andra i bi- och multilaterala samarbeten.103 Större operationer kommer enligt beredningen alltid genomföras i en multinationell kontext. Detta ställer krav på kvalificerade övningar tillsammans och en fungerande interoperabilitet. Därför anses fortsatt samarbete med NATO vara avgörande för att utveckla både det nationella försvaret och förmågan att bidra i operationer utanför närområdet.104
Inriktningsbeslutet
Enligt inriktningsbeslut 2015 byggs säkerhet solidariskt med andra vilket kräver att Sverige fördjupar bi- och multilaterala samarbeten. Europeisk sammanhållning pekas här ut som centralt. Den ryska aggressionen mot Ukraina anses ha försämrat den säkerhetspolitiska situationen och även om inga direkta hot mot Sverige är sannolika, kan de inte uteslutas och risken bedöms ha ökat. Beslutet ger en tydligare inriktning av den nationella försvarsdimensionen vilket minskar utrymmet för internationella åtaganden, men de utmaningar och hot som finns kan inte endast betraktas ur svenska förhållanden utan måste åtgärdas i ett större sammanhang som sträcker sig utanför våra gränser. För att på bästa sätt möta dessa krav ska förmågan hos Försvarsmakten i så stor utsträckning som möjligt växa i samarbete med andra länder och förutsättningar för att ge och ta emot militärt stöd ska öka. Det innebär också att samtliga stridskrafter får krav på ökad interoperabilitet där samarbetet med NATO pekas ut som centralt i att öka förmågan att verka både nationellt och internationellt.
101 DS 2014:20, 86. 102 Ibid., 35. 103 Ibid., 38f. 104 Ibid., 41.
Sida 34 av 64 Detta skall uppnås genom gemensamma övningar med i första hand nordiska länder, men också med NATO och USA.105