Val av material

Inom kommunal svensk planering produceras en uppsjö olika plandokument med olika syften och tidsaspekter. Undersökning har dock avgränsats till att undersöka översiktsplaner och de utredningar som direkt berör översiktsplaner. Det är därför viktigt att föra ett resonemang om undersökningens validitet (Bengtström & Boréus 2012:41); är översiktsplaner det mest lämpliga källmaterialet för att studera hur planerare hanterar? Att översiktsplaner har valts framför detaljplaner, Risk och sårbarhetsanalyser fördjupningar av översiktsplaner eller andra plandokument grundar sig dels i översiktsplanens generalitet, alla kommuner är skyldiga att upprätta en aktuell översiktsplan. Detta förenklar en insamling av källmaterialet. Dels så bygger urvalet på ett antagande om att eftersom översiktsplaneringen behandlar en bredd av frågor under en lång tidsperiod framöver så berörs översiktsplaner i högre grad osäkerheter än exempelvis detaljplaner. Risk och sårbarhetsanalyser berör visserligen vissa osäkerheter, men där resoneras inte kring frågor om exempelvis teknologisk utveckling eller stad och

41

landsbygd i samma grad som översiktsplaner. Om inte översiktsplaner behandlar och

diskuterar osäkerheter antas inte andra plandokument göra det. Detta i likhet med Flyvbjergs resonemang om mest troliga- fall (jmf. Flyvbjerg 2006:230).

I de fall där översiktsplaner delegerar osäkerheter till andra plandokument har dessa också analyserats. Det kan exempelvis handla om regionala befolkningsprognoser: om en

översiktsplan delegerar osäkerhet till en regional befolkningsprognos har dokumentet analyserats för att undersöka om det diskuterar och bemöter osäkerheten på samma sätt som översiktsplanen. Detta för att få en djupare förståelse om vad delegeringen av osäkerhet medför, vilket anses vara relevant för att besvara forskningsfrågan.

I vissa fall har kommuner upphandlat konsulter för att producera

miljökonsekvensbedömningen eller trendanalyser som ett komplement till översiktsplanen. Dessa utredningar innebär inte en delegering eftersom de dokumenten ingår i

översiktsplanen. Om en konsult producerat en prognos eller scenario på beställning av kommunen räknas det således som att kommunen behandlar osäkerheten.

En konsekvens av detta är att vissa av de analyserade dokumenten inte är producerade av kommunen i fråga. Dokumenten anses dock vara relevanta eftersom kommunen i dessa fall motiverar beslut i översiktsplanen med utgångspunkt i dessa dokument. Därmed antas kommunerna acceptera de resonemang som förs i de dokument även om de tagits fram av konsulter.

5.3 Sammanfattning

I studiens utgångspunkter fanns tonvikt vid behovet av att vara transparent och redogöra vilka antaganden som görs i hanteringen av osäkerheter. Därför bör lämpligen även denna

undersökning hållas till samma hårda standard. Här vill jag således förtydliga och sammanfatta vilka antaganden som uppsatsens forskningsdesign har byggt på.

x Eftersom undersökningen syftar till att beskriva hur osäkerheter hanteras i svensk planering inom ramen för en masteruppsats antas en fallstudie vara lämpligast. En fallstudie antas ge möjlighet att undersöka fenomenet på djupet samtidigt som flera olika kontexter kan studeras.

x För att kunna identifiera ett så brett spann av olika förhållningssätt till osäkerheter antas en mest-olika design vara lämplig.

x För att välja fall utifrån en mest-olika design antas SKR kommungruppsindelning vara en lämplig utgångpunkt. Där antas en skillnad i geografiskt läge, pendling och storlek på kommuner skapa skilda förutsättningar för kommunerna. x En kvalitativ dokumentstudie antas vara ett lämpligt sätt att besvara

undersökningens forskningsfrågor eftersom det är av stor betydelse hur

transparanta planerare är med deras resonemang och behandling av osäkerheter. x Översiktsplaner antas vara ett lämpligt empiriskt material att undersöka eftersom de behandlar långsiktiga och breda frågor, vilket antas medföra mer osäkerheter.

42

x Kommunen antas stå bakom de dokument som översiktsplanen refererar till för att motivera sina beslut, även om de är producerade av konsulter. Därför räknas upphandlade trendanalyser, prognoser och miljökonsekvensbeskrivningar också lämpligt empiriskt material även om de är upphandlade.

43

6 Analys

I detta kapitel presenteras uppsatsens analys utifrån de begrepp som presenterades i det analytiska ramverket. Kapitlet är uppdelat i två avsnitt, där det första ämnar analysera hur kommuner diskuterar osäkerheter. Det andra avsnittet diskuterar hur kommunerna bemöter osäkerheterna. Analysens resultat används sedan i nästkommande kapitel för att besvara uppsatsens forskningsfrågor.

6.1 Osäkerhetens natur

I alla undersökta översiktsplaner finns exempel på både reducerbara och oreducerbara

osäkerheter. Analysen av materialet illustrerar dock vissa tendenser som är värda att diskutera mer djupgående.

De undersökta kommunerna utrycker likartade förhållningssätt till osäkerheter kring befolkningsutvecklingen. Kommunerna uttrycker svårigheterna med att ta fram befolkningsprognoser med en lång tidshorisont.

Ökningen bedöms för riket vara som störst i början av perioden med över 100 000 per år för att minska till hälften vid seklets mitt. En så långsiktig prognos är emellertid alltid mycket osäker, särskilt svårt är att prognosticera in- och utvandring.

(Växjö kommun 2018:4). Det vore visserligen möjligt att tolka citaten ovan som en reducerbar osäkerhet, kommunerna har ju trots allt använt sig av prognoser för att få bättre kunskap om framtiden. Det jag vill belysa är att det, både i citatet ovan, och i flera av de andra analyserade översiktsplanerna, hävdas att befolkningsprognoser ger ett utgångsvärde att arbeta efter (jmf. Eskilstuna kommun 2019: Utgångspunkter/befolkning. Söderhamn kommun 2019:20).

Befolkningsprognoserna präglas enligt Växjö kommun i citatet ovan av en inbunden

oreducerbar osäkerhet som inte kan minskas med hjälp av mer detaljerande eller bättre gjorda prognoser. Befolkningsprognoserna fixerar således framtiden genom att skapa en

utgångspunkt för planeringen, samtidigt som den oreducerbara osäkerheten kräver en hög grad av flexibilitet då utfallet ändå kan bli annorlunda än förutspått. Detta kräver att

kommunen enligt deras egna resonemang både kan fixera framtiden, men ändå vara flexibel inför andra utfall (Mäntysalo 2013:52).

När översiktsplanerna resonerar kring framtidens utveckling noteras likartade uttryck för att den fysiska planeringen per automatik innebär osäkerheter.

All planering innebär osäkerhet: även om översiktsplanen pekar ut en tydlig riktning för hur kommunen vill utveckla sin mark- och vattenanvändning finns flera

osäkerhetsfaktorer om den framtida utvecklingen.

44

Citatet kan exemplifiera diskussionen av osäkerheter inom ämnet framtidens utveckling som närvarar i alla de undersökta översiktsplanerna (Göteborgs stad 2018:19. Stenungssund 2020 B:56. Söderhamn kommun 2019:19. Tidaholms kommun 2019C:12 Växjö kommun 2018:3). Kommunerna uttrycker en medvetenhet om världens och framtidens komplexitet, och att det är omöjligt att förutsäga vilka förutsättningar kommunerna behöver vara redo inför. Det kan således finnas belägg för att nyansera de internationella studier som påpekar att planerare ignorerar osäkerheter (Christenson 1985:69-70. Alfasi 2018:387 Uggla 2010:53. Balducci et al 2011:481), åtminstone i den meningen att de inte skulle finnas med i planeringen

överhuvudtaget. Utifrån teorin om komplexa system är det således positivt att kommunerna diskuterar oreducerbara osäkerheter, eftersom de visar på en medvetenhet om att det är svårt att förutsäga framtiden.

I övriga ämnen närvarar uttryck för både reducerbara och oreducerbara osäkerheter i de olika översiktsplanerna, men oreducerbara osäkerheter tycks dominera. I resonemang om

klimatförändringarnas påverkan på planeringen tycks planförfattarna i högre grad diskutera osäkerheter som reducerbara. Exempelvis konstaterar Göteborgs kommun att fler analyser och utredningar kan göra det lättare att förutsäga potentiella översvämningar, det vill säga reducera osäkerheter. (Göteborgs stad 2018:115). Reducerbara osäkerheter förekommer således frekvent inom kategorier som översvämning, farligt gods och skred (jmf. Tidaholm kommun 2019A:43).

Sammanfattningsvis så visar analysen att oreducerbara osäkerheter diskuteras frekvent i de undersökta översiktsplanerna. Även reducerbara osäkerheter diskuteras men i en mindre utsträckning. Detta kan indikera på att planerare faktiskt hanterar osäkerheter i en högre grad en vad den internationella forskningen beskriver. I enlighet med forskningsöversikten torde en större diskussion kring de oreducerbara osäkerheterna medföra att kommuner arbetar mer med scenarier och anpassningsbar planering än prognoser (Zandvoort et al 2017:104). De undersökta översiktsplanerna indikerar således att osäkerheter diskuteras på ett sätt som gör det svårare att fixera framtiden, eftersom de inte kan reduceras. Detta ligger i linje med staden som ett komplext system och talar för att planerare i de undersökta kommunerna betraktar staden som ett svårförutsägbart och öppet system.

6.2 Lokalisering av osäkerhet

I alla undersökta översiktsplaner diskuterar kommunerna främst osäkerheter som finns lokaliserade i omvärlden. Samtliga kommuner för resonemang kring hur omvärldsfaktorer kan komma att påverka kommunens framtid på sätt som i nuläget är svåra att förutse.

I ett förändligt samhälle där omvärlden och kommunexterna förhållanden påverkar kommunens möjligheter att vilja och kunna agera är långsiktiga konsekvenser av specifika fysiska strategier vanskliga att på ett säkert sätt överblicka.

45

Eskilstuna kommun resonerar kring osäkerheter i omvärlden gällande teknologiska framsteg och vilken inverkan det kan tänkas få för kommunens framtida arbetsmarknad (Eskilstuna kommun 2019:33). Flera kommuner belyser även de osäkerheter som klimatförändringarna medför (Göteborg kommun 2018:11. Söderhamn kommun 2019:139). Att omvärldsfaktorer tycks dominera diskussionen om osäkerheter kan nyansera befintlig forskning som hävdar att osäkerheter ofta ignoreras i planeringen (Christenson 1985:69-70. Uggla 2010:53). Om osäkerheter ignoreras i översiktsplaner torde osäkerheter i omvärlden slätas över i översiktsplaner på grund av kommunernas begränsande möjlighet att influera sådana osäkerheter, men detta syns o inte i analysen. En potentiell förklaring till att osäkerheter i omvärlden ofta diskuteras kan vara att omvärldsanalyser används som underlag i flera översiktsplaner. Antingen i form av ett separat dokument (Vildö et al 2019. Växjö kommun 2018) eller som en del av översiktsplanen (Söderhamn kommun 2019:19). Det är i dessa avsnitt som osäkerheter lokaliserade i omvärlden är som mest påtagliga.

Flera kommuner resonerar kring att översiktsplanen i sig kan medföra osäkerheter i planprocessen. Detta motiveras på två sätt. Översiktsplanens generella skala, och att översiktsplanen inte är juridiskt bindande.

En intressant kategori är intressen där det på översiktlig nivå inte går att avgöra om de samverkar eller motverkar. Det bör observeras i kommande skeden hur det utformas såsom exempelvis program och detaljplaner.

(Göteborgs stad 2018:154) Göteborgs stad illustrerar det ena sättet, där de i sin miljökonsekvensbeskrivning resonerar kring att översiktsplanens generella skala kan medföra osäkerheter i vilka konsekvenser planen kan komma att få. Kommunen menar således att det på översiktsplanenivå inte går att avgöra om exempelvis en tätbebyggd och blandad stad motverkar eller förbättrar

möjligheterna för en god kvalitet på stadens blågröna strukturer. Översiktsplanens generella skala resulterar således i att avvägningar delegeras till efterkommande detaljplaner och utredningar. Därmed uttrycks ett behov av en flexibel och anpassningsbar rationell planering såsom Strömgren (2007:43-44) beskriver; eftersom kommunen inte har fullständigt kontroll och kunskap över situationen behöver vissa frågor hanteras först i ett senare skede.

Översiktsplanen är inte juridiskt bindande utan endast vägledande för kommande mark-och vattenanvändning. Det innebär att andra faktorer kan styra den faktiska utvecklingen, som exempelvis teknikutveckling, ekonomi, trender, lagstiftning och beteende

(Växjö kommun 2019:6) Växjö kommun resonerar kring att översiktsplanens osäkerhet kan härledas till att det är ett vägledande dokument. Det uppstår således en osäkerhet i hur väl översiktsplanen kommer att efterföljas. Osäkerheter som grundas i översiktsplanens roll som vägledande dokument diskuteras också i flera andra kommuner (Stenungssund kommun 2019C:14. Växjö kommun 2019:6) Detta ställer därmed krav på en mer anpassningsbar planering, eftersom kommunerna i översiktsplanen inte kan bemöta de osäkerheter som uppstår till följd av att översiktsplanen

46

enbart är vägledande. Andra kommuner diskuterar även osäkerheter kring hur regionala och statliga aktörer agerar och framförallt investerar. Stenungssund menar exempelvis att det finns en osäkerhet gällande hur stor möjlighet kommunen har att nå översiktsplanens mål om en ökad andel kollektivtrafiksresor beroende på hur Västragötalandsregionen prioriterar i framtida investeringar. (Stenungssund kommun 2019B:40). Kommunernas diskussion om planprocessens osäkerheter med ursprung i att översiktsplanen är vägledande synliggör därmed behovet av att använda mer flexibla strategier såsom scenarion och en anpassningsbar planering.

Sammanfattningsvis visar analysen på att kommuner i sina översiktsplaner framförallt diskuterar osäkerheter som är lokaliserade i omvärlden, såsom klimatförändringar, teknologisk utveckling eller allmänna diskussioner om framtidens svårförutsägbarhet. Osäkerheter inom planprocessen och osäkerheter i planområdet diskuterades betydligt mer sällan. Detta indikerar på att kommunerna är medvetna om framtidens komplexitet men också att de anser sig ha en begränsad möjlighet att påverka de osäkerheter som de diskuterar eftersom ingen enskild kommun kan ensam påverka exempelvis teknologins utveckling eller klimatförändringen.

6.3 Grad av osäkerhet

Gällande graden av osäkerhet går det att urskilja en polariserande trend. Med det menar jag att graden av osäkerhet ofta beskrivs som antingen en ytlig osäkerhet (grad 1) eller erkänd okunskap (grad 4). Grad två och tre är mer ovanliga i jämförelse. Ofta uttrycks den ytliga osäkerheten i form av troliga uppskattningar, och dessa återkommer inom alla undersökta ämnen.

E-handeln har under de senaste åren ökat kraftigt. En relativt säker förutsägelse är att den kommer vinna mer och mer mark från detaljhandeln. Det talas om att vi snart når "peak butik", det vill säga att ökningen av fysiska butiker stannar av och att de så småningom kanske blir färre.

(Växjö kommun 2018:6). Växjö kommuns citat ovan är ett typiskt exempel på hur kommuner uttrycker ytliga

osäkerheter. I diskussionen ovan handlar det om ekonomisk utveckling, men formuleringar där det uttrycks säkra förutsägelser men också utrymme för en viss osäkerhet, förekommer även inom andra ämnen. Ett exempel är inom ämnet infrastruktur, där flera kommuner uttrycker säkra förutsägelser om att en utveckling av den spårbundna trafiken kan komma att förbättra kommunens attraktivitet. De kommuner som befanns sig i närheten till en större stad såsom Stockholm eller Göteborg uttryckte sig som att en bättre tågangöring till storstäderna sannolikt kommer att stärka kommunens attraktivitet (Söderhamn kommun 2019:42.

47

Överlag indikerar studien att det saknas motivering kring varför kommuner bedömer att osäkerheten är ytlig. I citatet ovan skriver exempelvis Växjö kommun att ”det talas om att vi” utan att förtydliga vilka det är som talar om att en ”peak butik” snart nås. Utifrån en rationell planering i ett komplext system vore det eftersträvansvärt om kommunen tydliggjorde vad de baserar detta antagande på, då det skulle öppna upp för den transparens i diskussionen om osäkerheter som Flyvbjerg (2007:139) efterlyser.

Utöver ytliga osäkerheter så är osäkerheter som grundade sig i erkänd okunskap vanliga. Ofta uttrycks djupa osäkerheter genom att kommuner i sin diskussion om osäkerheter garderar sig för att deras analyser om framtiden inte nödvändigtvis kommer att stämma.

I Göteborg behövs ett nytillskott om ca 25 000 kvadratmeter bruttoarea för

detaljhandel och restaurang. Osäkerheten i dessa siffror är dock stor, bland annat på grund av digitaliseringens påverkan.

(Göteborg stad 2018:105). I citat ovan gör Göteborgs kommun en bedömning om det framtida ytbehovet för handel, men flaggar samtidigt för att det finns en erkänd okunskap om hur utfallet faktiskt kommer att te sig. Detta kan tolkas som att kommunen garderar sig för att deras prognos kan slå fel på grund av denna okunskap. Denna typ av gardering återkommer i flera andra översiktsplaner och ämnen. Både Växjö och Eskilstuna flaggar på samma sätt för att erkända okunskaper bidrar till osäkerhet i befolkningsprognoser (Växjö kommun 2018:6. Eskilstuna kommun 2019: Utgångspunkter/Befolkning). Osäkerheter av grad 4, det vill säga erkänd okunskap, återkom frekvent i ämnet Framtidens osäkerhet. Att kommuner lyfter och resonerar kring osäkerheter av grad fyra är positivt utifrån komplex systemteori eftersom teorin antar att städer är fulla av ickelinjära oförutsägbara system, som i sin tur skapar stora osäkerheter Allmendinger 2008:61-62). Som Zandvoort (2017:107) resonerar kan inte osäkerheter av grad 4 hanteras med varken prognoser eller scenarion, utan kan enbart bemöta en

anpassningsbar och lärande planering. Kommunernas diskussioner om osäkerheter av grad 4 resulterar därmed i ett behov av strategier som främjar en anpassningsbar och flexibel planering.

Det finns även några exempel på osäkerheter som kategoriserades som grad 2, medium stor osäkerhet respektive grad 3, djup osäkerhet (Göteborg stad 2018:113. Växjö kommun 2018:8 Stenungssund kommun 2020B:74). Dessa tycktes närvara vid diskussion kring alla typer av ämnen. Det går inte att dra några direkta slutsatser av detta bortsett från att konstatera att kommuner diskuterar ett flertal olika grader av osäkerhet i sina översiktsplaner.

Sammanfattningsvis diskuteras alla grader av osäkerhet i respektive översiktsplan. Ämnen såsom miljöpåverkan och infrastruktur diskuteras generellt med lägre grader av osäkerhet, medan framtidens utveckling och översiktsplanens osäkerhet ofta beskrivs som grad 3, djup osäkerhet eller 4, erkänd okunskap. Det tycks inte finnas några påtagliga skillnader mellan vilka grader av osäkerhet de undersökta kommunerna diskuterar. Likt tidigare avsnitt

indikerar analysen att kommuner diskuterar osäkerheter på att sätt som stämmer överens med utgångspunkterna om en rationell planering i ett komplext system. Detta torde resultera i att

48

kommuner bemöter osäkerheter genom metoder som möjliggör en ökad flexibilitet, exempelvis scenarier och anpassningsbar planering.