3. EMPIRI OCH ANALYS
3.2 Rationella aktörsmodellen
I detta avsnitt kommer den empiri att presenteras, som utifrån operationaliserade frågeställningar beskriver hur väl processen bakom beslutet att ansluta JEF har följt en logik av rationella överväganden. Modellen utgår från Sverige som en enad aktör, varför regeringen i detta fall ska betraktas som huvudaktör med vilka övriga aktörer står eniga i processen. Avsnittet avslutas med en sammanfattande analys av den rationella aktörsmodellen.
Vilka hot och möjligheter uppfattas ligga bakom beslutet att ansluta JEF?
Presenterade beredningar pekar på globala och komplexa hot, men framförallt det ökade hotet från Ryssland. Regeringens syn divergerar inte från beredningarna, men för att tydliggöra problematiken som uppfattas med Ryssland är följande citat av försvarsministern talande.
Vi ser förändringarna i vår nära omvärld. Det går inte att blunda för den ryska regimens auktoritära karaktär, de återkommande påminnelserna om att de har kärnvapen, deras konsekventa upprustning och att de även är beredda att använda militärt våld för att i strid mot internationell rätt uppnå sina politiska syften. Även om tiden går så får det inte innebära en tillvänjning och acceptans inför det auktoritära. Här måste det politiska förhållningssättet vara tydligt och klart. Annekteringen av Krim är och förblir oacceptabel! 106
From time to time we hear Russian officials making statements regarding the Russian nuclear capabilities. A lower threshold for the use of tactical nuclear arms is deeply disturbing and unacceptable. We see an increased Russian interest not only in the Baltic States, but also in Sweden and Finland, including our partnership with NATO. 107
Citaten visar inte bara att hoten finns, de är också nära och påverkar Sverige i högsta grad. Den hotbild som försvarsministern tecknar delas av en bred politisk enighet, vilket också syns i beredningarna. Uppfattningen kring hotets allvar upplevs variera något där Liberalerna ser på detta med ett större allvar medan Sverigedemokraterna och Vänsterpartiet upplevs tona ned hotet något.108 Allan Widman, vid tidpunkten ordförande i försvarsutskottet, bekräftar denna variation men understryker att enigheten kring hotbilden bland riksdagens partier är förvånansvärt stor.109 Den enade bilden av uppfattat hot bekräftas också från Försvarsdepartementet som i fölande citat också sätter JEF i perspektiv till detta.
105 Regeringen, Inriktning för Försvarsmaktens verksamhet åren 2016 till och med 2020, 1. 106 Regeringen, Tal av Peter Hultqvist på Folk och Försvars Rikskonferens 2016.
107 Regeringen, Preserving Peace – NATO´s Role – Tal av försvarsminister Peter Hultqvist I samband med Nato
Summit 2016 I Warszawa den 8-9 juli.
108 DS 2013:33, DS 2014:20, Intervju Allan Widman. 109 Allan Widman.
Sida 35 av 64 Rysslands agerande mot Ukraina utgör en bakgrund till varför vi går med i JEF. Politisk inställning kring hoten är inte divergerande, det finns enad syn i såväl bakomliggande rapporter och försvarsbeslut vilket utgör någon slags yttre markörer för en politisk enighet kring både hot och JEF- samarbete.110
Av citatet uppfattas att JEF från politiskt håll ses som en möjlighet att hantera den förändrade hotbilden. När regeringen uppdrar Försvarsmakten att analysera ett deltagande i JEF fanns inte hot nämnda, där fokuseras istället på vilka möjligheter som samarbetet utgör.111 Regeringen önskade information om JEF kunde utveckla Försvarsmakten, och myndighetens beredning genomfördes utifrån möjligheter snarare än hot. Detta bekräftas av Försvarsmakten, som menar att svaret till regeringen inte omfattade några hotbedömningar utan mest militära praktikaliteter och möjligheter. Däremot poängteras att JEF bör ses ur perspektivet att öka krigsdugligheten, att bli starkare och på så vis hantera den typen av hot som Ryssland utgör.112
Sammantaget finns en i huvudsak enig uppfattning mellan regering, majoritet av riksdagen och Försvarsmakten kring vilka hot och möjligheter som förelåg vid tiden för beslut att ansluta JEF.
Vilka är Sveriges målsättningar med samarbetet?
Mot bakgrund av det strategiska problem det Ryska hotet utgör, har Sverige nationella målsättningar eller intressen att hantera situationen. I regeringens proposition med underlag till försvarspolitiskt inriktningsbeslut, framgår säkerhetspolitiska målsättningar där det anses att Sverige har ett ansvar att påverka situationen i Östersjöområdet. I detta ingår att aktivt delta i försvarssamarbeten där JEF nämns specifikt som exempel.113 Då JEF börjar bli mer aktuellt ställer moderaterna en fråga kring regeringens inställning till samarbetet, vilken försvarsministern besvarar på följande sätt.
Sverige bedriver en säkerhets- och försvarspolitik som kombinerar en förstärkt nationell försvarsförmåga med fördjupade försvarspolitiska samarbeten med länder och organisationer i vår närhet. Regeringen anser att Sverige aktivt bör söka deltagande i bilaterala och multilaterala samarbeten med tyngdpunkt i norra Europa. Vi strävar också efter tillgång till de mest avancerade och komplexa övningarna, vilket är viktigt för Försvarsmakten – för den egna utvecklingen, interoperabiliteten och förmågan att bidra effektivt i kvalificerade internationella krishanteringsoperationer. JEF omnämns i den försvarspolitiska inriktningspropositionen som ett exempel på denna typ av samarbete. Därtill är det ett prioriterat samarbete för våra grannar i Norden och Baltikum.114
110 Informant 1.
111 Regeringen, Fö2017/00169/MFI - Begäran om information avseende försvarssamarbete med Storbritannien. 112 Informant 2.
113 Prop 2014/15:109 & Informant 1.
114 Riksdagen, Svenskt deltagande i Joint Expeditionary Force – Svar på skriftlig fråga 2015/16:1441 besvarad
Sida 36 av 64 I svaret ges inget besked i fråga om JEF, men i uttalandet identifieras ett antal konkreta målsättningar i regeringens syn på samarbeten. Dels kan ett förmågeperspektiv tolkas ur citatet som skapas av tillgången till utveckling, övning och interoperabilitet. I likhet med regeringen lyfter även Försvarsmakten fram interoperabiliteten som en tydlig målsättning med samarbetet. Myndigheten anser att interoperabilitet med NATO-standard är viktigt och ett område där JEF kan leda till förbättringar.115 Chefen för Ledningsstaben Jonas Haggren uttalade vid en JEF- konferens 2018 att interoperabiliteten är något som möjliggör effekten av samarbeten och de gemensamma förmågorna.116 Även Widman framhåller vikten av interoperabilitet och han minns att tidigare Överbefälhavaren och Chefen Ledningsstaben tidigare skrivit till Försvarsdepartementet, att bland olika försvarssamarbeten bör sådana som innebär samarbeten med NATO-länder och ökad interoperabilitet med dessa prioriteras.117 Det är inte bara Försvarsmakten som ser ett värde i att kunna samverka med NATO. Detta är något som tydligt lyfts fram från politisk nivå av både regering och borgerlig opposition vilket framgår i såväl debatten som i försvarsberedningarna 2013 och 2014.118
En annan del som kan tolkas ur försvarsministerns citat är ett geografiskt perspektiv där samarbeten i svenskt närområde och grannländer lyfts fram. Det geografiska perspektivet uppfattas även vid intervjuer med Försvarsdepartementet och Försvarsmakten där Sveriges fokus riktas mot norra Europa och närområdet där tröskeln mot angrepp bör höjas.119 Från departementet menar man att JEF motsvarar vad Sverige vill uppnå i ett samarbete, där målet är att tillsammans säkerställa tillräcklig förmåga i regionen.120 Försvarsmakten delar uppfattningen och ser gärna ett samarbete inom JEF med fokus på närområdet. 121
En ytterligare målsättning som identifieras är förhållandet till Storbritannien. Enligt försvarsministern har Sverige och Storbritannien en lång tradition av samarbete i säkerhets- och försvarspolitiska frågor varför samarbetet uppfattas som viktigt.122 JEF blev aktuellt i en tid då Storbritannien aviserade sitt utträde ur EU. Från Försvarsdepartementet framhålls målsättningen att knyta till sig ett Storbritannien som står utanför EU, inte minst i försvars- och
115 Informant 2.
116 Försvarsmakten, C LEDS INRI anförande vid Norwegian IFS JEF Conference 2018-05-30. 117 Allan Widman.
118 DS 2013:33 & DS 2014:20, Riksdagen, Riksdagens protokoll 2015/16:12. 119 Informant 1 & 2.
120 Informant 1. 121 Informant 2.
Sida 37 av 64 säkerhetsfrågor.123 Liknande hävdas av Allan Widman som menar att Storbritanniens utträde ur EU gjorde samarbetet mer aktuellt både för dem och för Sverige.124 Även från Försvarsmakten sågs en målsättning med Storbritannien som enligt Haggren ansågs vara en viktig partner i regionen och i linje med uttalad inriktning för försvaret.125
Ett av de främsta militära motiven att gå med i JEF var att det låg i linje med den militärstrategiska doktrin som då höll på att etableras.126
Vid sidan av Storbritannien som ramnation och viktig partner lyfts vikten av övriga partnerländer fram som målsättning, där JEF ses som en viktig arena att utveckla samarbeten med exempelvis våra nordiska grannländer.127
Har andra handlingsalternativ än JEF övervägts?
JEF uppfattas inte vägas mot andra alternativ utan lyfts snarare fram som ett komplement. Försvarsministern menar att regeringen har höga ambitioner med försvarssamarbeten, där Sverige deltar i många samarbeten inom Norden, EU, NATO och bilateralt med USA. JEF är ett komplement som stärker den regionala förmågan.128 Enligt den remiss regeringen tillställer Försvarsmakten med begäran om myndighetens syn på samarbetet, framgår att ett deltagande så långt som möjligt bör samordnas med andra internationella samarbeten och styrkeregister. Det bör om möjligt också utgå från det redan etablerade samarbetet med Finland.129 Detta kan tolkas som att JEF sågs som ett komplement till andra samarbeten snarare än ett alternativ. Denna samarbetsstrategi bekräftas av Krister Bringeus i utredningen av försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten där han bland annat skriver ”Det vi ser […] är ett framväxande nätverk av samarbeten, vilka ömsesidigt förstärker varandra.”130
Enligt Widman är svenska regeringens samarbetsstrategi att vara med överallt där det är möjligt, därför sker inget urval av samarbeten.131 Inte heller Försvarsdepartementet anser att JEF vägdes mot andra alternativ. De menar att JEF bereddes som ett enskilt alternativ där det sågs som ett
123 Informant 1.
124 Informant 1 & Allan Widman. 125 C LEDS Jonas Haggren. 126 C LEDS Jonas Haggren. 127 Informant 1.
128 Riksdagen, Svenskt deltagande i Joint Expeditionary Force – Svar på skriftlig fråga 2015/16:1441 besvarad
av försvarsminister Peter Hultqvist (S). & Finlandsinstitutet, Seminarium - The security situation in Northern Europé, 30 juni 2017.
129 Regeringen, Fö2017/00169/MFI - Begäran om information avseende försvarssamarbete med Storbritannien. 130 SOU 2016:57, Utredningen om Sveriges försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten, 162.
Sida 38 av 64 komplement till egen operativ förmåga och redan ingångna samarbeten som tillsammans utgör ett säkerhetsnätverk.132
Inte heller Försvarsmakten uppfattar att olika alternativ var aktuella. Överväganden skedde i huvudsak på politisk nivå, där det upplevs som att politisk nivå ville knyta ihop sig med omgivningen. I ett militärt perspektiv handlade alternativet snarare om möjligheten att skapa förbandsmassa, vilket inte är möjligt på egen hand idag. Ur den aspekten kan en anslutning till JEF eller inte övervägas, och där såg Försvarsmakten en fördel i alternativet att ansluta. Alternativet att inte ansluta hade sannolikt inte gett tillgång till samarbetets fördelar.133 Men även om JEF inte vägs mot andra alternativ, menar Haggren att samarbeten som bidrar till militär operativ effekt generellt prioriteras högre hos Försvarsmakten och är därför välkomna alternativ.134
Vilka positiva respektive negativa konsekvenser medför handlingsalternativen?
Regeringen lyfter fram några konsekvenser som tolkas som positiva. De anser att samarbetet leder Sverige närmare viktiga partnerländer i regionen vilka tillsammans stärker förmåga och interoperabilitet att verka såväl i närområdet som globalt. Samarbetet medger också att deltagande nationer kan besluta från fall till fall om och hur att delta i olika insatser.135 Vid Försvarsdepartementet lyfter man fram att JEF medlemsländer är likasinnade och har regionens bästa i sitt intresse, vilket gör att det bedöms gå snabbt och enkelt att fatta gemensamma beslut vid eventuella insatser. Den politiska beslutsprocessen lyfts särskilt fram och är också något som ska övas inom ramen för samarbetet.
Något som nämnts och som lyfts fram som positivt av Försvarsdepartementet är tillgången till Storbritannien som partner. Deras utträde ur EU ökar relevansen för JEF ytterligare och samarbetet skapar en viktig plattform att möta Storbritannien när de lämnar EU och informanten uttrycker följande. 136
Storbritannien är en av de största och viktigaste militära aktörerna i Europa och JEF är ett sätt att bibehålla deras intresse och engagemang i regionen.137
132 Informant 1. 133 Informant 2.
134 C LEDS Jonas Haggren.
135 Finlandsinstitutet, Seminarium – The security situation in northern Europe & Regeringen, Sverige och
Finland ansluter sig till brittiskledd insatsstyrka.
136 Informant 1. 137 Informant 1.
Sida 39 av 64 Denna fördel med samarbetet uttrycker även Haggren som menar att Försvarsmakten ser Storbritannien som viktig aktör och värdesätter brittisk förmåga vilket framgår av följande citat.
[…] med den förmåga som britterna har, låg det i vårt intresse att vilja ha Storbritannien som partner i ett eventuellt konflikscenario här i vårt närområde.138
En annan positiv konsekvens är att Sverige ansluter ett samarbete med tydligt operativa syften.139 Försvarsmaktens analys av samarbetet är hemligstämplad, men enligt Haggren och Claesson sågs tydliga fördelar med samarbetet som uppfattades rationellt, och beaktat operativ förmåga fanns övervägande fördelar vilket framgår av följande två citat.
JEF var ett rationellt val ur ett militärt nyttoperspektiv, utifrån att Storbritannien inledningsvis är en av de större europeiska militära stormakterna och har förmågor som tillför om en konflikt skulle bryta ut i vårt närområde. Sen handlar det också om hur snabbt man kan få stöd och hur snabbt man kan vara på plats, det var väl också en del i de bedömningar vi gjorde.140
[…] det fanns möjligheter att kunna se JEF som en potentiell aktör i närområdet i olika skeden. Men vi såg också ganska tidigt att det fanns utrymme att påverka utvecklingen vilket jag påstår vi har tagit från svensk sida. Vi har både själva och tillsammans med övriga samarbetsländer i allra högsta grad kunna driva utvecklingen mot att, för oss, generera det man brukar kalla ökad försvarsnytta i alla avseenden. Både i fråga om potentiell förmågeutveckling, men också operativt.141
En ytterligare aspekt som uppfattas vara positiv från såväl politiskt håll som militärt, är den valbarhet som JEF erbjuder i fråga om engagemang i övningar och förmågeområden. Försvarsdepartementet och Försvarsmakten är överens om att deltagande inom ramen för övning och utbildning i JEF-samarbetet ska ske där det bedöms ge mervärde. Av ett antal olika samarbets- förmågeområden så kan Sverige välja att prioritera vilka att delta i för egen nytta. JEF har ingen organisation att driva egna övningar eller verksamhet utan samövning sker inom ramen för andra gemensamma övningar. Mot bakgrunden av valbarhet och hur JEF är organiserat upplevs samarbetet kosta lite men är tröskelhöjande.142
Den enda negativa konsekvens som identifierats var att Försvarsmakten ansåg tidstempot att gå in i JEF var för högt. Med hänsyn till budgetprocess och tidigare lagd resursallokering fanns inte utrymme för tänkt bidrag till JEF. Beaktat initialt begränsade resurser för deltagande var en balansering kring ambition nödvändig.143
138 C LEDS Jonas Haggren. 139 Informant 1 & Allan Widman. 140 C LEDS Jonas Haggren. 141 C LEDS INRI Michael Claesson. 142 Informant 1 & 2.
Sida 40 av 64
3.2.1 Analys av rationella aktörsmodellen
Analysen syftar till att undersöka den rationella logiken i anslutningen till JEF, där slutledningen är ett enigt och nyttomaximerande beslut.
Det strategiska problemet utgörs av ett förändrat omvärldsläge i norra Europa. Politiskt råder en stor enighet kring att Rysslands upprustning, retorik och annektering av Krim utgör markörer för vad som uppfattas som hot. Min tolkning är att den politiska enigheten vuxit i takt med ett ökat yttre tryck på grund av Rysslands ageranden. JEF ses i denna kontext som en möjlighet från politiskt håll med undantag för Vänsterpartiet och Sverigedemokraterna, men också från militär nivå.
Det nationella intresset och säkerhetspolitiska målsättningen uppfattas syfta till att skapa motvikt till upplevt hot, där samarbetet kan skapa tröskeleffekt, tillräcklig förmåga och kapacitet i närområdet. Målsättningen är delvis geografiskt betingad där Sverige önskar fokus och närvaro i regionen. Inriktningen är att tillsammans med andra skapa säkerhet där Storbritannien lyfts fram som viktig partner, men också ett ökat NATO-samarbete och harmonisering med regionala aktörer. Det som avgör möjligheten till gemensam säkerhet och militära förmågor är en ökad interoperabilitet, vilket ses som både målsättning och nytta där samarbetet förväntas bidra.
Sverige har en ambition att delta i många olika samarbeten, som tillsammans skapar ett önskat säkerhetspolitiskt nätverk i syfte att nå nämnda målsättningar. Därför vägs inte JEF mot andra alternativ utan bereds som en möjlighet att komplettera redan ingångna samarbeten. Det som i stor enighet mellan politisk och militär nivå gör att JEF ses som ett komplement, är dess operativa fördelar vilket sannolikt inte erhållits om Sverige valt att stå utanför.
En starkt uttryckt fördel är det nära samarbetet med Storbritannien som viktig regional aktör och partner. I det avseendet utgör JEF en viktig plattform. Samarbetet samlar likasinnade länder i regionen vilket förenklar och snabbar på beslutsfattande och insatser vid behov. Samarbetets operativa karaktär skapar militär nytta vilket gör samarbetet rationellt ur ett militärt förmågeperspektiv. Samarbetets valmöjligheter, såväl säkerhetspolitiskt i fråga om deltagande i operationer, samt militärt i fråga om vilka förmågor som ska påverkas eller utvecklas, ses som både politisk och militär fördel. Att Försvarsmakten initialt saknade resursallokering för JEF får anses ha varit ett övergående problem som i praktiken inte hindrat en anslutning. Med många pågående samarbeten måste dock Försvarsmakten balansera sina åtaganden beaktat ständigt
Sida 41 av 64 begränsade resurser. Där är tydligt att myndigheten vill prioritera samarbeten där militär nytta erhålls.
Slutsatsen av analysen är att beslutsprocessen följt en rationell logik. Dels på grund av stark enighet kring hot, möjligheter och målsättningar, men inte minst för att både politisk och militär nivå värderar nyttoeffekterna av JEF. Det som bryter logiken är att JEF inte ställs mot andra alternativ, vilket beror på den aktuella samarbetsstrategin där många samarbeten ska komplettera varandra. Som pusselbit i den strategin ses JEF som ett operativt viktigt och nyttomaximerande alternativ. Modellen bidrar med en dynamik som synliggör drivkrafter och nytta till samarbetet på olika nivåer. Mellan strategiskt problem, möjlighet och målsättningar finns en dynamik som på ett generellt plan lyfter fram orsak och verkan vilket kan ses som övergripande drivkrafter. I den konsekvensberäknande logiken mellan alternativ, för, och nackdelar finns istället en dynamik som visar den uppfattade nyttan med samarbetet.