Det kan anses att den gällande lagstiftning-en om likabehandling är splittrad och till vis-sa delar oenhetlig. Exempelvis bestämmelser om förbud mot diskriminering i arbetslivet har tagits in i lagen om likabehandling samt i arbetsavtalslagen och i andra lagar som gäller anställningsförhållanden. Diskrimineringsbe-stämmelserna i dessa lagar skiljer sig något från varandra i synnerhet i fråga om de diskrimineringsgrunder som explicit nämns i bestämmelserna. Regleringen bör därför sammanföras och förenhetligas till denna del.
Diskrimineringsregleringen enligt lagen om likabehandling ger ett heltäckande rätts-ligt skydd mot diskriminering i arbetslivet och inom utbildning. Diskriminering när det är fråga om socialservice och hälsovårdsser-vice, fullgörande av värnplikt och civiltjänst samt tillhandahållande av varor och tjänster
är däremot förbjuden bara när det är fråga om diskriminering på grund av etniskt ursprung.
Regleringen är inkonsekvent till denna del. I samband med stiftandet av den nuvarande la-gen om likabehandling förutsatte riksdala-gen att regeringen bereder en proposition med förslag till en likabehandlingslagstiftning ut-ifrån det finländska systemet med dess grundläggande fri- och rättigheter och med samma rättsmedel och påföljder för alla diskrimineringsgrunder (RSv 95/2003 rd).
Även biträdande justitiekanslern i statsrådet har fäst avseende vid att skyddet mot diskri-minering är oenhetligt (Justitiekanslern i statsrådets berättelse för år 2009, s. 18).
De skyldigheter att vidta främjande åtgär-der som anges i den gällande lagen om lika-behandling är begränsade i synnerhet i jäm-förelse med jämställdhetslagen. I lagen om likabehandling finns det inte några liknande bestämmelser om arbetsgivares och läroan-stalters skyldighet att främja jämställdheten som de som finns i jämställdhetslagen. För myndigheter föreskrivs skyldighet att utarbe-ta en likabehandlingsplan endast för att främ-ja etnisk likabehandling. Effekten av skyl-digheten begränsas dock av att till skillnad från jämställdhetslagen innehåller lagen om likabehandling inte några bestämmelser om påföljder vid försummelse av skyldigheten att utarbeta planen.
Det har visat sig att de särskilda myndighe-ter som övervakar efmyndighe-terlevnaden av lagen om likabehandling behövs men att de är organ med uppgifter som har alltför snäv räckvidd.
Minoritetsombudsmannens och diskrimine-ringsnämndens tillsynsuppdrag inriktas i da-gens läge bara på etnisk diskriminering.
Även minoritetsombudsmannens uppgifter när det gäller att ge råd, bistå och främja har begränsats till att omfatta enbart etnisk diskriminering. De rättsmedel som står till förfogande för en person och den juridiska hjälp och övriga hjälp som han eller hon kan få är följaktligen i hög grad beroende av vil-ken diskrimineringsgrund det handlar om i det aktuella fallet.
Hittills har antalet gottgörelsetalan i Fin-land varit ganska litet i förhålFin-lande till den uppenbara spridning som diskrimineringen har i ljuset av forskning om saken. Även denna omständighet understryker behovet av
att ta fram rättsmedel och sådana metoder för att främja likabehandling som innebär att diskriminering kan motverkas.
Enligt artikel 4 i FN:s konvention om rät-tigheter för personer med funktionsnedsätt-ning förutsätts det att konventionsstaterna åtar sig att vidta alla ändamålsenliga lagstift-ningsåtgärder för att uppfylla de rättigheter som erkänns i konventionen. Det kan anses att det behövs vissa ändringar av lagstift-ningen om likabehandling för att konventio-nen ska kunna ratificeras. Enligt den gällande lagen om likabehandling innebär inte för-summelse av rimliga anpassningsåtgärder i sig diskriminering, i motsats till vad som gäller enligt konventionen. I konventionen finns det också bestämmelser om övervak-ning av det nationella genomförandet av konventionen. Det föreslås att dessa bestäm-melser beaktas när det föreskrivs om den fö-reslagna diskrimineringsombudsmannens uppgifter.
För närvarande finns det inte några be-stämmelser om skydd mot diskriminering el-ler främjande av jämställdhet för dem som tillhör en könsminoritet. Diskriminerings-skyddet för dem som tillhör en könsminoritet är oklart i synnerhet för andra än personer som har korrigerat eller avser att korrigera sitt kön. Lagstiftningen i Finland tillförsäkrar således inte för närvarande i tillräcklig grad dem som tillhör en könsminoritet rätt att bli bemötta på ett icke-diskriminerande sätt och erbjuder inte någon adekvat målbild för att rättigheterna för dem som tillhör en könsmi-noritet och deras jämbördiga ställning ska er-kännas i samhället.
De begrepp om könsminoriteter som an-vänds i lagstiftningen har inte varit etablera-de. I den finskspråkiga versionen av lagen om fastställande av transsexuella personers könstillhörighet (563/2002) används termen
”transseksuaalisuus”. I dag anses ”transsuku-puolisuus” vara ett korrektare uttryck på finska. För närvarande är termen korrigering av kön ett mera accepterat begrepp än köns-byte. Den finskspråkiga termen ”sukupuoli-nen suuntautumi”sukupuoli-nen” har oftast avsett ”sek-suaalinen suuntautuminen”, det vill säga he-tero-, homo- eller bisexualitet, men den förstnämnda termen håller på att försvinna.
Det att någon tillhör en könsminoritet
uppfat-tas ibland felaktigt som att personen tillhör en sexuell minoritet.
I Finland har man allt sedan 1970-talet för-sökt luckra upp arbetsfördelningen enligt kön, det vill säga könssegregeringen. Sedan 1980-talet har man försökt utveckla lärarut-bildningen i en gendermedveten riktning, det vill säga att man identifierar könsrelaterade antaganden och uppfattningar. Dessutom har det på 2000-talet uppdagats nya problemom-råden, nämligen skillnaderna i inlärning mel-lan flickor och pojkar samt mobbning och trakasserier i skolorna.
År 2005 kompletterades jämställdhetslagen med bestämmelser om läroanstalternas skyl-dighet att utarbeta en jämställdhetsplan (AjUB 3/2005 rd). De skolor och andra läro-anstalter som avses i lagen om grundläggan-de utbildning ställgrundläggan-des då utanför tillämp-ningsområdet för den nya paragrafen. Främ-jande av jämställdhet har eftersträvats i lag-stiftningen om undervisning och i de riksom-fattande läroplansgrunderna. För att jäm-ställdhetsarbetet ska bli en etablerad del av läroanstalternas verksamhet tycks det dock behövas en uttrycklig bestämmelse i jäm-ställdhetslagen genom vilken läroanstalterna förpliktas till jämställdhetsplanering. Läroan-stalternas handlingsplan för jämställdhet en-ligt 6 b § i gällande lag har visat sig vara ett bra jämställdhetsverktyg, förutsatt att alla, även ledningen, har förbundit sig vid den och att de unga har engagerat sig i den tillsam-mans med personalen. Jämställdhetslagens bestämmelser om utbildning och fostran stö-der och kompletterar för sin del unstö-dervis- undervis-ningssektorns egen lagstiftning.
Jämställdhetsplaner och lönekartläggningar på arbetsplatser har blivit vanligare i och med lagändringen 2005. Jämställdhetsplanen kan ses som i huvudsak fungerande och som en fortfarande modern metod för att struktu-rera arbetsplatsens jämställdhetsarbete. Jäm-ställdhetsplanerna och lönekartläggningarna har på arbetsplatserna i allmänhet upplevts som nyttiga med tanke på jämställdheten och jämställda löner. Enligt en helhetsutvärdering av likalönsprogrammet finns det ännu behov av förbättring i fråga om omfattningen och kvaliteten på planerna och kartläggningarna.
För att säkerställa jämställdhetslagens funktion och för att utveckla
jämställdhets-planeringen på arbetsplatserna och innehållet i den tillhörande lönekartläggningen ansåg arbetsmarknadens centralorganisationer och social- och hälsovårdsministeriet utifrån de utredningar som gjorts att det finns orsak att genom trepartssamarbete granska vilka be-hov det finns av att ändra jämställdhetslagen och lönekartläggningen och tillsammans be-reda de lagändringar som anses nödvändiga.
Behoven av ändringar bedömdes gälla i syn-nerhet informationen och möjligheterna för personalrepresentanterna att delta i utarbe-tandet av jämställdhetsplanen och lönekart-läggningen.
3 Målsättning och de viktigaste förslagen
3.1 Målsättning
Det centrala målet med denna proposition är att revidera lagstiftningen om likabehand-ling och jämställdhet så att den bättre än för närvarande uppfyller de krav som följer av det enhetliga och omfattande diskrimine-ringsförbud som ingår i 6 § 2 mom. i grund-lagen. Avsikten är att utforma en lagstiftning som stärker skyddet för likabehandling ge-nom att den på ett allt enhetligare sätt lämpar sig för alla levnadsområden och innebär att diskriminering på olika grunder omfattas av så likartade rättsmedel och har så likartade påföljder som möjligt. Den föreslagna re-gleringen är av särskild betydelse för dem som hör till grupper som löper risk att utsät-tas för diskriminering, såsom invandrare, et-niska minoriteter, personer med funktions-nedsättning, äldre, barn, unga, religiösa mi-noriteter samt könsmimi-noriteter och sexuella minoriteter.
Ett syfte med reformen är också att effekti-visera insatserna för att förebygga diskrimi-nering. Detta kan uppnås förutom genom att rättsskyddet mot diskriminering utvidgas och harmoniseras också genom att skyldigheterna att främja likabehandling och jämställdhet utökas och genom att rådgivnings-, utbild-nings- och styrningsuppgifterna för det om-bud som övervakar efterlevnaden av diskri-mineringslagen ses över.
Det lagtekniska målet med propositionen är att förtydliga och förenhetliga de
formule-ringar som används. Lagstiftningen blir tyd-ligare och mer konsekvent genom att vissa av de bestämmelser om förbud mot diskrimine-ring som finns i speciallagstiftningen ersätts med bestämmelser där det hänvisas till diskrimineringslagen.
3.2 Alternativ
Lagstiftningens grundstruktur
Den kommission som berett reformen av lagstiftningen om likabehandling övervägde i början av sitt arbete tre alternativa re-gleringsmodeller. Det första alternativet ut-gick från en modell med en enda lag, där jämställdhetslagen och lagen om likabehand-ling skulle sammanföras och även bestäm-melser om myndighetsorganisationen tas in i lagen. Det antogs att en sammanföring skulle bidra till en sammanhängande och övergri-pande granskning av diskrimineringsfrågor och främja hanteringen av situationer där det förekommer diskriminering på flera grunder.
Även den allt allmännare trenden i Europa att sammanföra bestämmelser om alla former av diskriminering i en enda lag talade för alter-nativet med en kombinerad lag. Det konstate-rades dock att det har befarats att en sam-manföring av lagarna kommer att göra jäm-ställdhetsfrågorna mindre synliga.
Den andra regleringsmodellen som diskute-rades vid beredningen utgick från en modell med utspridd lagstiftning, där de nuvarande bestämmelserna i jämställdhetslagen och la-gen om likabehandling skulle harmoniseras och en ny lag om likabehandlingsmyndighe-terna stiftas. Dessutom skulle det stiftas nya speciallagar eller utfärdas nya särskilda be-stämmelser bland annat för att beakta beho-ven hos personer med funktionsnedsättning och romernas behov. Skillnaderna i fråga om diskrimineringsgrunderna och det att re-gleringen delvis är specifikt förankrad i diskrimineringsgrunderna även inom folkrät-ten och EU-rätfolkrät-ten talade för denna modell.
Det tredje alternativet utgick för en modell med en reviderad lag om likabehandling och två speciallagar. Enligt den modellen skulle de allmänna bestämmelserna om jämställd-het, likabehandling och diskriminering
sam-manföras i en ny, kombinerad lag och utöver det skulle det i separata lagar föreskrivas om främjande av jämställdhet mellan och likabe-handling av kvinnor och män.
Under den fortsatta beredningen diskutera-des också en modell med två likabehand-lingslagar. Enligt den modellen skulle be-stämmelserna om arbetslivet tas in i en lag om likabehandling i arbetslivet samtidigt som det i separata lagar skulle föreskrivas om likabehandling i övrigt samt om jäm-ställdhet mellan könen.
I denna proposition har man gått in för att i enlighet med den gällande lagstiftningen och det som jämlikhetskommissionen föreslog i sitt betänkande låta diskrimineringslagen och jämställdhetslagen vara separata allmänna lagar som reglerar dessa frågor på ett hel-täckande sätt. I det här skedet har det inte an-setts vara befogat att ändra den nuvarande, rätt så etablerade grundstrukturen eller att dela upp diskrimineringslagens bestämmelser i två separata lagar.
Avsikten är att diskrimineringsskyddet och skyldigheten att förebygga diskriminering på grund av könsidentitet eller könsuttryck ska ingå i jämställdhetslagen. Ett alternativ hade varit att helt eller delvis ta in dessa bestäm-melser i diskrimineringslagen. Den valda lösningen är ändamålsenligare av flera skäl. I EU-lagstiftningen har det ansetts att diskri-minering på grund av korrigering av kön om-fattas av det omarbetade direktivet om jäm-ställdhet i arbetslivet, som i Finland har ge-nomförts genom jämställdhetslagen. En så-dan regleringslösning motsvarar också rå-dande tillsyns- och rättspraxis, och där har det inte framkommit några problem. Köns-korrigering, könsidentitet, och könsuttryck är starkt knutna till en persons kön, vilket gör det naturligt att utvidga jämställdhetslagen till att också omfatta diskriminering på såda-na grunder och förebyggande av sådan diskriminering. Att skilja diskriminerings-skyddet för transkönade från diskrimine-ringsskyddet för övriga typer av könsidentitet och könsuttryck vore också konstlat, och gränsdragningen mellan olika situationer skulle ibland bli svår.
Myndighetsorganisationens struktur och uppgifter
Under de olika beredningsskedena analyse-rade man också hur tillsynen över efterlevna-den av diskrimineringslagen ska ordnas. Som alternativ framfördes bland annat möjlighe-ten att inrätta nya specialombudsmannatjäns-ter utöver de nuvarande tjänsspecialombudsmannatjäns-terna som mino-ritets-, jämställdhets- och barnombudsman, att sammanföra de nuvarande ombudsmanna-tjänsterna och utvidga uppgifterna samt att utvidga minoritetsombudsmannens uppgifter till att omfatta alla de former av diskrimine-ring som är förbjudna enligt lagen om lika-behandling. Vid beredningen utreddes också möjligheten att slå samman jämställdhets-nämnden och diskrimineringsjämställdhets-nämnden.
Enligt propositionen ska jämställdhetsom-budsmannen, minoritetsombudsmannen och barnombudsmannen fortfarande vara separa-ta myndigheter samtidigt som det i stället för tjänsten som minoritetsombudsman inrättas en tjänst som diskrimineringsombudsman.
Diskrimineringsombudsmannens uppgifts-område ska omfatta alla former av diskrimi-nering som är förbjuden enligt diskrimine-ringslagen oavsett diskrimineringsgrund. Det har inte ansetts vara ändamålsenligt att slå samman de nuvarande ombudsmannatjäns-terna, framför allt med motiveringen att den materiella lagstiftning som ombudsmännen tillämpar kommer att kvarstå som separat lagstiftning.
Det föreslås att den nuvarande jämställd-hetsnämnden och den nuvarande diskrimine-ringsnämnden slås ihop. Dessa små rätts-skyddsorgan har anlitats i ringa utsträckning och en sammanslagning av dem innebär följ-aktligen att deras resurser kan användas ef-fektivare och att man bättre än för närvaran-de kan ingripa när närvaran-det förekommer diskrimi-nering på flera grunder. Uppgifterna för den kombinerade nämnden kommer också att ut-vidgas på så vis att nämnden ska övervaka efterlevnaden av diskrimineringslagen även när det gäller annan än etnisk diskriminering.
Under de olika beredningsskedena diskute-rade man också vilken myndighet som ska övervaka efterlevnaden av diskriminerings-lagen i arbetslivet. Alternativen var dagens modell där tillsynen ankommer på arbetar-skyddsmyndigheterna, en modell där tillsy-nen ankommer på den föreslagna diskrimine-ringsombudsmannen och en modell där dessa
två myndigheter har parallell behörighet att övervaka arbetslivet.
Enligt propositionen ska arbetarskydds-myndigheterna även i fortsättningen överva-ka efterlevnaden av diskrimineringslagen i arbetslivet. Arbetarskyddsmyndigheterna har ett rikstäckande nätverk av verksamhetsstäl-len och är de myndigheter som huvudsakli-gen övervakar efterlevnaden av arbetslivslag-stiftningen i Finland. När det gäller arbetsli-vet omfattar den föreslagna diskriminerings-ombudsmannens uppgifter bland annat att bi-stå arbetsgivarna vid planeringen av främ-jande åtgärder, att ge allmänna anvisningar för förebyggande av diskriminering och främjande av likabehandling, att vara verk-sam som medlare och att göra utredningar och ta initiativ. På så vis kompletterar myn-digheternas uppgifter varandra.