9.4 Bebyggelse, byggnader och kulturarv
9.4.1 Bebyggelse och byggnader
Klimat- och sårbarhetsutredningen (SOU 2007:60) konstaterade att västra och sydvästra Sverige väntas få översvämningar längs vattendrag oftare i ett förändrat klimat. Även ökade 100-års flöden i fjälltrakterna som fortplantar sig ner längs vattendragen sågs som en risk för bebyggelse. Dessutom konstaterades att en höjd havsnivå ställer ökade krav på åtgärder och planering vid nybebyggelse, framförallt längs Sveriges södra kuster.
Utredningen uppmärksammade även att förväntade större och intensivare nederbördsmängder och förändrade grundvattennivåer sannolikt ökar benägenheten för ras, skred och erosion, speciellt i sydvästra/västra Sverige och vid delar av den östra kusten.
Man lyfte även fram att ökade havsnivåer, framför allt vid Sveriges sydligaste kuster, leder till stranderosion med konsekvenser för bebyggelse och infrastruktur och stora värdeförluster. Även risken för källaröversvämningar från den kraftigt ökade belastningen på avloppssystemen lyftes fram. Denna beror på ökade regnmängder och en omfördelning av regn till höst, vinter och vår när avdunstningen är låg och marken vattenmättad, samt ökad förekomst av extrema skyfall som leder till att ledningarna bli överbelastade.
Det konstaterades även att mer nederbörd medför större risk för fukt och mögelskador och att det yttre underhållsbehovet av såväl befintliga som nya byggnader kommer att öka. Högre temperaturer leder till minskat uppvärmningsbehov, men samtidigt kommer kylbehovet att öka. Vi bedömer, bland annat baserat på ett nyligen avslutat regeringsuppdrag med uppdatering av det klimatvetenskapliga kunskapsläget412, samt den genomgång som ges i kapitel 4.1 av denna rapport, att slutsatser från Klimat- och sårbarhetsutredningen fortfarande är giltiga och på nationell nivå tillräckliga för att kunna rekommendera åtgärder. Bedömningen avser ökade risker för bebyggelse orsakat av översvämning av strandnära bebyggelse, ras, skred och erosion, kusterosion, belastning av avloppsystem, bräddning av avloppsvatten och för
byggkonstruktioner. Vår rekommendation är därför att prioritera framtagande av ny kunskap som är kopplad till avvägning mellan hinder och möjligheter för genomförande av åtgärder, inklusive hur man tar beslut från osäkra underlag.
412 Uppdatering av det klimatvetenskapliga kunskapsläget. SMHI Rapport Klimatologi Nr 9. 2014. Slutsatser från Klimat- och sårbarhetsutredningen, med avseende på ökade risker för bebyggelse orsakat av översvämning av strandnära bebyggelse, ras, skred och erosion, kusterosion, belastning av avloppsystem, bräddning av avloppsvatten och byggkonstruktioner, är fortfarande giltiga och på nationell nivå tillräckliga för att kunna rekommendera åtgärder. För genomförande av åtgärder på lokal och regional nivå krävs framtagande av lokalt beslutsunderlag. Rekommendationen är därför att prioritera kunskap som är kopplad till genomförande av åtgärder, inklusive riktlinjer för beslut från osäkra underlag.
För att bygga upp kunskap om klimatförändringar och kulturarv krävs mer studier. Metoder för att övervaka kulturarv långsiktigt, över 100 år, behöver utvecklas. Tillgängliga databaser om kulturarvsinformation, exempelvis om byggnader och fornlämningar, används nu i större grad i klimatanpassningsarbete. Samma gäller för arkiv- och kunskapssamlingar om historiska händelser. Information om kulturarv bör även inkluderas i verktyg och i andra myndigheters arbete med klimatförändringar, t.ex. i länsstyrelsernas klimatanpassningsplaner och risk-och sårbarhetsanalyser.
170
Klimat- och sårbarhetsutredningen föreslog att Boverket skulle få i uppdrag att göra en översyn av Boverkets byggregler och ändringsråd och anpassa dem till ett klimat under förändring. Utredningen föreslog även att Boverket, i samverkan med Sveriges meteorologiska och
hydrologiska institut och andra berörda myndigheter, skulle upprätta allmänna råd för planering, lokalisering och höjdsättning av nybebyggelse, inklusive vatten- och avloppssystemen med hänsyn till ökade risker för översvämning, ras, skred och erosion. Ett tredje förslag var att Boverket i samverkan med Räddningsverket (nuvarande Myndigheten för samhällsskydd och beredskap) och andra berörda myndigheter skulle upprätta allmänna råd angående åtgärder för skydd av befintlig bebyggelse mot översvämning, ras, skred och erosion samt vatteninträngning i avloppssystem. Man föreslog även att kommuners ansvar för detaljplaner och bygglov utökas till 20 år vad gäller skadeståndsansvar för översvämning, ras, skred och erosion. Dessutom fanns ett antal förslag om ändringar av Plan- och bygglagen.
Regeringen föreslog i Klimatpropositionen (2008/09:162) att ett antal nationella myndigheter skulle få ansvar att initiera, stödja och följa upp klimatanpassning i sitt ansvarsområde. För Boverket resulterade det i ett regeringsuppdrag under 2008 med uppgift att redovisa exempel och metoder för hur planering och byggande kan anpassas för att förebygga, undvika och minimera negativa effekter av klimatförändringar. Det resulterade i en rapport om hur plan- och bygglagstiftningen kan användas för att anpassa planering och byggande till kommande
klimatförändringar413. Slutsatsen från rapporten är att plan- och bygglagstiftningen kan användas för klimatanpassning av ny bebyggelse på oexploaterad mark, men att den inte är utformad för att skydda befintlig bebyggelse från klimatförändringar. Man lyfte även fram vikten av att klimatanpassning i byggande och planering ses i ett helhetsperspektiv. Alla skeden i planprocessen och byggprocessen – från översiktplanen till förvaltningsskedet - måste
samverka för att minska negativa effekter av klimatförändringar. Även bland de förslag som länsstyrelserna lyfter fram i sina handlingsplaner finns särskilda satsningar för att informera kommunala handläggare om hur frågan om klimatanpassning ska göras inom bygglov och förhandsbesked. Denna insats är särskilt angelägen för kustkommuner (se bilaga 7).
År 2010 fick Boverket ett fortsättningsuppdrag som bestod i att utveckla praktiska metoder för planeringen och ge exempel på hur, bland annat, kommunaltekniska anläggningar kan minska negativa konsekvenser av klimatförändringar. Rapporten från uppdraget414 lyfter fram att kommunerna enligt den nya Plan- och bygglagen ska förhålla sig till nationella mål i
översiktsplaneringen. Boverket ansåg därför att en nationell strategi för klimatanpassning bör tas fram som stöd för nationellt och regionalt klimatanpassningsarbete. I rapporten lyfts även frågan om möjlig påverkan för klimatanpassning kopplat till den nya Plan- och bygglagen som trädde i kraft i maj 2011415. Enligt denna ska planläggning ske med hänsyn till bland annat klimataspekter. Syftet med förtydligandet är att planläggning ska främja goda
miljöförhållanden, dels genom anpassning till klimatförändringar och dels genom en minskad klimatpåverkan. Vid planläggning och i ärenden om bygglov ska bebyggelse lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till, bland annat, människors hälsa och säkerhet samt risken för olyckor, översvämning och erosion. Länsstyrelsen ska inom ramen för sin tillsynsuppgift överpröva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan, områdesbestämmelser, förhandsbesked eller bygglov, om beslutet kan antas att en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Även med den nya Plan- och bygglagen ges dock mycket begränsat stöd för att kräva åtgärder för anpassning till ett förändrat klimat i befintlig bebyggd miljö. I Klimatpropositionen föreslog regeringen att Boverket, vid utformningen av regelverk och rekommendationer, bör beakta behovet av att använda andra material i bostäder och arbetsplatser i områden där problem med fukt kan uppkomma.
413
Boverket, 2009. Bygg för morgondagens klimat. Anpassning av planering och byggande.
http://www.boverket.se/globalassets/publikationer/dokument/2009/bygg_for_morgondagens_klimat.pdf
414 Boverket, 2010. Klimatanpassning i byggande och planering – analys, åtgärder och exempel. 415 http://www.riksdagen.se/sv/Dokument-Lagar/Lagar/Svenskforfattningssamling/Plan--och-bygglag-
171 Boverkets regeringsuppdrag om klimatanpassning, 2008 och 2010, har framför allt behandlat klimatanpassning i planering, och i mindre grad klimatanpassning av byggnader och byggregler. I Boverkets rapportering av regeringsuppdragen förekommer dock även avsnitt om byggnader och byggregler. Boverket beaktar även kontinuerligt klimatförändringar vid framtagande av byggregler.
Boverket ansvarar för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. I Boverkets regeringsuppdrag att ta fram en vision för Sverige 2025416 konstaterades att klimatanpassning måste beaktas vid samhällsplanering och utveckling för att vi ska nå miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. 2010 gav Boverket, i samarbete med andra aktörer, ut en publikation om klimatanpassning av
befintlig byggd miljö och tätorter genom grönstruktur417. Rapporten är en del av ett nationellt miljömålsprojekt inom miljömålsuppföljningen. Tre delteman visar på behovet av integrerade insatser i planering och förvaltning, genom temperatursänkande åtgärder som grönstruktur, plats för vatten och tätort i samverkan med landsbygd. Efter 2010 har Boverket inte haft några regeringsuppdrag eller fått särskilda anslag kopplade till klimatanpassning. I Boverkets miljömålsenkäter till kommunerna har frågan om planeringsunderlag för klimat ställts.
Kommunernas svar kommer att redovisas i den fördjupade utvärderingen av miljömålen under 2015.
Boverket hade under 2014 regeringsuppdraget att ta fram ett förslag till strategi för God
bebyggd miljö. I rapporteringen från uppdraget418 lyfts behovet av att den tätortsnära naturen och grönområdena utvecklas för att öka människornas hälsa och välbefinnande. Samtidigt fyller natur och grönområden en viktig funktion för att dämpa effekterna av klimatförändringarna och bevara den biologiska mångfalden. I sitt förslag till etappmål kopplat till nybyggnad och utveckling av befintlig bebyggelse, föreslår Boverket att de får i uppdrag att utreda hur byggnaderna påverkas av olika klimatförändringar med anledning av extremare
vädersituationer. Därefter kan Boverket se över om bygg- och ändringsreglerna behöver förändras, med hänsyn till möjliga framtida förändringar av klimatförhållanden.
Nationella karteringar som tillkommit efter Klimat- och sårbarhetsutredningen, såsom översiktlig översvämningskartering419 och den nationella höjdmodellen GSD-Höjddata i Grid 2+420 är viktiga underlag, av betydelse för bland annat klimatanpassningsarbetet med koppling till bebyggelse, byggnader och kulturarv. Många länsstyrelser och kommuner har tagit fram regionalt och lokalt underlag för klimatanpassning i fysisk planering med avseende på översvämning, ras och skred, havsnivå och vattenförsörjningsplaner (se sammanställning av länsstyrelsernas rapporter, som finns som bilaga till bilaga 1).
Arton orter i Sverige har av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap under 2011 bedömts kunna drabbas av omfattande konsekvenser vid en översvämning. I den uppdaterade
översvämningskarteringen finns även ett klimatanpassat 100-årsflöde som baseras på använder 75-
percentilen av SRES ensemblen421 ingår i beräkningarna. I december 2013 färdigställde
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap tillsammans med länsstyrelserna, hot- och riskkartor
416 Boverket, 2012. Vision för Sverige 2025.
http://www.boverket.se/globalassets/publikationer/dokument/2012/vision-for-sverige-2025.pdf
417 Boverket, 2010. Mångfunktionella ytor – Klimatanpassning av befintlig bebyggd miljö i städer och
tätorter genom grönstruktur.
http://www.boverket.se/globalassets/publikationer/dokument/2010/mangfunktionella_ytor.pdf
418
Boverket, 2014. Förslag till strategi för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö.
http://www.boverket.se/globalassets/publikationer/dokument/2014/forslag-strategi-god-bebyggd- miljo.pdf 419 https://www.msb.se/sv/Kunskapsbank/Kartor/Oversvamningskartering/ 420 http://www.lantmateriet.se/sv/Kartor-och-geografisk-information/Hojddata/GSD-Hojddata-grid-2/ 421
En ensemble är en samling klimatscenarier. Klimatscenarierna kan till exempel skilja sig åt med avseende på val av klimatmodell eller utsläpps- och strålningsscenario. SRES-scenarier är
utsläppsscenarier som baseras på antaganden om den framtida utvecklingen av världens ekonomi, befolkningstillväxt, globalisering, omställning till miljövänlig teknik med mera. I detta fall är det SRES- scenarier från den fjärde utvärderingsapporten från IPCC (AR4) från 2007 som använts .
172
för dessa orter422. Vissa kommuner423 har tagit fram riktlinjer för byggnation i låglänta områden och för dessa bedöms säkerhetsnivåer. De avser byggnadsverk som ska tryggas mot översvämningsrisker relaterade till stigande havsvattennivåer och högre extremflöden i vattendrag.
En handbok för fysisk planering i översvämningshotade områden har tagits fram av länsstyrelserna i Värmlands och Västra Götalands län424 Denna handbok fokuserar på planeringsunderlag för kommunernas fysiska planering med fokus på
översvämningsproblematiken och innehåller rekommendationer om lämplig markanvändning och förslag på åtgärder som stöd i planarbetet. Ett annat exempel är en handbok för
klimatanpassad vattenplanering i Skåne425. I handboken visas hur utmaningar, kopplade till ett förändrat klimat, kan integreras i fysisk planering genom ett helhetsgrepp på vattenfrågorna. Skriften Klimatanpassning i fysisk planering - Vägledning från Länsstyrelserna426 ger konkreta tips och råd om hur kommunen kan arbeta med klimatanpassning, genom planinstrumenten i Plan- och bygglagen och genom det processverktyg som presenteras i skriften.
Flera forskningsprogram som berör klimatanpassning i byggd miljö har genomförts sedan Klimat- och sårbarhetsutredningen. Ett exempel är EU-projektet SUDPLAN427 som bidragit med datorbaserade verktyg för att analysera och förebygga översvämningar i städer vid nuvarande och framtida klimat. Projektet In HacVita är ett samarbete mellan nordiska försäkringsbolag och universitet. Inom projektet har det webbaserade visualiseringsverktyget VisAdapt™ utformats. Det ska underlätta för husägare att bedöma eventuella klimatrelaterade risker som kan ha betydelse för deras hem, och ge en överblick över befintliga riktlinjer för hur de kan anpassa sig till klimatförändringar och extrema väderhändelser428. Denna typ av verktyg är av stor betydelse för att skapa engagemang och dialog.
Centrumbildningen Mistra Urban Futures429 arbetar med projekt för stadsutveckling, som ska leda till rättvisa, gröna och täta städer. Pilotprojektet Klimatanpassad stadsstruktur inom Mistra
Urban Futures har undersökt ekonomiska, sociala och ekologiska konsekvenser av olika
strategier för anpassning till stigande havs- och vattennivåer i samband med planering och utveckling av Frihamnsområdet i Göteborg. Projektet har undersökt hur tre olika
klimatanpassningsstrategier påverkar områdets hållbara utveckling, det vill säga vilka de ekonomiska, sociala och ekologiska konsekvenserna blir.
Riskerna med att bygga hus nära vatten krockar ibland med ekonomiska och politiska intressen att bygga i attraktiva områden där folk vill bo. Kommunala tjänstemän och politiker slits mellan att ta klimatsäkra beslut och att anpassa sig till marknadens efterfrågan. En studie av forskare, vid Centrum för klimatpolitisk forskning (CSPR), Linköpings universitet och Centrum för
422
Hotkartor finns publicerade på MSB:s hemsida www.msb.se och länsstyrelsernas riskkartor finns publicerade på www.lansstyrelsen.se.
423 T.ex. Luleå kommun. Riktlinjer för klimatanpassning.
http://www.lulea.se/download/18.37fe5b4314b0aaa612c2f16/1422348195653/Klimatanpassning+i+Lule %C3%A5+kommun+riktlinje.pdf och samtliga kommuner i Blekinge län. Framtida högvatten. Scenarior för havsnivå och översvämningar i Blekinge år 2100.
http://www.lansstyrelsen.se/blekinge/SiteCollectionDocuments/Sv/publikationer/rapporter/2012/Rapport- 2012-11.pdf
424
Stigande vatten – en handbok för fysisk planering i översvämningshotade områden. Länsstyrelserna i Västra Götalands och Värmlands län, 2011.
http://www.lansstyrelsen.se/vastragotaland/SiteCollectionDocuments/Sv/publikationer/2011/2011-72.pdf
425 Handbok för klimatanpassad vattenplanering i Skåne. Länsstyrelsen i Skåne län, 2012. 426 Klimatanpassning i fysisk planering – Vägledning från länsstyrelserna. Länsstyrelserna 2012.
http://www.lansstyrelsen.se/stockholm/SiteCollectionDocuments/Sv/publikationer/2012/klimatanpassnin g-fysisk-planering.pdf 427 http://sudplan.eu/ 428 http://www.cspr.se/forskning/visadapt?l=sv 429 http://www.mistraurbanfutures.org/sv
173 urbana och regionala studier vid Örebro universitet430, visar att den fysiska planeringen bygger på olika ambitioner, positioner och konkreta sätt att hantera klimatrisker. I detaljplaneringen sker avgöranden från ”fall till fall” där ställningstaganden beror på hur politiskt och ekonomiskt attraktivt ett område anses vara. Där intresset för byggande är omfattande går ofta kommuner vidare med projektering och satsar på att klimatsäkra platsen genom att till exempel höja marken, bygga vallar och att göra översvämningståliga konstruktioner. Studien visar också att kopplingarna är svaga mellan översiktsplaner, detaljplaner och bygglov. Samhällsplaneringen är en viktig arena för lokal klimatanpassning, men när olika politiska nämnder hanterar frågorna skapar det olyckliga glapp, en bristande överblick och ökar risken för felprioriteringar. Det krävs således gemensamma forum och en praktisk fysisk planering, för en framtida
samhällsutveckling som är hållbar och klimatsäkrad.
Deltagarna i Näringslivsdialogerna som har hållits inom detta uppdrag (bilaga 5) bedömde att medevetenheten och intresset för klimatanpassning hos fastighetsägare och exploatörer är relativt lågt. Det fördes fram att även när man känner till riskerna leder det sällan till initiativ för att göra nya och befintliga byggnader mindre skadekänsliga.
Förändringar i temperatur och nederbörd kan förväntas påverka attraktiviteten för uthyrning på olika sätt för olika byggnader. Kylning sommartid betalas av hyresgästen och i många fall (inte minst i vårdbyggnader) saknas möjligheten till kylning över huvud taget. Det fördes fram att bristande anpassning till klimatförändringarna kan förväntas leda till minskat intresse för att hyra byggnader som inte är klimatanpassade, nya underhållsfrågor och sämre ekonomi, vilket så småningom kommer att regleras av marknadsekonomin. Kapitalförstöringen innan detta skett bör dock undvikas. Det fördes även fram att fastighetsbranschen arbetar med energibesparing och att minska utsläpp av växthusgaser sedan ett antal år, men ännu har frågan om anpassning inte hamnat på agendan. Det finns ett behov av information till olika målgrupper om vad klimatförändringar innebär i praktiken, bland annat i form av information till fastighetsägare om att de själva har ansvaret för sitt översvämningsskydd, kombinerat med underlag så att de har möjlighet att ta ansvar, samt information och skadeförebyggande råd till mindre fastighetsägare (villaägare) i samband med besiktningar.
Försäkringsbranschen uttryckte även ett önskemål om att få en utpekad roll i att stötta
kommunerna i plan- och bygglovsprocesser, för att minimera skador till följd av att otillräcklig hänsyn tagits till klimatförändringarna.
Försäkringsbranschen kan, genom samverkan med kommuner, dela med sig av kunskap kring var det finns klimatrelaterade risker. Dessutom kan samverkan ske vid uppskattning av kostnader och intäkter för anpassningsåtgärder. Förslag presenteras i kapitel 7.6.2 (ett näringslivsperspektiv på klimatanpassning).
Förslag kring att sprida kunskap hos politiker och kompetens hos upphandlare om möjligheter att ställa krav på klimatanpassning inom ramen för dagens lag om offentlig upphandling (LoU) finns i kapitel 7.4.2 (kommuners arbete).
Ett annat förslag från försäkringsbranschen rörde Fastighetsregistret. Det är Sveriges officiella register över hur marken i vårt land är indelad och över vem som äger vad. Registret innehåller information om adresser, byggnader och fastighetstaxering.
Förslaget innebar att registret bör uppdateras med läge (till exempel avstånd från sjöar, vattendrag och kust) och höjd över havet för byggnaders marknivå, istället för att som nu enbart ange fastigheters koordinater. Det skulle öka kunskapen om vilka fastigheter som riskerar att översvämmas i såväl dagens som i ett framtida klimat.
430
Sofie Storbjörk, Mattias Hjerpe och Ylva Uggla , 2014. Klimatanpassningen och det vattennära byggandets problematiker. PLAN Nr 3: 48-49. Föreningen för Samhällsplanering, Stockholm.
Förslag 9:5 Lantmäteriet får i uppdrag att undersöka möjligheten att utöka
fastighetsregistret med information om läge i förhållande till sjöar, vattendrag och
kust, och höjd över havet för byggnaders marknivå.
174
Även från näringslivsdialogerna framfördes ett flertal förslag relaterade till Plan- och bygglagen, vilket diskuteras i kapitel 7.3. Önskemål framfördes även om tydligare krav på kommuner att ta hänsyn till klimatanpassning i fysisk planering, samt motsvarande tydlighet i krav på länsstyrelserna när det gäller överprövning av kommunala planer.
Sammanfattningsvis konstaterar vi att ett flertal av de förslag som gjordes i Klimat- och sårbarhetsutredningen fortfarande är relevanta och inte genomförda. Det inkluderar föreslaget om att utöka tiden för kommunens ansvar för detaljplaner och bygglov till 20 år, vad gäller skadeståndsansvar för översvämning, ras, skred och erosion, samt förslag om ändringar av Plan- och bygglagen.
I förslag 3:10 om att regeringen ger en särskild utredare i uppdrag att se över lagstiftning och regelverk bör möjligheten att förlänga kommuners ansvar för detaljplaner och bygglov ses över.
Det behöver ses över hur byggnaderna påverkas av klimatförändringar och om bygg- och ändringsreglerna behöver förändras med hänsyn till detta. Byggregler bör ses över och anpassas till de nya klimatförutsättningarna. I extremfallet kan retroaktiv reglering behövas för att säkerställa befintlig bebyggelse ur klimatsynvinkel.
Det krävs en satsning på ökade informationsinsatser om risker, möjligheter till klimatanpassning i bebyggd miljö och om fördelning av ansvar till olika målgrupper, inklusive fastighetsägare, byggherrar, och politiker.