Ett utvidgat tillämpningsområde för diskri-mineringslagen
Det föreslås att tillämpningsområdet för diskrimineringslagen utvidgas så att lagen i princip ska tillämpas inom all offentlig och privat verksamhet. Verksamhet som hör till privatlivet och familjelivet och religionsut-övning ska dock stå utanför tillämpningsom-rådet. Diskrimineringslagen ska inte gälla diskriminering på grund av kön eller jäm-ställdhet mellan könen. Bestämmelser om dessa finns alltjämt i jämställdhetslagen.
Främjande av likabehandling
Det föreslås att skyldigheterna att främja likabehandling utvidgas. Inte bara myndighe-terna utan också utbildningsanordnarna och läroanstalterna samt arbetsgivarna ska vara skyldiga att främja likabehandling. Alla des-sa ska också utarbeta en plan för främjande av likabehandling. Arbetsgivarnas skyldighet att utarbeta en plan för främjande av likabe-handling ska enligt förslaget dock gälla en-dast sådana arbetsgivare som regelbundet har minst 30 anställda.
Förbud mot diskriminering
Det föreslås att det diskrimineringsskydd som finns i lagen om likabehandling utvidgas och förenhetligas så att skyddet är så likartat som möjligt oavsett diskrimineringsgrund.
Förbudet mot diskriminering ska, så som enligt den gällande lagen om likabehandling, omfatta direkt och indirekt diskriminering, trakasserier samt instruktioner eller befall-ningar att diskriminera. Dessutom ska vägran att göra rimliga anpassningar för att likabe-handling för personer med funktionsnedsätt-ning ska uppnås betraktas som diskrimine-ring. Diskrimineringsförbudet blir också tyd-ligare genom att det i lagen uttryckligen före-skrivs att det inbegriper även diskriminering på så kallad presumtiv grund och diskrimine-ring på grund av närstående. Dessa bestäm-melser baserar sig på avgörandepraxis från Europeiska unionens domstol, nedan EU-domstolen, och Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna, nedan Europadom-stolen, och av dem framgår tydligt att det är fråga om diskriminering också när det att nå-gon missgynnas baserar sig på ett felaktigt antagande om till exempel personens sexuel-la läggning eller när någon har missgynnats på grund av att han eller hon har en närståen-de med funktionsnedsättning.
Definitionen av direkt diskriminering och bestämmelserna om legitima grunder för sär-behandling ändras i synnerhet för att beakta det utvidgade tillämpningsområdet. Enligt den föreslagna allmänna legitima grunden är särbehandling inte diskriminering, om särbe-handlingen grundar sig på lag eller annars har ett godtagbart syfte och medlen för att uppnå detta syfte är proportionerliga. I lagen ska dessutom ingå de legitimeringsbestäm-melser i fråga om olika livsområden och diskrimineringsgrunder som Europeiska uni-onens direktiv kräver.
Bestämmelserna om legitim särbehandling avviker från den gällande lagen om likabe-handling, som inte innehåller någon bestäm-melse om allmän legitim grund för särbe-handling så som den föreslagna, utan där de legitima grunder som anges i direktiven i fråga om arbetsliv och utbildning har utvid-gats till att gälla även de diskriminerings-grunder som direktiven inte gäller. Bestäm-melserna om legitima grunder i den gällande lagen om likabehandling är därmed knutna
till EU-rätten även i de fall då EU-rätten inte kräver det. Förteckningarna över legitima grunder i den gällande lagen är till sin orda-lydelse dessutom uttömmande. Ett sådant re-gleringssätt har haft del i orsakandet av svåra tolkningsproblem (se KKO 2013:10 och KKO 2013:11). Av dessa skäl föreslås det att den legitima grund som är avsedd att vara allmän ska gälla även arbetsliv och utbild-ning, med undantag för de särskilda fall som direktiven uttryckligen kräver bestämmelser för.Det föreslås att de förbud mot diskrimine-ring som för närvarande finns i olika lagar som gäller anställningsförhållande ersätts med bestämmelser där det hänvisas till diskrimineringsförbudet i diskrimineringsla-gen. På så vis förenhetligas och förenklas re-gleringen av diskriminering i arbetslivet.
Rimliga anpassningar
Det föreslås att myndigheterna, utbild-ningsanordnarna, arbetsgivarna och de som tillhandahåller varor eller tjänster ska tillhan-dahålla rimliga anpassningar för att göra det möjligt för personer med funktionsnedsätt-ning att på lika villkor som andra uträtta ärenden hos myndigheter och få utbildning, arbete samt varor och tjänster som är allmänt tillgängliga. I enlighet med FN:s konvention om rättigheter för personer med funktions-nedsättning och i enlighet med direktivet om likabehandling i arbetslivet görs anpassning-arna för personer med funktionsnedsättning, men i vissa fall gagnar de indirekt även ex-empelvis äldre personer. Det gäller att skilja på rimliga anpassningar och krav på tillgäng-lighet, om vilka det föreskrivs på andra stäl-len i lagstiftningen.
Tillsyn
Det föreslås att tillsynen över efterlevnaden av diskrimineringslagen ska vara en uppgift för diskrimineringsombudsmannen, som er-sätter den nuvarande minoritetsombudsman-nen. Ombudsmannen ska dock inte övervaka efterlevnaden av lagen till den del tillsynen har angetts som en uppgift för arbetar-skyddsmyndigheterna. Diskrimineringsom-budsmannen ska kunna bistå myndigheterna,
utbildningsanordnarna och läroanstalterna vid planeringen av främjande åtgärder, ge allmänna rekommendationer om hur diskri-minering kan förebyggas och likabehandling främjas, vidta åtgärder för att förlikning ska åstadkommas samt i enskilda fall ge råd och rekommendationer för att förebygga ett för-farande som strider mot diskrimineringslagen eller för att förhindra att ett sådant förfarande fortsätter eller upprepas.
Bestämmelser om behörighetsvillkor, övri-ga uppgifter och befogenheter för diskrimi-neringsombudsmannen och om ombudsman-nens byrå finns i den lag om diskrimine-ringsombudsmannen som föreslås i denna proposition. I anslutning till diskriminerings-ombudsmannens byrå ska det finnas en dele-gation för likabehandlingsärenden. Delega-tionen ska finnas bland annat för utbyte av information mellan de betydelsefullaste aktö-rerna och myndigheterna när det gäller lika-behandlingsfrågor.
Det föreslås att arbetarskyddsmyndigheter-na ska ansvara för tillsynen av efterlevarbetarskyddsmyndigheter-naden av diskrimineringslagen i enskilda fall i ar-betslivet, medan diskrimineringsombuds-mannen ska ha hand om mera generellt inrik-tade främjande uppgifter, uppföljningsupp-gifter och medlingsuppuppföljningsupp-gifter som rör arbets-livet. Det föreslås att arbetarskyddsmyndig-heterna ska få utökade befogenheter inom tillsynen över efterlevnaden av diskrimine-ringslagen.
Det föreslås att diskrimineringsnämnden och jämställdhetsnämnden slås samman. Den sammanslagna nämnden, diskriminerings-och jämställdhetsnämnden, kommer att över-ta de nuvarande nämndernas uppgifter och befogenheter. När det gäller diskriminerings-lagen utvidgas nämndens ansvarsområde till att omfatta all slags diskriminering som är förbjuden enligt diskrimineringslagen.
Nämnden ska dock inte ha behörighet att be-handla ärenden som enligt den föreslagna diskrimineringslagen omfattas av arbetar-skyddsmyndigheternas behörighet. Bestäm-melser om nämndens uppgifter i frågor som rör jämställdhet och diskriminering på grund av kön ska finnas i jämställdhetslagen. I frå-ga om jämställdhetslagen ska nämnden på motsvarande sätt som i nuläget också utöva tillsyn över att de bestämmelser som gäller
arbetslivet följs. Inom jämställdhetslagens tillämpningsområde får nämnden meddela beslut om förbud och förpliktelse.
I sådana ärenden som gäller brott mot be-stämmelserna i diskrimineringslagen och som omfattas av nämndens behörighet ska den kunna fastställa förlikning mellan parter-na, meddela beslut om förbud och förpliktel-se samt ålägga myndigheterna eller läroan-stalter att fullgöra sin planeringsskyldighet.
Bestämmelser om nämndens sammansätt-ning och om behandling av ärenden i nämn-den finns i nämn-den lag om diskriminerings- och jämställdhetsnämnden som föreslås i denna proposition.
Flera specialmyndigheter arbetar med frå-gor som gäller likabehandling och diskrimi-nering. Utöver diskrimineringsombudsman-nen, diskriminerings- och jämställdhets-nämnden och arbetarskyddsmyndigheterna, vilka utövar tillsyn över efterlevnaden av diskrimineringslagen, är bland annat jäm-ställdhetsombudsmannen och barnombuds-mannen centrala myndigheter. Detta under-stryker vikten av ett smidigt samarbete mel-lan myndigheterna. Bestämmelser om sam-arbete mellan myndigheter finns i 10 § i för-valtningslagen (434/2003). I den paragrafen sägs att inom ramen för sin behörighet och i den omfattning ärendet kräver ska varje myndighet på andra myndigheters begäran bistå dessa i skötsel av en förvaltningsupp-gift, och även i övrigt sträva efter att främja samarbetet mellan myndigheterna.
Gottgörelse
Det föreslås att tillämpningsområdet för bestämmelsen om gottgörelse som ska beta-las för diskriminering och repressalier blir vidsträcktare och att den övre gränsen för gottgörelse slopas. Syftet med förslaget är ett bättre rättsskydd för dem som blivit utsatta för diskriminering. Även Europeiska unio-nens rättspraxis beaktas, enligt vilken man inte kan sätta ut en övre gräns för gottgörelse eller någon annan slags ersättning som beta-las på grund av diskriminering.
Ändringar i jämställdhetslagstiftningen
De förbud mot diskriminering på grund av kön som gäller enligt jämställdhetslagen ut-vidgas till att omfatta även diskriminering på grund av könsidentitet eller könsuttryck. I 7 och 8 § föreslås behövliga ändringar av or-dalydelsen. Diskrimineringsförbudet blir tyd-ligare på motsvarande sätt som i diskrimine-ringslagen genom att det i lagen uttryckligen föreskrivs att förbudet inbegriper även diskriminering på så kallad presumtiv grund och diskriminering på grund av närstående.
Även diskriminering av detta slag ska betrak-tas som diskriminering på grund av kön en-ligt jämställdhetslagen.
I och med utvidgningen av diskrimine-ringsbestämmelserna utvidgas jämställdhets-lagens bestämmelser om bevisbörda, tillsyn och rättsmedel till att gälla diskriminering på grund av könsidentitet eller könsuttryck samt diskriminering på grund av närstående och presumtiv diskriminering.
Lagen kompletteras med en bestämmelse om skyldighet att förebygga diskriminering på grund av könsidentitet eller könsuttryck.
Det föreslås att den nuvarande begräns-ningen av tillämpningsområdet till att inte omfatta skolor och läroanstalter som avses i lagen om grundläggande utbildning stryks i den paragraf som gäller läroanstalternas jäm-ställdhetsplanering. Dessutom föreslås det att paragrafen görs tydligare och flyttas så att den följer på paragrafen om jämställdhet vid utbildning och undervisning.
Det föreslås att arbetsplatsernas jämställd-hetsplaner i fortsättningen ska utarbetas minst vartannat år i stället för varje år, vilket är fallet i nuläget. De personalrepresentanter som deltar i utarbetandet av planen är förtro-endemannen, förtroendeombudet, arbetar-skyddsfullmäktige eller någon annan av per-sonalen utsedd representant, och dessa ska ges tillräckliga möjligheter att delta och på-verka när planen utarbetas. I lagen ska ingå en bestämmelse om skyldigheten att informe-ra personalen om jämställdhetsplanen och uppdateringen av den.
Det föreslås att det föreskrivs om lönekart-läggning i en ny paragraf. Syftet med löne-kartläggningen är att utreda att det inte före-kommer ogrundade löneskillnader mellan kvinnor och män som är anställda av samma arbetsgivare och som utför arbete som är att
betrakta som lika eller likvärdigt. Om en i lönekartläggningen ingående granskning av grupper som bildats enligt kravprofil eller uppgiftskategori eller enligt andra faktorer visar att det förekommer tydliga skillnader mellan kvinnors och mäns löner, ska orsa-kerna och grunderna till löneskillnaderna ut-redas. Också de mest betydande lönedelarna ska beaktas när orsakerna till skillnaderna ut-reds. Om det inte finns någon godtagbar or-sak till löneskillnaderna, ska arbetsgivaren vidta lämpliga korrigerande åtgärder. Genom revideringen ändras inte förbudet mot löne-diskriminering i 8 § 1 mom. 3 punkten i jäm-ställdhetslagen.
Jämställdhetslagens bestämmelser om till-syn revideras genom att jämställdhetsom-budsmannens självständiga och oberoende ställning stärks i den föreslagna lagen om jämställdhetsombudsmannen och genom att diskriminerings- och jämställdhetsnämnden slås samman. I jämställdhetslagen görs änd-ringar som föranleds av sammanslagningen av nämnderna.
4 Propositionens konsekvenser 4.1 Konsekvenser för individernas
rätts-ställning
Genom att tillförsäkra rätt till likabehand-ling påverkar de föreslagna revideringarna på ett betydande sätt rättigheterna för alla som står under Finlands jurisdiktion. Genom re-gleringen säkerställs det skydd mot diskrimi-nering som avses i 6 § 2 mom. i grundlagen och i internationella konventioner om de mänskliga rättigheterna och fullgörs den skyldighet som det allmänna har enligt 22 § i grundlagen, nämligen att se till att de grund-läggande fri- och rättigheterna och de mänsk-liga rättigheterna tillgodoses. Den föreslagna regleringen är av särskild betydelse för dem som hör till grupper som löper risk att utsät-tas för diskriminering, såsom invandrare, et-niska minoriteter personer med funktions-nedsättning, äldre, barn, unga, religiösa mi-noriteter samt könsmimi-noriteter och sexuella minoriteter.
I den föreslagna diskrimineringslagen före-skrivs det om ett omfattande och med tanke
på olika diskrimineringsgrunder enhetligt diskrimineringsförbud. Bestämmelserna in-nebär skydd mot diskriminering som före-kommer bland annat i arbetslivet, inom ut-bildning, när tjänster och varor tillhandahålls och inom myndigheternas verksamhet.
Skyddet mot diskriminering på grund av ål-der, funktionsnedsättning, sexuell läggning och religion samt på grund av andra omstän-digheter som gäller den enskilde som person ska vara lika omfattande som skyddet mot diskriminering på grund av etniskt ursprung och kön. En komplettering av jämställdhets-lagens diskrimineringsförbud till att också ut-tryckligen gälla könsidentitet och könsut-tryck förtydligar förbudet mot diskriminering på grund av kön och vilka rättsmedel som personer som hör till könsminoriteter har till-gång till.
Det finns inga tillförlitliga uppgifter om dem som tillhör en könsminoritet eller om deras antal. Utgående från internationella uppskattningar och uppgifter som gäller anli-tande av hälsovårdstjänster kan det beräknas att det finns åtminstone flera hundra transkö-nade personer i Finland. Om man uppskattar att det finns 1 000 transkönade personer i Finland, innebär det att förekomstfrekvensen är 1:5 000. Föreningen Trasek ry uppskattar förekomstfrekvensen till 1:1 000, vilket in-nebär 5 000 transkönade personer i Finland.
Med en officiell könskorrigering avses en process som slutar med att personen får en anteckning om annan könstillhörighet i be-folkningsdatasystemet. I dagsläget söker sig 100—200 personer per år till en undersök-ning av sin könsidentitet.
Transvestism har en betydligt större sprid-ning än så. Enligt jämställdhetsombudsman-nens utredning uppskattas det internationellt att transvestiterna utgör ungefär en procent av befolkningen, enligt vissa källor hela två procent. Utifrån detta har transvestiternas fö-rening DreamWear Club ry uppskattat att det finns 50 000—100 000 transvestiter i Fin-land. Transvestism är ofta förenad med räds-la för att komma ut och stämpräds-las, vilket in-nebär att det är speciellt svårt att få informa-tion om företeelsens omfattning. Beroende på vilken definition och uppskattning som an-vänds föds det varje år i Finland några eller några tiotals intersexuella barn.
Utifrån dessa olika uppgifter kan man upp-skatta att sannolikt ungefär en procent av be-folkningen utgörs av personer som tillhör olika slags könsminoriteter.
Lagändringarna kan antas ha positiva kon-sekvenser för jämställdheten mellan könen och i synnerhet för jämställda löner. Lika lön och icke-diskriminering i arbetslivet är vikti-ga frågor om grundlägvikti-gande rättigheter och mänskliga rättigheter.
Propositionen innebär också att den re-glering som gäller rättssäkerhet och rättsme-del revideras. Det föreslås att den nuvarande tjänsten som minoritetsombudsman, vars uppgifter har begränsats till att omfatta en-dast åtgärder mot etnisk diskriminering, om-vandlas till en tjänst som diskrimineringsom-bud, som ska ingripa i alla former av diskri-minering som avses i diskridiskri-mineringslagen oavsett vilken diskrimineringsgrund det är fråga om. Det föreslås att diskriminerings-nämnden ersätts med en diskriminerings- och jämställdhetsnämnd, som får utvidgade upp-gifter i analogi med ombudsmannen och som dessutom ska ha hand om den nuvarande jämställdhetsnämndens uppgifter. Rätt-skyddsorgan med låg tröskel, såsom ombudet och nämnden, gör det möjligt att smidigt, kostnadseffektivt och snabbt ingripa i uppda-gade problem. Arbetarskyddsmyndigheterna ska alltjämt övervaka hur diskrimineringsla-gen iakttas i arbetslivet, men de kommer att ha befogenheter att effektivare ingripa i diskriminering. Propositionen medför ett bättre rättsskydd också genom att bestäm-melserna om gottgörelse får större räckvidd.
Förutom att de föreslagna bestämmelserna medför bättre tillgång till rättsskydd bidrar de också till att förebygga diskriminering och främja likabehandling. Detta underbyggs i synnerhet av myndigheternas, utbildningsan-ordnarnas och läroanstalternas samt arbetsgi-varnas skyldighet att främja likabehandling.
Skyldigheterna att främja likabehandling får praktiska konsekvenser genom att myn-digheterna, utbildningsanordnarna och läro-anstalterna samt arbetsgivarna säkerställer att de tillämpar icke-diskriminerande förfaran-den och regler och i sin verksamhet beaktar behoven hos de grupper som löper risk att ut-sättas för diskriminering. Likabehandling kan främjas till exempel genom
personalutbild-ning och spridpersonalutbild-ning av information, vilket bi-drar till allt positiva attityder gentemot de grupper som riskerar att bli utsatta för diskriminering. I synnerhet läroanstalternas och utbildningsanordnarnas främjande åtgär-der utgör ett viktigt redskap för attitydfost-ran.Reformen har indirekt positiva konsekven-ser också för jämställdheten mellan könen i och med att icke-diskrimineringsaspekten får allt större tyngd och blir allt synligare. Dess-utom förs den materiella jämställdhets- och likabehandlingslagstiftningen innehållsmäs-sigt närmare varandra. Sammanslagningen av jämställdhetsnämnden och diskriminerings-nämnden förenhetligar tillsynen över jäm-ställdhet och likabehandling och medför allt bättre möjligheter att ingripa i sådan diskri-minering på flera grunder där könstillhörig-het är en av diskrimineringsgrunderna.
4.2 Övriga samhälleliga konsekvenser