Bemötande av osäkerheter

I det analytiska ramverket redogjordes för tre möjliga förhållningssätt till osäkerheter, ignoreras, delegeras och behandlas. I analysen framkommer att förhållningssätten ofta

appliceras parallellt i ett och samma ämne att det ibland är svårt att särskilja begreppen. Både Söderhamn och Eskilstuna kommun valde exempelvis att delegera osäkerheten kring

befolkningsutveckling till Östra Mellansverige, ett informellt samarbete mellan 6 län (Region Örebro län 2019), genom att utgå från deras befolkningsframskrivning:

Östra Mellansverige prognosticerar en befolkningsökning på 1,6 miljoner personer fram till 2050.

(Söderhamn kommun 2019:21) Eskilstuna formulerar sig på ett liknande, det vill säga att Östra Mellansverige har utformat en prognos som kommunerna sedan utgår ifrån sätt (Eskilstuna kommun 2019:

Utgångspunkter/ Befolkning). Detta skiljer sig dock från vad som står i framskrivningen. I Östra Mellansveriges rapport har tre scenarier tagits fram för befolkningsutvecklingen, låg, bas och hög (Stockholms läns landsting et al 2017:13). Rapporten redogör uttryckligen för att framskrivningarna bygger på flera osäkra antaganden, exempelvis andelen utländsk migration (Stockholms läns landsting et al 2017:17). Dessutom trycker rapporten på att det inte är en prognos som genomförts, utan framskrivningar med olika scenarier:

Framskrivningarna har karaktären av en trendmässig utveckling, givet den

nationella ramen. Därigenom skiljer den sig från en prognos som kan sägas vara en mer eller mindre detaljerad förutsägelse om den sannolika framtida

samhällsutvecklingen. Med ett perspektiv på 20–40 år är prognoser inte alltid meningsfulla, bland annat eftersom viktiga omvärldsförutsättningar kan förändras avsevärt under så lång tid.

(Stockholms läns landsting et al 2017:9). När kommunerna delegerar osäkerheten om befolkningsutveckling till regionala utredningar sker således ett ignorerande av de antaganden som dessa utredningar bygger på. Istället redovisar både Söderhamn och Eskilstuna till Östra Mellansveriges befolkningsbeskrivning som om den skulle prognostisera att bas-scenariot kommer att inträffa (Stockholms läns landsting et al 2017:9). Det är påtagligt att vid delegering av osäkerheter till externa aktörer så lyfts inte ursprungsrapportens diskussioner om osäkerheter, utan istället framställs framskrivningen som mer säkra än vad som ursprungligen gjordes i originalkällan. Att försöka fixera framtiden genom att minska osäkerheten i regionala aktörers

befolkningsframskrivningar kan vara ett sätt för kommunen att förenkla planeringsarbetet. Booth (1995:111) påtalar att fixering exempelvis kan bidra till utgångspunkter som

planeringen kan bygga vidare på, och skapar förutsättningar för aktörer såsom byggherrar att förstå hur kommunen kommer planera. Det finns samtidigt skäl att problematisera

49

kommunernas delegering av osäkerheter utifrån en rationell planering i ett komplext system där de försöker fixera osäkerheter om befolkningsutveckling där regionala aktörer aktivt behandlar osäkerheten. Utifrån komplex systemteori är det tveksamt om det är meningsfullt att använda sig av prognoser som präglas av många osäkerheter (Portugali 2008:269). Genom att inte redogöra för de antaganden som andra aktörers befolkningsframskrivningar bygger på så ignoreras osäkerheter. Detta kan medföra att kommunernas förmåga att planera långsiktigt försämras eftersom de enbart planerar för en enda förväntad framtid (jmf. Wikman-Svahn 2016:17-18).

Flera kommuner menar att vissa osäkerheter bäst reduceras genom att delegera osäkerheten till kommande planering, exempelvis i detaljplaner eller andra utredningar. Både Eskilstuna och Tidaholm beskriver hur det krävs bättre och djupare analyser i kommande planering för att minska osäkerheter i planområdet. Eskilstuna kommun diskuterar intressekonflikter som en osäkerhet. Till exempel saknas det kunskap om kommunen kan klara av att uppnå sina höga ambitioner om byggnadstakt samtidigt som grönska och åkermark bevaras (Eskilstuna kommun 2019:30). De efterlyser därför en ”djupare analys av byggbar mark” (Eskilstuna kommun 2019:30) för att kunna minska osäkerheten och få ett underlag för framtida

prognoser av bostadsbyggande och grönområden. Tidaholm argumenterar på ett liknande sätt för att det finns vissa osäkerheter i hur kommunens målsättningar kan komma att påverka riksintressena, men att detta bäst hanteras i detaljplaner då det krävs mer detaljerade analyser kring frågan (Tidaholm kommun 2019C:5).

Flera kommuner delegerar på ett likartat sätt osäkerheter kring bebyggelse av jordsbruksmark till framtida utredningar.

Kompensationsåtgärder för jordbruksmark, som innebär att den jordbruksmark som tas i anspråk kompenseras genom tillskapandet av ny jordbruksmark på annan plats, bör utredas i ett eget projekt. Utredningen bör lämpligen också innehålla förslag på placering av sådana kompensationsåtgärder samt förslag på hur sådana

kompensationsåtgärder kan lösas i praktiken. En sådan kompensationsåtgärd kan innebära att arealen produktiv jordbruksmark kan förbli oförändrad i kommunen.

(Växjö kommun 2019:32). I avsnittet ovan beskriver Växjö kommun att de i framtida utredningar ska kartlägga hur jordbruksmark som tas i anspråk ska kompensera genom att anlägga ny jordbruksmark på andra platser. Även andra kommuner använder sig av liknande formuleringar när att de föreslår exploatering av jordbruksmark (jmf. Stenungssund 2019B:29. Eskilstuna 2019:30). Denna delegering av osäkerheter om jordbruksmark kan också förstås som en ignorering av osäkerheten om huruvida det är möjligt att kompensera jordbruksmark. I förlängningen kan ignoreringen ses som ett försök till en ökad fixering av framtiden då kommunen planerar att bygga på jordbruksmark och antar att detta kan kompenseras utan att ha utrett detta i

praktiken. Detta stämmer inte överens med studiens utgångspunkt om en rationell planering i ett komplext system. Kommunerna har försökt fixera framtiden genom att anta att utfallet av

50

en framtida utredning kommer resultera i att jordbruksmark kan kompenseras. Kommunen reflekterar således inte över osäkerheten kring att jordbruksmarken kanske inte kan

kompenseras överhuvudtaget. Det vore också möjligt att beskriva Växjös delegering som en avpolitisering av frågan. Genom att skjuta fram osäkerheten kring hur jordbruksmark ska kompenseras i kommunen döljs de politiska antaganden och värderingar som avvägningen faktiskt bygger på. Detta ligger i linje med den kritik som Allmendinger (2008:75) lyfter om en rationell planering, att den kan användas för att legitimera och avpolitisera ett beslut. Analysen av översiktsplaners behandling av osäkerheter diskuteras i följande tre avsnitt.

Prognoser

Prognoser kan förstås som ett sätt att försöka fixera framtiden som används som de grundantaganden som översiktsplanerna utgår ifrån. Som tidigare konstaterat flaggar kommuner ofta för att prognoser är osäkra, men trots det används de ofta som en utgångspunkt för kommunens strategier. Detta är som tydligast i användandet av befolkningsprognoser:

Enligt den befolkningsprognos som är gjord av STATISTICON AB kommer Tidaholms kommun under perioden 2017 - 2027 att öka sin folkmängd med 202 invånare, från 12 827 till 13 029 personer vilket är under kommunens mål. För att uppnå målet med en folkmängd på 14 000 invånare år 2030 ska Tidaholms kommun växa med i snitt 0,75 % varje år.

(Tidaholm kommun 2019A:16). Här beskriver Tidaholm hur befolkningsprognosen gjort av Statisticon AB (2017) utgör ett utgångsläge för kommunens befolkningstillväxt; om kommunen inte gör någonting antas de växa med 202 invånare, medan de måste arbeta hårt för att nå ett invånarantal på 14 000 personer. Resonemanget är påtagligt i översiktsplanens nollalternativ, som utgår ifrån att kommunen inte producerar en ny översiktsplan plan utan fortsätter efter gamla styrdokument. I nollalternativet utgår Tidaholm från prognosens tillväxt medan översiktsplanen antas

medföra att kommunen växer till 14 000 tusen invånare (Tidaholm kommun 2019C:13). Tidaholm använder således prognosen som ett worst-case scenario, där de genom åtgärder och strategisk planering förväntas kunna växa ännu mer. Kommunen beskriver att

översiktsplanen ska fungera både om befolkningstillväxten blir lägre, alltså enligt prognosen, och högre, enligt översiktsplanens mål (Tidaholm 2019A:5). Det saknas reflektioner om risken för att befolkningstillväxten blir lägre än prognosen samt varför kommunen valt att utgå från just Statisticons befolkningsprognos. Västra götalandsregionens (2018:4)

befolkningsprognos förutspår exempelvis en 300 personers befolkningsminskning i

kommunen. Tidaholms användande av befolkningsprognoser kan således exemplifiera Wachs (1982:563) resonemangs om att prognoser framställs ett tekniskt och objektivt verktyg. Tidaholm utgår från att prognosen genom tekniska beräkningar analyserat hur kommunen kommer växa oavsett vad kommunen gör. Detta tolkas som ett försök att fixera framtiden

51

genom att ignorera de osäkerheter som präglar de prognoser som ämnar att förutspå den framtida befolkningsutvecklingen.

Även om Tidaholm är det tydligaste exemplet på hur befolkningsprognoser i översiktsplaner används som en metod för att försöka fixera framtiden återkommer tendensen i flera andra översiktsplaner. Som tidigare nämnt refererar Söderhamn till Östra Mälardalens

befolkningsframskrivning och utgår från detta i sitt planunderlag. Kommunen använder sig av framskrivningen för att motivera att kommunen med hjälp av kortare restider och attraktiva boendemiljöer kommer kunna ta del av storregionens befolkningstillväxt

(Söderhamn kommun 2019:21). Östra Mälardalens befolkningsframskrivning innehåller dock inga sådana resonemang. Region Gävleborgs befolkningsprognos beskriver istället en

framtida befolkningsminskning i Söderhamn (Region Gävleborg 2019). Likt Tidaholm torde det således, enligt studiens utgångspunkt om en rationell planering i ett komplext system, finnas skäl för Söderhamn att resonera kring sannolikheten för en befolkningsminskning i kommunen, något som inte görs i nuläget.

Eskilstuna och Göteborg markerar att befolkningsprognoser präglas av osäkerhet (Eskilstuna 2019: Utgångspunkter/Befolkning. Göteborg 2018:9). Likt Söderhamn och Tidaholm

används befolkningsprognosen som en metod för att försöka fixera planeringens

utgångspunkt som kommunerna använder för att uppskatta framtida planbehov. Detta är i sig inte ett orimligt antagande då både Göteborg och Eskilstuna har haft en längre tid av

befolkningstillväxt, till skillnad från Tidaholm och Söderhamn är därmed sannolikheten för en befolkningsminskning mindre. Det finns dock alltid en möjlighet att händelser inträffar som omkullkastar prognoserna. Det är därför viktigt att påtala en central nackdel med att enbart förlita sig på prognoser; de kan inte hantera trender som inte bygger på historiska data (Van der Heijden 2005:24. Myers & Kitsuse 2000:223). Å ena sidan möjliggör

befolkningsprognoserna en fixerande utgångspunkt som ger den framtida planeringen

förutsättningar att förhålla sig till. Dessutom förenklar prognoserna arbetet för andra aktörer i samhällsplaneringen, såsom byggherrar, genom att tydliggöra hur kommunen kommer agera (Booth 1995:111). Å andra sidan finns risken att prognoser slår fel och att planer som förutsätter att prognosen stämmer inte längre är användbara i en framtida kontext.

Planförfattare behöver således göra ett aktivt val om till vilken grad befolkningsprognoser ska användas för att försöka fixera framtiden, där fördelarna av att fixera framtiden måste vägas mot nackdelarna som uppstår om fixeringen visar sig vara felaktig. Det finns inget enkelt svar på hur denna avvägning ska göras, om kommunerna ska föra en rationell planering i ett komplext system är det dock viktigt att kommuner tydligt resonerar kring hur tillförlitliga de anser prognoserna är och till vilken grad de planerar efter dem.

Ingen kommun uttrycker de antaganden som ligger till grund för befolkningsprognoserna, utan som tidigare nämnt sammanfattas de istället som säkra förutsägelser. I

forskningsöversikten beskrevs nackdelarna med att inte redogöra prognosernas antagande. Att konsekvent undvika att redogöra för prognosernas antaganden bidrar därmed till att det blir svårare för läsaren att ifrågasätta översiktsplanens premisser, vilket i sin tur leder till att

52

premisserna avpolitiseras. Alltså att prognosernas antaganden presenteras som objektiv fakta snarare än politiska värderingar (Myers & Kitsuse 2000:224-225).

Det går däremot att utläsa att flera av kommunernas tolkningar av befolkningsprognoser bygger på implicita antaganden.

När restiderna minskar och arbetsmarknaderna växer, minskar det mentala

avståndet mellan platser. Östra Mellansverige prognosticerar en befolkningsökning på 1,6 miljoner personer fram till 2050. Med kortare restider är det fullt möjligt att Söderhamn med sina unika kvaliteter ta del av den befolkningsökningen genom ett attraktivt bostadsutbud med en annan prisbild än i Storstäderna.

(Söderhamn kommun 2019:21).

Citatet ovan exemplifierar ett antagande som flera andra kommuner utgår ifrån; att bygga bostäder och förbättra anslutningen till större städer antas per automatik medföra en högre befolkningstillväxt än den som befolkningsprognoserna förutspår. Därmed motiverar kommunerna en för en högre befolkningstillväxt än prognoserna anger.

I översiktsplanerna finns också fall där prognoser används för att bemöta osäkerheter kring trafikutveckling och ekonomisk utveckling, om än mer sällan än för befolkningsutvecklingen. Göteborgs kommun redogör för en prognos för trafikandelen för bil-, gång-, cykel- och kollektivtrafik fram till 2050, och refererar samtidigt till sitt klimatpolitiska styrdokument för vidare läsning (Göteborgs stad 2018:86). I det klimatpolitiska dokumentet beskriver dock kommunen en kritik mot den prognosstyrda trafikplaneringen, då den tenderar att vara självuppfyllande (Göteborgs stad 2014:53). Bygger kommuner fler vägar för att tillgodose trafikprognoserna, så kommer fler köra bil. Detta kan jämföras Portugalis (2008:254,255) diskussion om självuppfyllande planering, något som även Eskilstuna (2019:

Transporter/utgångspunkter) framhåller. Det är dock noterbart att kommuner främst ställer sig kritiska till en prognosstyrd planering inom trafikfrågor. Inom andra ämnen såsom behovet av handels- och arbetsplatsutrymme finns inte samma resonemang.

I analysen framkommer inga exempel där kommuner intar ett utifrånperspektiv i sina prognoser. Istället framställer ofta kommunen sina förutsättningar som unika och utifrån ett inifrånperspektiv förs resonemang om varför kommunen kan komma att klara sig bättre än prognoserna förutser. Detta kan jämföras med Flyvbjergs argument om att planerare föredrar inifrånperspektivet i sina resonemang (Flyvbjerg 2008:4. Flyvbjerg 2013:761). Det finns därmed skäl att problematisera de analyserade svenska översiktsplanerna användning av prognoser. Det finns exempelvis inga diskussioner om hur kommunens egna åtgärder står sig mot kringliggande kommuner och vilka konsekvenser detta kan få. Är det verkligen rimligt att anta att Söderhamns kommun kommer få fler människor att bosätta sig där genom att bygga attraktiva boenden om omkringliggande kommuner har exakt samma strategi? Utifrån Flyvbjergs (2013) resonemang om referensbaserade prognoser finns även anledning att jämföra strategierna med andra kommuner som har genomfört samma strategi. Har andra

53

kommuner med en nedåtgående eller stagnerande befolkningskurva lyckas vända trenden genom att satsa på att bygga nya attraktiva bostäder? Ett sådant tillvägagångsätt skulle kunna stärka prognosers förmåga att fixera framtiden även vid planeringen av ett komplext system. Sammanfattningsvis indikerar analysen att flera kommuner använder sig av

befolkningsprognoser för att försöka fixera framtiden. Prognosen används därmed som en slags utgångspunkt som kommunen arbetar efter i sin fortsatta planering. Tidaholm och Söderhamn använder prognosen som ett worst-case, och utgår båda från en högre

befolkningsprognos. Göteborg och Eskilstuna använder istället prognoserna som en basläge, som kan skifta upp eller ner. Kommunerna redogör sällan explicit för de antaganden som prognoserna bygger på, vilket är problematiskt med hänsyn till studiens utgångspunkter om en rationell planering i ett komplext system. Flera kommuner förespråkar en planering som baseras på normativa scenarion framför en prognosstyrd planering när de kommer till

trafikfrågor, något som inte görs i andra fall. Det är värt att uppmärksamma att de undersökta kommunerna aldrig jämför egna prognoser med andra kommuners prognoser för att avgöra träffsäkerheten, så kallade referensbaserade prognoser. Istället beskrivs kommunens strategier och antaganden utan att lyfta blicken och jämföra dem med andra kommuners resultat av samma strategier. Något som Flyvbjerg (2008, 2013) troligen skulle ställa sig kritiskt till.

6.4.2 Scenarioteknik

I jämförelse med prognoser och anpassningsbar planering påträffades få exempel på scenarioteknik i översiktsplanerna. När de förekom så var det främst i form av prediktiva scenarion inom två områden, trendanalyser och miljökonsekvensbeskrivningar.

Trendanalyser är något som hälften av de analyserade kommunerna hade genomfört, antingen själva eller via konsulter. Det finns skäl att beskriva dessa som prediktiva scenarion (Meirs et al 2016:157) då de syftar att förutspå en trolig utveckling som kommunen måste hantera. Växjö, Eskilstuna och Söderhamn var de kommuner som genomfört trendanalyser i arbetet med översiktsplaneringen. De tre trendanalyserna lyfter likartade aspekter av

samhällsutvecklingen, även om de betonar olika frågor. Alla trendanalyser lyfter exempelvis klimatförändringen, digitalisering och en åldrande befolkning som viktiga trender kommuner behöver hantera (jmf. Söderhamn kommun 2019:21. Växjö kommun 2018:4 Vildö et al 2019:16). Både Växjö och Eskilstunas omvärldsanalys betonar en ökad individualisering.

Den dominerande livsmönster- och värderingstrenden verkar idag vara att vi går från det trygga, säkra, konforma och mer förutsägbara i tillvaron, till en mer

individualiserad livsstil, med större krav på valfrihet, jakt på upplevelser och utmaningar, och konsumtion för den egna tillfredsställelsen. ¨

(Växjö kommun 2018:8). Citatet exemplifierar hur kommuner poängterar att Sverige tycks röra sig mot ett mer

upplevelsebaserat och konsumtionsinriktat samhälle. Citatet belyser också en av

omvärldsanalysernas nackdelar, likt prognoser har de mycket svårt att förutspå utfallet i komplexa system. Våren 2020, när denna uppsats skrivs, sker en omfattande pandemi i

54

världen som troligen kommer få långtgående konsekvenser för samhällsplaneringen, där konsekvenserna för service- och turismsektorn präglas av stor osäkerhet. Att ingen av trendanalyserna lyckas identifiera risken för en pandemi, visar på svårigheten av att förutse händelser som inte bygger på historiska trender. Detta kan liknas med Derbyshire & Wright (2013:217) resonemang om att prediktiva scenarier riskerar att minska kommunens förmåga att hantera en oförutsägbar framtid snarare än förbättra den. Om alla kommuner enbart arbetar efter antagandet att vi kommer gå mot en mer globaliserad ekonomi där

individualiserade krav på valfrihet och upplevelser ökar, så riskerar oväntade händelser som en pandemi att kraftigt omkullkasta kommunens planering. Alla de studerande

omvärldsanalyserna är mindre än två år gamla, och frågan är om de kan förbli aktuella med tanke på de omvälvande förändringar som COVID 19 medför, eller om pandemin gör att de slutsatser som dragits i analyserna nu är förlegade.

Nya trender som har tagit plats i samhället, exempelvis vad gäller digitalisering och urbanisering bemöts inte i den gamla ÖP:n vilket gör att Söderhamn riskerar att utgå från gamla samhällstrender i sin framtida utveckling av mark- och

vattenanvändning.

(Söderhamn 2019B:15). Citatet synliggör problematiken väl. Om kommuner enbart utgår ifrån omvärldsanalyser för att förutspå framtiden kan den fixering av framtiden som trendanalyser ämnar bidra med öka sannolikheten för att kommunen i sin planering utgår från tidigare troliga samhällstrender. Därmed finns en risk för att kommunerna inte står beredda för att framtidens förutsättningar snabbt kan förändras. Kommuners frekventa användande av predikativa scenarion tycks synliggöra att kommuner sällan använder sig av utforskande scenarion. Fler utforskande scenarion skulle kunna bidra till att stärka kommuners förmåga att hantera oväntade

händelseutvecklingar genom att vara mer flexibel inför framtidens utveckling (Chakraborty & McMillan 2015: 22. Burrows & Grand 2018:16). Precis som med prognoser krävs både en fixering och flexibilitet i när planeringen ska hantera framtiden med prognoser.

Kommunernas tilltro till omvärldsanalyser bidrar dock främst till försök att fixera framtiden, vilket utifrån uppsatsens utgångspunkt om komplexa system kan förstås som problematiskt. En annan typ av frekvent använda scenarion som uppmärksammas genom analysen är inom ramen för alternativhantering i miljökonsekvensbedömningen. Gemensamt för dessa

scenarion är således att även de är prediktiva scenarion, så kallade what if-scenarion. De ämnar besvara frågan ”Vad skulle hända om vi gjorde såhär” (Meirs et al 2016:157). Alla översiktsplaner diskuterar ett nollalternativ, som är juridiskt obligatoriskt. Det kan visserligen vara viktigt att resonera kring huruvida nollalternativ ska ses som ett scenario. Eftersom nollalternativet i flera översiktsplaner uttryckligen beskrivs som ett försök att förutse den troliga utvecklingen om kommunen inte genomför översiktsplanen (Söderhamn kommun 2019B:6. Tidaholm kommun 2019C:13. Eskilstuna kommun 2019:7) så menar jag att nollalternativen kan förstås som prediktiva scenarion.

Flera kommuner beskriver en dyster hypotetisk framtid utan en ny översiktsplan. Eskilstuna beskriver hur avsaknaden av en aktuell översiktsplan kan medföra en sämre vägledning för

55

framtida bebyggelse och riskera att bostäder i högre grad sker på åkermark och på landsbygden, vilket kommunen beskriver som en fellokalisering av bostäder (Eskilstuna kommun 2019:7). Flera kommuner uttrycker liknande resonemang; att utan styrande aktuella strategier kommer kommunens utveckling sannolikt starkt försämras (Söderhamn kommun 2019B:15. Tidaholm kommun 2019C:14. Stenungssund kommun 2019B:13). Kommunerna kan således ses försöka fixera framtiden genom att argumentera för att framtiden åtminstone kommer bli bättre med nya styrande strategier än utan dem. Detta är inte oväntat i och med den svenska planeringens tilltro till det rationella planidealet som enligt Strömgren (2007:43) utgår från att planering åtminstone kan förbättras med hjälp av planering. Beskrivningen av nollalternativen från dessa kommuner tolkas således som ett försök att fixera framtiden där