Planering för en osäker framtid
En studie om översiktsplaners relation till osäkerhet
Johannes Böhm Masterarbete 30 hp
Masterprogram i Strategisk fysisk planering Blekinge Tekniska Högskola
2020-06-09
Författare: Johannes Böhm Titel: Planering i en osäker framtid
Handledare: Sabrina Fredin Examinator: Bertil Malmström
Blekinge Tekniska Högskola: Institutionen för fysisk planering Program: Masterprogram i Strategisk fysisk planering
Kurs: FM2612 Masterarbete i fysisk planering Nivå: Avancerad
Omfattning: 30 hp Utgivningsort: Karlskrona
Datum: 2020-06-09
Sammanfattning
I grunden handlar fysisk planering om att försöka styra nutiden mot en eftersträvansvärd framtid. Då planer får konsekvenser i flera årtionden framöver är det en central utmaning för planerare att hantera de osäkerheter som uppstår vid översiktlig planering. Uppsatsen syftar därför till att skapa ökad förståelse om hur osäkerheter kan bemötas inom ramen för en rationell planering i en oförutsägbar framtid. Detta görs genom utgångspunkten om en rationell planering som å ena sidan vill fixera framtiden genom analyser och antaganden om hur framtiden kommer fortlöpa och å andra sidan strävar efter ett flexibelt förhållningssätt till framtiden där planeringen ska kunna anpassa sig efter skiftande förutsättningar. I
undersökningen studeras således hur svensk översiktlig planering hanterar denna svårighet.
Undersökningen genomförs i form av en fallstudie. Sex kommuner har valts ut på grund av deras skiftande förutsättningar i form av storlek och geografisk lokalisering. Empirin har samlats in genom en kvalitativ dokumentstudie av översiktsplaner utifrån ett analytiskt ramverk. Det analytiska ramverket består av begrepp och modeller som gör det möjligt att undersöka dels hur de studerade kommunerna diskuterar osäkerheter, dels hur osäkerheter bemöts. Översiktsplanernas diskussion om osäkerhet analyseras utifrån osäkerhetens natur, lokalisering och storleksgrad. Bemötandet analyseras utifrån huruvida kommunen behandlar, delegerar eller ignorerar osäkerhet. Studien visar att kommunerna i hög grad diskuterar osäkerheter, där flera kommuner resonerar kring osäkerheter om exempelvis teknologiska framsteg, klimatförändring och befolkningsutveckling. Översiktsplanerna uttrycker därmed ett flexibelt förhållningssätt i diskussionen om osäkerheter då de inte anser sig ha kontroll över dessa faktorer. I sitt bemötande av osäkerheter fixeras dock framtiden i högre grad genom att osäkerheter ignoreras eller delegeras. Det går således att tala om ett glapp mellan kommunernas diskussion och bemötande av osäkerheter.
För att uppfylla uppsatsens syfte om att bidra till en ökad förståelse om hur osäkerheter kan bemötas inom ramen för en rationell planering avslutas uppsatsen med en diskussion om hur glappet mellan diskussion och bemötande kan överbryggas. Utifrån forskningsöversikten och det analytiska ramverket diskuteras fem aspekter av kommunens hantering av osäkerheter:
(1) transparens i bemötandet av osäkerheter vid delegering, (2) applicera referensbaserade prognoser där det är möjligt, (3) predikativa scenarion som rationaliserande scenarion, (4) undersökande scenarion för att bemöta osäkerheter i omvärlden samt (5) behovet av ett tydliggörande av den anpassningsbara planeringen.
Innehållsförteckning
1 Introduktion ... 6
1.1 Problemformulering ... 7
1.2 Forskningsfrågor ... 7
1.3 Syfte ... 7
1.4 Disposition ... 7
2 Studiens utgångspunkter... 9
2.1 Rationell planering... 9
2.2 Komplex systemteori ... 11
2.3 En rationell planering i ett komplext system ... 13
3 Forskningsöversikt ... 15
3.1 Vad innebär osäkerhet inom planering? ... 15
3.1.1 Varför är något osäkert? ... 15
3.1.2 Vad är osäkert? ... 16
3.1.3 Hur stor är osäkerheten? ... 17
3.2 Vilka tillvägagångsätt används i planering för att bemöta osäkerhet? ... 18
3.2.1 Prognoser ... 19
3.2.2 Scenarioteknik ... 21
3.2.3 Anpassningsbar planering ... 23
4 Analytiskt ramverk ... 26
4.1 Diskuterandet av osäkerheter ... 26
4.1.1 Osäkerhetens natur ... 26
4.1.2 Lokalisering av osäkerhet ... 27
4.1.3 Grad av osäkerhet ... 27
4.2 Bemötandet av osäkerheter ... 28
4.2.1 Ignoreras ... 28
4.2.2 Delegeras ... 29
4.2.3 Behandlas ... 29
4.3 Sammanfattning ... 31
5 Forskningsdesign... 33
5.1 Forskningsdesign – Fallstudie ... 33
5.1.1 Val av fall ... 34
5.2 Metod – Kvalitativ innehållsanalys ... 36
5.2.1 Val av material ... 40
5.3 Sammanfattning ... 41
6 Analys ... 43
6.1 Osäkerhetens natur ... 43
6.2 Lokalisering av osäkerhet ... 44
6.3 Grad av osäkerhet ... 46
6.4 Bemötande av osäkerheter ... 48
6.4.1 Prognoser ... 50
6.4.2 Scenarioteknik ... 53
6.4.3 Anpassningsbar planering ... 59
6.5 Sammanfattning ... 64
7 Slutsats ... 68
7.1 Hur diskuteras osäkerheter i plandokument? ... 68
7.2 Hur bemöts osäkerheter i plandokument? ... 68
7.3 Hur hanterar svensk planering svårigheten att å ena sidan försöka fixera framtiden och å andra sidan vara flexibel inför framtidens osäkerheter? ... 69
7.3.1 Diskussion – Hur kan glappet överbryggas? ... 70
7.4 Vidare forskning... 73
6
1 Introduktion
I grunden handlar fysisk planering om att försöka styra nutiden mot en eftersträvansvärd framtid (Mukhtar-Landgren 2012:181). Planerare arbetar oavsett om det är via detalj-,
översikts- eller regionala planer, mot en framtid som ännu inte inträffat. Framtiden är därmed aldrig förutsägbar. Det finns stora osäkerheter gällande hur den kommer att se ut och vilka nya förutsättningar som kommer att uppstå (Haasnoot et al 2012:485. Rauws 2017:32-33).
Planering kan därmed förstås som ett sätt att försöka hantera osäkerheter genom att både agera för att säkra en önskvärd framtid och vara förberedda för oförutsedda händelser (Abbott 2005:237).
Planerares relation till osäkerheter kompliceras av att den fysiska planeringen i Sverige länge har byggt på en rationellt ideal. Planerarens främsta uppgift är enligt det rationella idealet att väga olika intressen och alternativ mot varandra för att nå fram till bästa möjliga beslut, i enlighet med de politiska ramar som beslutsfattarna bestämt (Strömgren 2007:243, Uggla 2010:58). Planeraren ska vara en professionell sakexpert i mötet med både beslutsfattare och allmänhet (Strömgren 2007:41-42). Framförallt betonar det rationella planidealet vikten av att kunna argumentera för att det planförslag som tas fram är det bästa tänkbara i jämförelse med andra alternativ. Boverket, den myndighet som har det övergripande ansvaret för fysisk planering i Sverige, motiverar behovet av planering på följande sätt:
Fysisk planering syftar till att beslut om mark- och vattenanvändning fattas med så mycket kunskap som möjligt om förutsättningar och konsekvenser för att främja en önskvärd utveckling och en god helhet. Det är därför viktigt att inte bara planera de enskilda byggprojekten var för sig, utan att också sätta dem i ett större perspektiv – både geografiskt och tidsmässigt.
(Boverket 2018) Fysisk planering motiveras således som ett sätt att med hjälp av ett helhetsperspektiv samla på sig kunskap om både förutsättningar och konsekvenser för olika handlingsalternativ, något som ligger nära den rationella planeringens ideal. Kunskapsinsamlingen försvåras dock av att planer ofta har ett långt tidsspann med utblick 10-30 år fram i tiden. Det finns därmed en inbunden svårighet för planerare att både beskriva och bemöta de osäkerheter som kan
påverka planers utfall men samtidigt argumentera för att den föreslagna lösningen är det bästa alternativet. Vi kan inte med säkerhet veta vilken teknik vi har om 30 år, hur kommunens demografi ser ut eller hur klimatet har förändrats.
Rationell planering kritiseras för att överskatta förmågan att förutse framtiden, vissa kritiker menar att det är omöjligt att komma fram till ett enda bästa möjliga alternativ för en plan (Alfasi 2018:386). Samtidigt innefattar det rationella idealet även en strävan efter
anpassningsbarhet, och betonar att planer ska vara flexibla och i ständig förändring, just för att framtiden är oförutsägbar och omöjlig att helt kontrollera (Strömgren 2007:245). Inom planering råder således en spänning mellan att agera som om framtiden vore säker för att fixera och begränsa antalet potentiella utvecklingsmöjligheter och att ha ett flexibelt förhållningsätt till framtiden, för att kunna anpassa sig till nya förutsättningar.
7
Det finns en mängd forskning som kategoriserar olika sorters osäkerheter och lyfter förslag på hur de kan bemötas (Kwakkel et al 2010. Abbott 2001. Zandvoort et al 2017. Balducci et al 2011. Haasnoot et al 2013. Christensen 1985. Alexander et al 2012). Annan forskning lyfter hur planeringen tampas med att samtidigt fixera framtiden och vara flexibel inför osäkerheter (Gustafsson 2018. Mäntysalo 2013). Det finns dock en kunskapslucka i hur dessa två aspekter förhåller sig till varandra.
1.1 Problemformulering
Å ena sidan, finns det i den rationella planeringen ett anpassningsbart ideal, där planeringen bör vara flexibel och kunna ändras allteftersom nya omständigheter uppdagas. Å andra sidan syftar den rationella planeringen till att fixera framtiden genom att utifrån vissa antagandet och förutsättningar skapa planer som därmed begränsar framtidens utvecklingsmöjligheter. I den översiktliga planeringen sker detta genom att via planer inge en långsiktig riktning för kommunen och rationellt argumentera för att denna riktning är kommunens bästa.
1.2 Forskningsfrågor
Utifrån problemformuleringen är det således relevant att ställa sig frågan: Hur hanterar svensk översiktsplanering svårigheten att å ena sidan försöka fixera framtiden och å andra sidan vara flexibel inför framtidens osäkerheter?
Forskningsfrågan konkretiseras med hjälp av följande frågor:
x Hur diskuteras osäkerheter i översiktsplaner?
x Hur bemöts osäkerheter i översiktsplaner?
1.3 Syfte
Eftersom svårigheten att både fixera och vara flexibel inför framtidens osäkerheter är en central utmaning för planerare är det motiverat att undersöka hur dessa osäkerheter diskuteras och bemöts i svensk översiktsplanering. Uppsatsen syftar därför till att skapa ökad förståelse om hur osäkerheter kan bemötas inom ramen för en rationell planering i en oförutsägbar framtid.
1.4 Disposition
Uppsatsen består av sju avsnitt. Idet första avsnittet redogörs för studiens problemformulering, syfte och forskningsfrågor. Därefter presenteras studiens
utgångspunkter som beskriver vilka premisser uppsatsen utgår ifrån vid tolkning av det empiriska materialet. I forskningsöversikten redogörs för svensk och internationell forskning om osäkerhet inom planering. I det analytiska ramverket beskrivs sedan de begrepp som
8
används för att analysera det empiriska materialet. Avsnittet Forskningsdesign och metod presenterar och motiverar hur undersökningen gått tillväga. I det sjätte avsnittet analyseras det empiriska materialet utifrån studiens utgångspunkter och det analytiska ramverket. Det avslutande kapitlet besvarar uppsatsens forskningsfrågor, där sker även en avslutande
diskussion med utgångspunkt i studiens syfte. Kapitlet presenterar också förslag på fortsattas studier.
9
2 Studiens utgångspunkter
Uppsatsens utgångspunkter syftar till att redogöra vilka premisser studien intar i tolkningen av det empiriska materialet. Avsnittet är uppdelat i tre delar. Teorin om rationell planering redogör hur uppsatsen förhåller sig till hur planering går till. Därefter redogörs med hjälp av komplex systemteori hur planeringens objekt: Staden, kommunen eller regionen förstås i uppsatsen. Avslutsvis knyts detta ihop i ett avsnitt som redogör för hur en rationell planering kan ske inom ramen för ett komplext system.
2.1 Rationell planering
Denna uppsats utgår likt flera andra studier från att svensk planering eftersträvar ett ideal om en rationell planering (Jmf. Strömgren 2007:246. Hultén 2012:254). Den rationella
planeringen ämnar leda till planer som leder till bästa möjliga handlande utefter de mål som politiker satt (Strömgren 2007:40). Detta sker i en idealvärld genom att planerare jämför alla möjliga handlingsalternativ, huruvida de är genomförbara i den nuvarande kontexten och om de når politiskt uppsatta mål. Därefter ska planeraren utvärdera vilka konsekvenser respektive handlingsalternativ får för att slutligen avgöra det mest lämpliga alternativet för att uppnå de politiskt uppsatta målen (Allmendinger 2008:67).
Den rationella planeringen utgår ifrån existensen av ett allmänintresse och det kollektiva goda (Strömgren 2007:44). Det finns en rad planteoretiker som kritiserar detta. Vissa argumenterar för att en sammanslagning av individuella intressen till ett gemensamt allmänt intresse är omöjligt eftersom olika gruppers åsikter kan stå i direkt konflikt med varandra (Maidment 2016:369). Andra hävdar att det inte finns allmänna intressen som är överordnade
individuella (Tait 2016:337) eller att den rationella argumentationen enbart är en chimär för att legitimera och avpolitisera beslut som har tagits på helt andra grunder än för
allmänintressets bästa (Allmendinger 2008:75). Lindblom (1959) argumenterar i sin
välciterade artikel ”The Science of Muddling Through” för att planering visserligen bygger på rationella ideal, men rent praktiskt sker planeringsprocessen istället med små pragmatiska förändringar, så kallad inkrementell planering. Trots denna akademiska skepsis mot den rationella planeringen utgår i praktiken fysisk planering ofta från rationella ideal (Strömgren 2007:241, Alexander 2010:102).
Precis som Strömgren (2007:41-42) beskriver är det viktigt att inte måla upp en nidbild av den rationella planeringen. Han menar att många kritiserar den rationella planeringen som positivistisk, att planeraren betraktas som en vetenskaplig expert med förmåga att peka ut både planeringens mål och medel, vilket är en felaktig förenkling av det rationella planidealet (Strömgren 2007:41). Rationell planering utgår istället från att planerarens förmåga att tolka och förutspå framtiden är starkt begränsad (Strömgren 2007:42). Även om planerare i en idealvärld ska jämföra alla tänkbara alternativt är det i praktiken omöjligt. Det viktiga är att valet av olika planalternativ beskrivs som om det härletts ur en rationell process (Strömgren 2007:42. Allmendinger 2008:70). Eftersom planerare enligt förespråkare av en rationell planering inte har en total kontroll över samhällsutvecklingen krävs en inbyggd flexibilitet i
10
planprocessen. Just på grund av att planerare enligt det rationella idealet inte har fullständig kontroll över utvecklingen krävs det enligt teorin en rullande planering som ständigt
reformerar samhället (Strömgren 2007:43-44).
Utifrån det rationella planeringsidealet ska planeringen således identifiera det bästa möjliga handlingsalternativet för att nå de politiska målsättningarna, samtidigt som den ska vara flexibel för nya förutsättningar. Å ena sidan kräver den rationella planeringen en flexibilitet för att beakta nya förutsättningar (Albrecht & Balducci 2013:21). Å andra sedan kan det finnas ett behov av att fixera framtiden och därmed eliminera osäkerheter. Det finns fördelar för både byggherrar och andra aktörer om det är möjligt att förutsäga hur staden långsiktigt kommer planeras (Booth 1995:111). En fixering av framtiden ökar även förutsättningarna för en demokratisk transparens. Utan en plan med en tydlig målbild och metod att nå dit kan det vara svårare för både medborgare och politiker att ta ställning och påverka förslaget (Booth 1995:111). Det finns därmed en motsättning i viljan att maximera säkerheten i en viss fråga och samtidigt tillåta så stor flexibilitet som möjligt (Gustafsson 2018:1323. Mäntysalo 2013:3). Avvägningen mellan att fixera framtiden och möjliggöra flexibilitet skiljer sig dock mellan olika internationella plansystem trots att de kan bygga på en rationell grund (Booth 1995:110).
Jag menar att en utgångspunkt i att rationell planering är relevant för att undersöka hur svenska planerare i översiktsplaner diskuterar och bemöter osäkerheter. Vissa studier indikerar visserligen på att det rationella planeringsidealet har utmanats av andra planideal inom svensk planering, exempelvis en mer inkrementell (Hultén 2012:242) eller nyliberal (Andersén 2020:188). Samtidigt så legitimeras fortfarande fysisk planering med argument grundade i det rationella planidealet (Hultén 2012:254). Strömgrens 17 år gamla avhandling syftar till att analysera den nationella debatten och förarbetena kring våra lagar om planering (Strömgren 2007:67–68). Trots att vissa förändringar har skett i lagstiftningen vill jag hävda att Strömgrens slutsatser om de intentioner som legitimerar svensk planering fortfarande är aktuella. Oavsett om planprocessen bygger på inkrementella, pragmatiska steg eller andra planeringsideal så antas översiktsplanen således legitimeras av rationella ideal i den mening att planen presenteras som om den härletts utifrån en rationell planering (jmf. Strömgren 2007:42). Modeller som helt förkastar den rationella processen blir således svåra att tillämpa utan att förespråka ett paradigmskifte i svensk planering.
Sammanfattningsvis ger detta följande konsekvenser för uppsatsen:
- Inom rationell planering finns en inbunden spänning mellan att sträva efter säkerhet och att skapa flexibilitet i planeringen. Hur denna avvägningen sker skiljer sig mellan länder och plansystem. Hur denna avvägning görs i svensk planering är dock inte kartlagd vilket motiverar uppsatsens forskningsfråga.
- Svensk översiktsplanering utgår från en rationell planering. Då uppsatsen syfte är att studera översiktsplaner måste de begrepp och modeller som används för att beskriva osäkerheter vara förenliga med rationell planering för att vara tillämpbara i uppsatsen. Därmed avgränsar den rationella planeringen forskningsöversikten.
11
2.2 Komplex systemteori
Teorin om komplexa system uppkom under slutet på 1980-talet som en reaktion på tidigare systemteori (Allmendinger 2008:61). Traditionell systemteori kritiserades för att den
överskattade planerares förmåga att kontrollera och förstå städer och för att den bidrog till en förenklad syn på staden (Allmendinger 2008:60-61). Komplex systemteori har bland
applicerats inom planering. Skillnaderna mellan traditionell systemteori och komplexa system sammanfattas i tabell 1.
Tabell 1
Traditionell systemteori Komplexa system
Hur kan staden beskrivas?
Anser det möjligt att förstå städer som stängda system, med en begränsad mängd element som integrerar med varandra på ett
förutbestämbara, linjära sätt (Allmendinger 2008:61-62)
Städer ska förstås som öppna system, med en stor mängd element som interagerar med varandra på oförutsägbara, ickelinjära sätt och således skapar inbundna osäkerheter (Allmendinger 2008:61-62).
Hur förändras staden?
Städer som system kan skapa jämlika scenarion där
elementen är i balans (De Roo 2012:39).
Städer kan aldrig uppnå jämviktsscenarion, istället är systemen i ständig förändring (De Roo 2012:39).
Kan staden som system observeras utifrån?
Aktörer med stor makt kan observera och agera i systemet utan att själv vara en del av det.
(Allmendinger 2008:61-62)
Det är omöjligt att objektivt kartlägga systemet. Den som observerar staden påverkar den också (Allmendinger 2008:61- 62)
Hur kan staden som system beskrivas?
Systemet kan beskrivas i sin helhet (De Roo 2012:39).
Det är möjligt att beskriva samma system på olika sätt beroende på vilken skala som studeras och vilka aspekter som ges fokus. (De Roo 2012:39).
Komplexiteten och osäkerheten i städer uppstår enligt teorin av det finns så många
komponenter som formar staden. De är allt för många för att det ska vara möjligt att kartlägga hur de påverkar varandra (Portugali: 2008:256). Sambanden mellan komponenterna är ofta icke-linjära, vilket betyder att input och output av en handling inte nödvändigtvis har ett linjärt samband (Taleb 2013:7). Om en kommun exempelvis skulle halvera antalet parkeringsplatser i en stadsdel, så blir effekten inte nödvändigtvis en halvering av antalet bilar i stadsdelen (Jmf. Taleb 2013:7).
Det är det inte heller möjligt att avgränsa vilka element som påverkar staden, då staden hela tiden påverkas av kontextuella förändringar såsom demografi, teknologi och ekonomiska trender (Rauws: 2017:33.). Staden kan således förstås som ett öppet system. Städer består inte
12
bara av materiella ting såsom bilar, vägar och byggnader. Minst lika viktiga är individuella människor samt organisationer med förmåga att tänka, planera och ta beslut. En enskild medborgares eller företagares beslut kan ibland få lika stora konsekvenser för staden som formella planaktörer (Portugali 2008:257). En konsekvens för uppsatsen blir att det är mycket svårt att göra långsiktiga prognoser om detaljförändringar i översiktlig planering, det finns helt enkelt för många variabler att ta hänsyn till.
En viktig aspekt av teorin är att förändring i komplexa system är självorganiserande, vilket innebär att förändringar i systemet också kan ske som ett resultat av en mängd lokala
förändringar utan en gemensam koordinering av en enda aktör (Rawls 2018:34. Allmendinger 2008:62). Enligt teorin är en viktig uppgift för planerare således att skapa förutsättningar där andra aktörer kan bidra till att utveckla staden. Ett exempel av självorganisering kan vara gentrifiering av en stadsdel som kan drivas av både byggherrar, boende, butiksägare utan att någon av dem har en långsiktig plan med stadsdelens utveckling. Kommunala planerare kan visserligen vara en del av denna process men utvecklingen framträder spontant utan att någon har en tydlig vision om slutmålet. Det finns således vissa likheter mellan att se staden som ett komplext system och traditionella nyliberala ideal där en okontrollerad marknad som med hjälp av lokala initiativ självorganiserar sig på mest lämpliga sätt. Både politiker (Savini 2017:9-10) och planteoretiker (Rawls 2017:37. Alfasi 2018:290-291) motiverar nyliberala planreformer med hjälp av komplex systemteori.
Flera forskare som utgår från komplex systemteori belyser vikten av planeringen både måste kunna fixera framtiden och ändå bemöta osäkerheter (Gustafsson 2018:1323. Mäntysalo 2013:3). Eftersom komplexa system lägger tonvikt vid just osäkerheter och hur det påverkar planeringen skapas det möjligt att diskutera osäkra komplexiteter ur flera olika perspektivet som inte fångas av andra teorier.
Sammanfattningsvis får teorin om städer som ett komplext system följande implikationer för uppsatsen:
x Planering som berör komplexa frågor är bunden av osäkerheter som i praktiken är omöjliga att reducera. Planeringen måste således kunna bemöta osäkerheter utan att alltid försöka reducera dem (Rawls 2017:34). Det innebär dock inte att alla aspekter av planeringen präglas av osäkerheter som inte kan behandlas via prognoser eller andra utredningar (Portugali 2008:269). Vissa specifika osäkerheter kan således reduceras genom mer kunskap, exempelvis kan osäkerheter om markföroreningar minskas med hjälp av utredningar och analyser. Staden som system är dock för komplext för att det ska vara möjligt att göra tillförlitliga, detaljerande, prognoser om dess utveckling. Det innebär att osäkerheter tydligt måste bemötas och diskuteras i översiktsplanen och det bör uttryckligen finnas strategier om hur osäkerheterna ska bemötas via andra metoder än enbart prognoser.
x Teorin om komplexa system understryker hur planer blir en del av det system som städer utgör. Planer kan således både bli självuppfyllande, som när en trafikprognos som förutspår ökad bilanvändning får aktörer att planera nya vägar vilket får fler att
13
köra bil, eller självfalsifierande, som när kommunen pekar ut ett industriområde som ett potentiellt område för utveckling på grund av billiga markpriser, vilket gör att priserna i området stiger (Portugali 2008:254, 255).
2.3 En rationell planering i ett komplext system
Det är viktigt att fråga sig om det ens är möjligt att ha en rationell planering om planeringens objekt är ett komplext system. Kräver rationell planering tillförlitliga och detaljerande
prognoser om stadens utveckling? Vissa planteoretiker argumenterar för att komplexa system omöjliggör ett rationellt förhållningsätt. De förespråkar istället en sorts offentlig
nattväktarplanering där offentlig planering enbart ska planera offentliga verksamheter samt skapa ett generellt regelverk som privata aktörer kan förhålla sig till (Moroni 2015:260 Moroni 2012:49-52. Alfasi 2017:389-390). De menar att rationell planering saknar förmåga att beakta stadens komplexiteter (Moroni 2012:56). Författarna förespråkar således en starkt begränsad planering, där privata aktörer på en fri marknad ska få betydligt större
handlingsutrymme (jmf. Allmendinger 2008:107). Ur detta perspektiv hanteras staden som ett komplext system bäst med hjälp av en decentraliserad utveckling på en fri marknad snarare än via en centralstyrt rationell planering.
Det är dock möjligt att dra andra slutsatser om vilka förutsättningar komplexa system ger den rationella planeringen. Vissa planteoretiker menar att det förvisso är svårt att göra detaljerade prognoser om framtiden men att planering ändå kan bygga på rationella planeringsideal. En förutsättning är dock att planerare aktivt bemöter de osäkerheter som det komplexa systemet medför (Rauws 2017:37-40. Alexander 2012:79-82. Allmendinger 2008:62). Planerare måste således vara tydliga med svårigheten att förutse framtiden och i planer resonera över hur förslag kan få oväntade konsekvenser (Rauws 2017:37-40). För att kunna göra detta blir diskussionen om osäkerheter blir central.
I etablerandet av svensk planering har svårigheten med att förutse framtiden varit en central utgångspunkt. Från 1960-talet och framåt har anpassningsbarheten i planering värderats högt.
Strömgren menar att svensk plandebatt har präglats av en önskan om just anpassningsbarhet och har betonat vikten av flexibilitet inför den utveckling som inte kan styras och förutsägas (2007:131). Därmed menar jag att är fullt möjligt att tolka staden som ett komplext system inom ramen för en rationell planering.
Komplexa system ställer dock vissa krav på för att kunna hanteras inom ramen för en rationell planering. Transparens om framtidens osäkerheter är av central vikt för att en rationell planering ska kunna beakta osäkerheter (Flyvbjerg 2007:139. Wikman-Svahn 2016:17-18). Utan att diskutera eventuella osäkerheter blir det omöjligt att visa på hur planeringsförslag kan hantera olika utvecklingsmöjligheter eller diskutera trovärdiga
alternativ. Dessutom riskerar planeringen att avpolitiseras (Allmendinger 2008:75), om inte osäkerheter och alternativ presenteras döljs de avvägningar som planerarna gjort i
planeringen. För att kunna undersöka hur osäkerheter beskrivs i översiktsplaner krävs således en vokabulär där osäkerheter kategoriseras. Detta görs i forskningsöversikten.
14
Detta avsnitt får således följande implikationer för uppsatsen:
x Det är fullt möjligt att hantera ett komplext system inom ramen för en rationell planering. För det krävs dock att planerare aktivt beaktar osäkerheter inom
planeringen. Det är även viktigt att vara transparent i diskussionen om osäkerheter och vilka antaganden ens beslut bygger på.
x Spänningen mellan att fixera och anpassa sig till framtiden påverkas av att
komplexa system omöjliggör tillförlitliga prognoser av hela stadens utveckling på längre sikt. Därför måste planerare använda sig av fler metoder än prognoser när de behandlar framtiden.
15
3 Forskningsöversikt
Forskningsöversikten syftar till att redogöra för tidigare forskning kring hur osäkerheter kan förstås och bemötas inom ramen för fysisk planering. Forskningsöversikten har avgränsats av uppsatsens utgångspunkter. Därmed förhåller sig den presenterade forskningen på ett eller annat sätt till både rationell planering och staden som ett komplext system.
Avsnittet inleds med att diskutera hur osäkerhet kan definieras med hjälp av tre modeller.
Modellerna bidrar med begrepp som kan användas för att beskriva och kartlägga hur kommuner beskriver osäkerhet. Därefter redogörs för tre möjliga tillvägagångsätt för hur planerare kan bemöta osäkerheter: Ignorera, delegera och behandla. Av dessa tre kommer behandlingen av osäkerheter redogöras i mer detalj i ett separat avsnitt, då det är centralt för att besvara forskningsfrågan.
3.1 Vad innebär osäkerhet inom planering?
Begreppet osäkerhet är inom planering nära besläktat med begreppet risk. Inom den studerade forskningen används inte risk på samma sätt som i vardagligt språk, där risk ofta definieras som ett negativt utfall i en situation. I den undersökta litteraturen definieras
osäkerheter som händelser vars sannolikhet inte går att bedöma och risker som händelser vars sannolikhet kan mätas (Zandvoort et al 2017:107-108. Abbott 2012:572). Exempelvis finns det idag en osäkerhet i hur mycket en viss kommun kommer påverkas av
klimatförändringarna. Först efter att man gjort ett antal osäkra antaganden, som att den globala temperaturen kommer att öka med 2.5 grader, kan en riskbedömning göras där sannolikheter för konsekvenser kan beräknas.
Det finns forskare som menar att mängden osäkerhet inom planeringen har ökat i modern tid på grund att förändrande förutsättningar i form av exempelvis klimatförändringar eller att fler aktörer deltar i samhällsplaneringen (Kwakkel et al 2010:300. Haasnoot et al:2012 485. Den ökade komplexiteten i planeringen kräver enligt argumentationen att planerare behöver anpassa sitt arbetssätt. Andra menar att osäkerheter alltid har varit lika stor men att planerare ofta tenderar att ignorera eller förminska dem (Abbott 2001:237. Balducci 2011:481). Det finns saknas dock forskning om hur osäkerhet diskuteras och bemöts i svensk
översiktsplanering.
Osäkerheter kan definieras och tolkas på flera olika sätt. För att kunna analysera hur översiktsplaner diskuterar och bemöter osäkerhet behövs begrepp och kategorier. Därför ämnar avsnittet redogöra för en mängd olika modeller om hur osäkerheter har kategoriserats i tidigare forskning. Det görs genom att besvara ett antal frågor om osäkerhet.
Varför är något osäkert?
I en inom den studerande forskningen vanligt förekommande modell (Derbyshire & Wright 2014:216. Zandvoort et al 2017:101. Kwakkel 2010:302) finns två begrepp som beskriver osäkerheters ursprung. Antingen har osäkerheten en epistemologisk eller ontologisk natur.
16
Epistemologiska osäkerheter kan förstås som kunskapsluckor som planerare anses kunna minska dessa genom att genomföra fler eller djupare utredningar om fenomenet. Problemet utgörs alltså av orsakssamband som endast behöver upptäckas för att osäkerheten ska minskas. Osäkerheten bygger således på en stängd modell, där det är möjligt att identifiera alla relevanta variabler och undersöka dem för att minska osäkerheten och därmed fixera framtiden. Osäkerheten är reducerbar.
Ontologiska osäkerheter saknar deterministiska orsakssamband, händelser är därför omöjliga att förutse, vilket innebär att osäkerheter inte kan minska genom mer kunskap (Zandvoort et al 2017:103). Problemet är således en del av en öppen modell, där variablerna är alltför många och komplicerade för att minska osäkerheten. Detta kräver ett mer anpassningsbart förhållande till framtiden. Osäkerheten är oreducerbar.
Precis som Derbyshire och Wright resonerar (2014:216) går det inte att empiriskt observera skillnaden mellan reducerbara och oreducerbara osäkerheter. Att objektivt definiera en osäkerhet som reducerbar eller oreducerbar är således omöjligt. I uppsatsen används
begreppen reducerbar och oreducerbar osäkerhet för att beskriva hur aktörer förstår en viss säkerhet; hanteras osäkerheten genom att öka kunskapsnivåerna, eller genom att helt enkelt vara öppen med att det finns en osäkerhet som planeringen bör ta höjd för. Genom att
betrakta osäkerheter som oreducerbara så blir framtiden mer oförutsägbar och därmed svårare att fixera. Se tabell 2 för en sammanfattning.
Tabell 2
Vad är osäkert?
Flera forskare lyfter behovet av att identifiera var i planeringen osäkerheten är lokaliserad (Abbott 2005:242. Zandvoort 2017:102 Van der Heijden 2005:115). Inom modellen finns tre begrepp som anger osäkerhetens lokalisering; osäkerheter i planprocessen, osäkerheter i planeringsmiljön och osäkerheter i omvärlden.
Reducerbar osäkerhet
Osäkerheter som bygger på att det finns ett kunskapsglapp som kan överbryggas.
Genom att göra fler utredningar och bredda kunskapsunderlaget kan osäkerheten
reduceras, vilket gör dem enklare att fixera.
Oreducerbar osäkerhet
Osäkerheter vars natur gör dem omöjliga att minska. De bygger inte på någon
kunskapslucka och osäkerheten är
oreducerbar. Detta kräver en högre grad av flexibilitet i hanteringen av framtiden.
17
Osäkerheter i planprocessen
Denna osäkerhet grundar sig i att det är svårt att förutsäga hur andra aktörer i planprocessen kan komma att agera eller vilka värderingar andra aktörer har (Abbott 2005:244). Det kan vara allt från kollegor, andra förvaltningar, byggherrar eller statliga verk vars intentioner beskrivs som osäkra. Förmågan att kunna fixera osäkerheter i planprocessen kan stärkas av mer dialog och samarbete.
Osäkerheter i planeringsmiljön
Osäkerheter som är lokaliserade i planeringsmiljön definieras som sådana som är del av miljön som planeraren kan påverka (Van der Heijden 2005:115). Osäkerheter i planeringens kausala samband ingår i denna kategori (Abbott 2005:242). Det kan exempelvis finnas osäkerheter gällande vilka konsekvenser det skulle få om en kommun byggde ut den lokala flygplatsen.
Osäkerheter i omvärlden
Osäkerheter från miljön som påverkar planeringen, men där aktören har en begränsad möjlighet att påverka. Det kan vara exempelvis ökade digitalisering, miljöförändringar eller en ekonomisk kris (Van der Heijden 2005:115. Zandvoort 2017:99). Osäkerheter i omvärlden kräver ett mer flexibelt förhållningssätt till framtiden än de andra två osäkerheterna, eftersom planeraren själv har begränsade förmågor att influera denna osäkerhet.
Det kan vara svårt att tydligt särskilja mellan begreppen (Abbott 2005:242-243). Vissa osäkerheter kan förstås som osäkerheter i gränslandet mellan de tre begreppen. Samtidigt så menar jag att det är viktiga skillnader att belysa. En viktig utgångspunkt i detta arbete är att all osäkerhet inte nödvändigtvis är av ondo. Att bjuda in fler aktörer i planeringen kan visserligen bidra till en ökad osäkerhet i planprocessen, men det kan resultera i minskad osäkerhet i planeringsmiljön om de nya aktörerna bidrar med ny kunskap. Dessutom argumenterar Abbott för att transfomativa lösningar kan kräva en ökad osäkerhet (Abbott 2005:249).
Hur stor är osäkerheten?
Kwakkel et al (2010:308-309) har tagit fram en modell där osäkerheter kan kategoriseras med fyra olika begrepp. Författarna tog fram modellen i syfte att skapa ett tydligt ramverk där osäkerheter kan beskrivas och jämföras (Kwakkel et all 2010:307). Ju högre grad av osäkerhet desto svårare blir framtiden att fixera och kräver istället en större flexibilitet.
1. Ytlig osäkerhet
Osäkerheter där man kan utgå från ett antal potentiella utfall och där det är möjligt att beräkna sannolikheten för respektive utfall. Ett exempel från svensk planering
18
är riskutredningar vid farligt gods, där sannolikheten för att en olycka medför farliga konsekvenser i regel kvantifieras. Detta kan förstås om den vetenskapliga definitionen av en risk (Kwakkel et all 2010:307).
2. Mediumstora osäkerheter
Osäkerheter där man kan utgå från ett antal potentiella utfall och det går att göra en bedömning om vilka utfall som är mer sannolika utan att kvantifiera dessa ytterligare. Osäkerheten om automatiseringens roll inom industrin är ett exempel.
Det är sannolikt att detta leder till minskad mängd arbetstillfällen men det går inte att kvantifiera osäkerheten i procenttal (Kwakkel et all 2010:307).
3. Djup osäkerhet
Osäkerheter där man kan utgå från ett antal potentiella utfall men där det inte går att göra en bedömning om vilka utfall som är mest sannolika. Det går exempelvis att tänka sig scenarion i hur en potentiell järnvägsstation skulle kunna påverka en ort utan att göra bedömningar om vilka utfall som är mest troliga (Kwakkel et all 2010:307).
4. Erkänd okunskap
Osäkerheter där det inte går att tänka sig alternativa utfall som anses rimliga, men där man är öppen för möjligheten för andra utfall (Kwakkel et all 2010:307).
Modellen är välanvänd i flera andra undersökningar som berör osäkerheter inom planering (Abbott 2015. Zandvoort 2017) och anses därmed vara relevant att utgå från i denna uppsats.
Ju högre grad av osäkerhet desto svårare är det att fixera framtiden, istället ställs högre krav på flexibilitet.
3.2 Vilka tillvägagångsätt används i planering för att bemöta osäkerhet?
Tidigare forskning har identifierat tre tillvägagångsätt som används i beslutsfattande för att bemöta osäkerheter. Forskningen har delvis sitt ursprung i fysisk planering (Abbott 2008.
Alfasi 2018), men de finns också de studier som tittar på beslutsfattare i företag och andra organisationer (March & Shapira 1987)
Ignoreras
Osäkerheter kan ignoreras genom att selektivt välja strategier och vägar som utesluter osäkerheter. Planer som inkrementellt bygger vidare på tidigare planering på grund av att alternativa strategier skulle medföra större osäkerheter kan anses vara ignorerande. Ett annat ignorerade tillvägagångsätt är att bortse från alternativ där osäkerheterna är för stora (Abbott 2008:514). Detta kan således förstås som en inkrementell strategi (jmf. Lindblom 1959:81).
19
Osäkerheter kan också helt ignoreras, genom att beskriva framtiden som säker trots att de inte är det eller att överskatta sin förmåga att kontrollera sin omvärld (March & Shapira 1987).
Detta kan förstås som ett sätt att med hjälp av säkra beskrivningar och strategier försöka stabilisera och fixera framtiden (Alfasi 2018:387). Internationell och nationell forskning indikerar på att planerare i hög grad tenderar att ignorera osäkerheter (Christenson 1985:69- 70. Alfasi 2018:387 Uggla 2010:53. Balducci et al 2011:481). Att ignorera osäkerheter behöver inte alltid vara negativt, i vissa fall kanske inte kommunen har resurser att bemöta osäkerheten på något annat sätt. Att kategoriskt ignorera osäkerheter kan dock minska planens förmåga att styra framtiden mot en önskvärd riktning eftersom potentiella utvecklingsmöjligheter förkastas tidigt i processen (Abbott 2005:249).
Delegeras
Genom att hänvisa till framtida utredningar och planskeenden kan hanteringen av osäkerheter skjutas upp. Detta motviseras ofta med att mer kunskap eller information behövs för att beslutet ska kunna tas (Lipshitz & Strauss 1997:16). Detta kan ske antingen genom att delegera bemötandet av osäkerheter till framtida planprocesser, exempelvis i detaljplaner (jmf. Abbott 2007:514) eller genom att planerare överlåter till andra aktörer att göra bedömningar om osäkerheten. Exempelvis kan osäkerheter kring klimat och
översvämningsrisker överlåtas till andra myndigheter (Uggla 2010:55). Delegeringen till framtida utredningar är, enligt en rationell planering i ett komplext system, lämpligt när osäkerheten är reducerbar men kräver mycket resurser eller när det finns en egennytta i att avvakta i hur kommunen ska bemöta osäkerheten på grund av att tiden kan komma att påverka osäkerhetens natur (Zandvoort et al 2017:104-105). Exempelvis kan osäkerheter grundande i planprocessen delegeras till framtida utredningar om det finns skäl att tro att andra aktörers intentioner kommer bli tydligare med tiden, eller att teknologiska framsteg eliminerar osäkerheter i planområdet. Detta tillvägagångsätt kan ses som en manifestation av en flexibelt och anpassningsbart ideal, där framtiden lämnas odefinierad för att inte begränsa kommunens handlingsutrymme.
Behandlas
Osäkerheter kan avslutningsvis även behandlas direkt i planer. Detta kan ske genom exempelvis nya utredningar, scenariotekniker och användandet av strategier som beaktar osäkerheter. Eftersom behandlingen av osäkerheter är centralt för att besvara uppsatsen beskrivs i följande tre avsnitt olika metoder för att behandla osäkerhet mer djupgående.
Prognoser
Prognoser syftar till att utifrån historiska trender samt antaganden om trender göra en kvalificerad gissning om framtidens utveckling (Myers & Kitsuse 2000:223). Prognoser reducerar i sig inte graden av osäkerhet. Däremot skapas ett bättre beslutsunderlag för att ta
20
rationella beslut utifrån de givna förutsättningarna. De kan också bidra till att identifiera potentiella kompletterande åtgärder som minskar osäkerheter i planer (Flyvbjerg 2008:81).
I uppsatsens utgångspunkter om en rationell planering i ett komplext system beskrevs hur prognoser är olämpliga för att göra förutsägelser om komplexa system. En viktig
förutsättning för att osäkerheter ska kunna hanteras via prognoser är således att graden av osäkerhet är låg (Zandvoort et al 2017:108). Är osäkerheten för hög är det omöjligt att göra de sannolikhetsbedömningar som krävs för att någon av metoderna ska vara behjälplig.
Flera forskare (Myers & Kitsuse 2000. Wachs 1982) har dock påpekat brister med hur planerare använder sig av prognoser. Alla metoder för att förutsäga framtiden bygger på antaganden och kvalificerande gissningar. Det innebär att de, beroende på vilka antaganden som görs, kan rättfärdiga i princip vilken utveckling som helst (Myers & Kitsuse 2000:224.
Wachs 1982:562). Trots det så tenderar prognoser att använda en teknisk vokabulär som framställer metoden som teknisk och vetenskaplig (Wachs 1982:563). Matematiska modeller och statistiska program döljer ofta de antaganden som metoderna utgår ifrån (Wachs
1982:565). Konsekvensen blir att beslut som är politiska i den mening att de grundar sig i värdebedömningar, kan avpolitiseras och framställas som den enda rationella lösningen. För att förutsägelser i form av prognoser ska vara användbara är det därför viktigt att de
antaganden och bedömningar som om de bygger på är transparent redovisade (Myers &
Kitsuse 2000:224-225).
En aspekt av prognoser är att de ofta bygger på projektioner, där man extrapolerar historiska data för att göra förutsägelser om framtiden. Vissa studier indikerar att planerare alltför okritiskt antar att projektionerna är tillräckligt underlag att basera prognoser (Myers &
Kitsuse 2000:223). Om allt för hög tillit ges till prognoser riskerar de att försämra planerares beslutsunderlag. Istället för att reducera osäkerheter i planeringen ökar sannolikheten för att planer och policys misslyckas att nå sina intentioner (Flyvbjerg 2013:771) Detta kan även gälla vid prognoser där osäkerheterna antas vara lägre.
Det finns också forskning som kopplar an kognitiva bias och hur det begränsar människors förmåga att förutsäga framtiden. Flyvbjerg är en central författare inom ämnet (Prater et al 2016:376). Han menar att flera felaktigheter i prognoser kan förklaras av planning bias, det vill säga människors tendens att underskatta kostnader och problem i planeringen samt överskatta de positiva utfallen av en satsning (Flyvbjerg 2008:4. Flyvbjerg 2013:761).
Flyvbjerg har byggt vidare på Kahneman och Lovallo (1993:24-27) tes om inifrån- och utifrånperspektiv. Att inta ett inifrånperspektiv innebär att man fokuserar på en situations unika förutsättningar och vilka eventuella svårigheter som kan dyka upp i just det problemet.
Inifrånperspektivet bygger således på ens kunskaper om det specifika fallet, och kan jämföras med att man mentalt bygger upp en prognos om vilka konsekvenser ens beslut kommer få (Kahneman & Lovallo 1993:24). Utifrånperspektivet utgår istället på att planerare jämför situationen med tidigare liknande fall (Kahneman & Lovallo 1993:24).
Flera forskare menar att planerare som använder sig av inifrånperspektivet och tenderar att överskatta prognosers träffsäkerhet, och att utifrånperspektivet generellt är mer exakt och ett bra sätt att minska effekterna av planning bias (Kahneman & Lovallo 1993:24, Flyvbjerg
21
2013:762). Trots det är planerare benägna att starkt föredra inifrånperspektivet eftersom det ses som ett seriöst försök att beskriva de komplexiteter som situationen innefattar, medan utifrånperspektivet ofta ses som orimlig reduktionism (Kahneman & Lovallo 1993:26).
Förespråkarna för att förankra utifrånperspektivet i prognoser menar på att även om det finns unika komplexiteter i varje projekt, så är företeelsen att det dyker upp oväntade nya händelser vanlig, vilket gör det relevant att studera liknande projekt för att jämföra resultaten (Flyvbjerg 2008:6-7).
Skillnaden mellan utifrån – och inifrånperspektivet kan således förstås i form av öppna eller slutna system. Genom att använda inifrånperspektivet försöker planerare med hjälp av erfarenhet och expertis konstruera en stängd modell över problemet och vilka variabler som kan tänkas få konsekvenser. Planerare som använder sig av utifrånperspektivet försöker istället med hjälp av liknande tidigare fall räkna ut osäkerheternas omfattning och vilka konsekvenser dessa kan få. Det är dock viktigt att påpeka att ett utifrånperspektiv alltid används tillsammans med inifrånperspektivet, då det krävs en bedömning av hur resultatet av utifrånperspektivet påverkar den egengjorda prognosen.
För att hantera planning bias har Flyvbjerg tagit fram en modell för infrastrukturprojekt med utgångspunkt i utifrånperspektivet, så kallade referensbaserade prognoser. De bygger på att planerare jämför projektet med andra jämförbara objekt för att modifiera både kostnader och tilltänkt resultat (Flyvbjerg 2013). Storbritannien har anammat förhållningssättet i
infrastrukturprojekt (The British Department for Transport:2004). En begränsning med referensbaserade prognoser är dock att de endast är tillämpbara när felmarginalerna i en förutsägelse beror på ärliga misstag, och där planerarna har ett intresse av att prognosen ska vara så korrekt som möjligt (Flyvbjerg 2013:18). Det är också viktigt att påpeka att det inte råder en enighet inom forskningen kring hur stor betydelse som planning bias har (jmf.
Flyvbjerg et al 2019.)
Avslutningsvis finns en inbunden brist i prognoser av den anledningen att de endast kan beakta kända och kvantifierbara osäkerheter. Förutsägelser bygger alltid på tidigare kunskap och erfarenheter och kan därför inte förutsäga oregelbundna förändringar (Van der Heijden 2005:24). Ju mindre sannolikt det är för något ska inträffa, desto sämre är prognoser för att bedöma oddsen för att de ska inträffa (Taleb 2013:7). Ändå kan händelser som på förhand är väldigt osannolika, exempelvis pandemier, finanskriser, utvecklingen av smartphones, eller terroristattacker få enorma konsekvenser för vårt samhälle (Taleb 2013:6). Prognoser kan enligt forskningen förstås som ett sätt att försöka fixera framtiden, men det krävs andra metoder för att behandla djupare och mer oförutsägbara sannolikheter.
Scenarioteknik
En annan metod för att behandla osäkerheter är scenarioteknik. Scenarios definieras i uppsatsen som beskrivningen av en eller flera framtidsbilder samt en tänkbar logisk
utveckling över vad som kan leda dit (Chakraborty & McMillan 2015:18). Scenarios kan ha flera olika syften. Dels kan de syfta till att vara prediktiva, i betydelsen att de likt prognoser ämnar redogöra för den mest troliga utvecklingen. Ett exempel på prediktiva scenarion är
22
omvärldsanalyser, som syftar till att beskriva hur externa trender sannolikt kommer påverka kommunen. Studier visar att beslutsfattare tenderar att utgå från prediktiva scenarion främst för att legitimera de beslut som tagits snarare än att behandla osäkerheter (Chakraborty et al 2011:264). Meirs et al (2016:157) menar att prediktiva scenarion också kan bygga på what- if-principen. Sådana scenarion syftar till att besvara frågan ”vad händer om vi gör så här”.
Dels kan de vara normativa, i meningen att de målar upp en eftersträvansvärd framtid och redogör en trolig händelsekedja som ska leda dit. De syftar till att undersöka vilka beslut som måste tas för att ett önskvärt scenario ska infinna sig (Börjeson 2006:235). Avslutningsvis kan scenarion vara utforskande, vilket innebär att de kan syfta till att spekulera om tänkbara framtida utvecklingar. Utforskande scenarion handlar således inte om att hitta den troligaste framtiden, utan att undersöka olika potentiella scenarion och diskutera vilka konsekvenser dessa skulle få (Chakraborty & McMillan 2015: 22. Burrows & Grand 2018:16). Med andra ord syftar utforskande scenarion till att undersöka vad som kan hända, prediktiva scenarion vad som kommer hända och normativa scenarion vad som bör hända (Börjeson et al 2006:235). Scenarions beskrivs ofta som ett lämpligt sätt att behandla djupa osäkerheter (Zandvoort et al 2017:17)
Användandet av scenarios, om de görs fel, riskerar dock att försämra planerares förmåga att hantera framtida osäkerheter (Derbyshire & Wright 2013:217). Användare av
scenariotekniker riskerar exempelvis att falla offer för narrativa bias (jmf. Kahneman et al 2019:3-4) Vilket innebär att planerare överskattar scenariots sannolikhet, oavsett om syftet med scenariot är att vara prediktiva eller utforskande. Dessutom tenderar även utforskande scenarion att baseras på tidigare historiska erfarenheter och trender (Derbyshire & Wright 2013:220). Scenarios kan således både bredda och begränsa planerares perspektiv på
osäkerheter. Planerare blir bättre förberedda för vissa situationer samtidigt som fixeringen av framtiden ökar risken för att planerare bortser från aspekter som scenarierna inte hanterade (Derbyshire & Wright 2013:217). Narrativa bias innebär även att människor tenderar att förenkla historiska händelser genom att beskriver dem som simplare än vad de faktiskt var.
Detta görs genom att reducera mängden variabler som ansågs orsaka händelsen (Alfasi 2017:286). Scenarion måste således hantera liknande problematik som prognoser, och det är därför lika viktigt att vara tydlig med vilka antaganden som scenariona bygger på (Burrows &
Grand 2018:13). Genom att utmana och självkritiskt resonera kring dessa antaganden kan scenarion vara användbara inom ramen för en rationell planering i ett komplext system.
Eftersom uppsatsen utgår från att översiktsplanens objekt, kommunen, är ett komplext system så är inte prediktiva scenarion för hela kommunens utveckling användbara för att förutse framtiden. Kommuner är alldeles för komplexa för att det ska vara möjligt modellera en sannolik utveckling. Däremot kan utforskande och normativa scenarion mycket väl användas eftersom dessa inte syftar till att identifiera en trolig utveckling. I båda dessa är det viktigt att redogöra för scenariots antaganden. Studier lyfter också behovet av att upprätta flera
scenarion (Zapata & Kaza 2015:767-768). Beroende på hur scenarion används kan de därmed förstås som både fixerande och som ett sätt att öppna för en flexibilitet.
23
Anpassningsbar planering
Idén bakom anpassningsbar planering bygger på att staden är ett oförutsägbart komplext system (Rauws 2017:33-34) vilket resulterar i att tankar om en optimal plan som ska styra utvecklingen mot en fördefinierad framtid är svår att uppnå (Rauws 2017:35). En
anpassningsbar planering definieras i uppsatsen därför som en metod där osäkerheter beaktas och tas hänsyn till i strategierna. Inom forskningen brukar den anpassningsbara metoden beskrivas på två sätt. Antingen kan anpassningsbarheten manifesteras genom robusta beslut, vilket innebär beslut som uppnår sitt syfte i så många potentiella framtider som möjligt (Knaggård 2015:212). Inom internationell forskning kan robust även benämnas som statisk (Maier et al 2016:159. Walker et al 2013:597) eller resilient (Taleb 2013:23-27. Derbyshire
& Wright 2013:218). Ett exempel vore att bygga översvämningsbarriärer som kan hantera även de mest extrema väderförhållandena. Oavsett om klimatförändringarna medför högre vattennivåer ska barriären kunna hantera det. Anpassningsbarheten kan också manifesteras genom flexibla beslut (Maier et al 2016:159. Walker et al 2013:597) och syftar till att åtgärder ska vara anpassade att hantera olika framtiden genom att förändras om
förutsättningarna skiftar. Istället för att bygga en översvämningsbarriär som kan hantera de mest extrema scenarierna av havsnivåhöjning så byggs barriärerna så att de succesivt kan höjas allt eftersom förutsättningarna förändras.
Mycket av forskningen kring anpassningsbar planering syftar till att behandla
klimatanpassning med bakgrund att klimatets förändring är osäker (Haasnoot et al 2013.
Walker et al 2013. Maier et al 2016. Knaggård 2015). Vissa forskare har dock applicerat metoden i en bredare bemärkelse. Ett sådant exempel är genom antifragil planering.
Begreppet är lånat av Nassim Talib, och bygger på att system kan beskrivas som antingen fragila, robusta eller antifragila i deras hantering av osäkerheter (Taleb 2013:23-27.
Derbyshire & Wright 2013:218) där det sista begreppet är mycket likt de flexibla besluten beskrevs ovan. Jag kommer därmed använda flexibla system istället för antifragila. Om man ser planering som ett sätt att hantera komplexa system så kan de planer som planerare designar kategoriseras som följande:
Robusta system är sådana som har förmåga att tolerera osäkerheter för att snabbt återvända till status quo efter att något oväntat inträffat. Exempelvis en
översvämningsplan som kan fungera under flera potentiella framtidsutvecklingar.
Flexibla [antifragila] system inte bara behandlar osäkerheter utan har förmågan att stärkas av dem. Planer som har en stor förmåga att dra nytta av eller anpassa sig till nya oväntade förändringar kan förstås som flexibla.
Taleb och Derbyshire & Wrights menar att en flexibel planering också kan användas för att ta tillvara på och dra nytta av osäkerheter snarare än att enbart undvika negativa konsekvenser.
Författarna är således positiva till flexibla beslut men menar samtidigt att det inte ett självändamål att alla system i en stad nödvändigtvis måste vara flexibla (Blečić & Ceccini
24
2019:17-18). Robusta system kan vara lämpligare när osäkerheten är mindre eller där det vore väldigt kostsamt eller ta lång tid att förändra systemet (Maier et al 2016:160).
Exempelvis kan stora infrastrukturprojekt dra fördel av att vara resilienta på grund av att det vore väldigt kostsamt samt ta lång tid att succesivt flytta om vägar och stationer allteftersom behovet förändras (Blečić & Ceccini 2019:17). Sammanfattningsvis tillför metoden om en anpassningsbar planering två sätt att behandla världens komplexitet utan att ignorera osäkerheter.
En central fråga att ställa sig är huruvida en anpassningsbar planering kan vara proaktiv och transformativ i den mening att den offentliga planeringen inte bara reaktivt agerar på
förändringar i samhället, utan aktivt verkar mot en önskvärd framtid (Albrecht 2010:1116).
Det är lätt att föreställa sig att en anpassningsbar planering lutar sig mot en mer inkrementell planering, där den hanterar osäkerheter genom att avvakta och utvecklas med små,
konservativa beslut utan att ha en långsiktig vision eller målbild (jmf. Lindblom 1959:81) något som skulle stå i konflikt med de ideal som präglar den rationella planprocessen (Strömgren 2008:43). Flera författare menar dock att det är fullt möjligt att förespråka en anpassningsbar planering och samtidigt arbeta mot att skapa eller designa en framtid inom ramen för en rationell planeringsprocess. Blecic och Ceccini hanterar problematiken genom att introducera konceptet The shared vision. De hävdar att visioner och målbilder kan vara tydliga utan att nödvändigtvis staka ur en enda väg dit. Syftet med att konstruera framtida normativa scenarion eller visioner bör således inte vara att hitta specifik en väg att nå till den specifika målbilden utan snarare för att mobilisera aktörer för gemensamma handling (Blečić
& Ceccini 2019:12). Detta förhållningssätt ligger i linje med Albrechts beskrivning av en proaktivt visionärsskapande: Det handlar inte om att minska osäkerheter genom att förutse framtiden. Visioner ska istället fungera inom ramen för en osäker framtiden för att få aktörer att se nya utvecklingsmöjligheter (Albrechts 2010:1122). Dessutom menar Albrecht att transformativ förändring ofta sker via många små steg, som först i efterhand bedöms som en transformativ planering (Albrecht 2010:1118). Detta ligger i linje med en anpassningsbar planering. Därmed finns det utrymme att applicera en anpassningsbar planering inom ramen för planering som en rationell planprocess.
Begrepp som anpassningsbar planering, robust och flexibilitet kan kritiseras för att vara tomma begrepp som kan fyllas med vilken betydelse som helst. Davoudi et al (2012:299) lyfter exempelvis mycket riktigt frågan om inte begreppet robusthet håller på att ersätta
”hållbarhet” som ett modeord. Definitionen av anpassningsbar och robusthet är ofta otydlig.
En annan utmaning med att använda sig av en anpassningsbar planering är att det riskerar att avpolitisera planeringen (Wilkinsson 2012:232). Det måste finnas en politisk diskussion om vad en stad anpassar sig för mot och för vem (Jmf. Porter & Davoudi 2012:331). En annan utmaning med att använda sig av en flexibel eller robust planering är att det kan medföra kommunikativa svårigheter att beskriva och hantera osäkerheter för beslutsfattare (Kanyama et al 2016:48-49). Dels kan det vara betydligt mer komplext att beakta djupa osäkerheter i en plan istället för att ignorera dem (Kanyama et al 2016:48) och dels kan en flexibel planering legitimera att besluts skjuts upp eller användas som en ursäkt inte göra ingenting (Kanyama et al 2016:48).
25
Sammanfattningsvis så lyfter forskningen att en anpassningsbar planering kan vara en lämplig metod för att aktivt behandla och acceptera osäkerheter som är svåra att förutsäga.
Däremot belyser forskningen den inbundna svårigheten mellan att ha flexibla planer som möjliggör flera möjliga potentiella utvecklingar och att samtidigt försöka fixera framtiden.
Det är också viktigt att vara tydligt med hur den anpassningsbara planeringen ska ske i praktiken, vad ska egentligen vara anpassningsbart, och för vem? Saknas sådana kritiska resonemang finns risken att begrepp som robusthet, flexibilitet och anpassning bara blir tomma modeord som kan legitimera vilka beslut som helst, även att göra ingenting.
26
4 Analytiskt ramverk
Utifrån forskningsöversikten har ett antal begrepp tagits fram för att analysera det empiriska materialet. Ramverket är uppdelat i två avsnitt, där det första avsnittet syftar till att bidra med verktyg för att besvara forskningsfrågan ”Hur diskuteras osäkerheter i
översiktsplaner?”. Efterföljande avsnitt ämnar ge verktyg för att besvara den andra forskningsfrågan hur osäkerheter bemöts i översiktsplaner.
4.1 Diskuterandet av osäkerheter
I forskningsöversikten redogjordes för ett flertal olika begrepp för hur osäkerheter kan beskrivas och definieras. Begreppen används för att analysera huruvida kommunerna i sin diskussion av osäkerheter fixerar eller är flexibla inför framtiden.
Osäkerhetens natur
Osäkerhetens natur används för att beskriva huruvida en aktör ser osäkerheten som
reducerbar eller inte. Detta är en viktig modell för att förstå hur översiktsplaner förhåller sig till osäkerheter och vilka strategier som anses vara lämpliga för att bemöta osäkerheten.
Reducerbara osäkerheter kan vara mer lämpliga att behandla i efterföljande planprocesser eftersom det anses möjligt att minska osäkerheten genom mer kunskap och utredningar (jmf.
Zandvoort et al 2017:105). För oreducerbara osäkerheter hjälper inte mer kunskap, vilket kräver att de bemöts på andra sätt (Zandvoort et al 2017:104).
Begreppen kommer definieras på följande sätt i uppsatsen:
Reducerbar osäkerhet
Osäkerheter som kan minskas genom bättre kunskapsunderlag. Det kan manifesteras genom att författarna beskriver att fler utredningar behövs, eller att kommunen
genomfört analyser för att minska osäkerheten. Ett exempel vore om kommunen lyfter behovet av fler risk och sårbarhetsanalyser, och menar att sådana kan hjälpa
kommunen diskutera och bemöta osäkerheter.
Oreducerbar osäkerhet
Osäkerheter som av olika anledningar inte går att minska genom utredningar och analyser. Det kan handla om att osäkerhetens orsak är alldeles för komplex eller det beror på andra aktörers agerande. Det centrala är att författarna inte uttrycker ett behov av fler utredningar för att bemöta osäkerheten.
27
Lokalisering av osäkerhet
Begreppen osäkerhet i planprocessen, osäkerhet i planeringsmiljön och osäkerhet i omvärlden kommer användas för att kartlägga översiktsplaners diskussion om var osäkerheten är
lokaliserad. Modellen kan användas för att analysera vilken ansvar planerare ålägger sig själva i behandlingen av osäkerhet (Zandvoort 2017:109). Beroende på var osäkerheten anses vara lokaliserad går det också att analysera vilket ansvar planerare tilldelar sig. Osäkerheter i planprocessen och planeringsmiljön antas föra med sig ett större ansvar för planerarna och kommunen.
Begreppen definieras enligt följande:
Osäkerheter i planprocessen
Osäkerheter som utgår från att det finns osäkerheter i hur antingen den egna organisationen eller andra aktörer i planeringen kommer agera. Kommunen kan exempelvis mena att översiktsplanens roll som vägledande dokument medför
osäkerhet, eller att det finns en osäkerhet i hur andra aktörers agerande kan komma att påverka utvecklingen.
Osäkerheter i planområdet
Denna kategori används när författarna uttrycker en osäkerhet om vilka konsekvenser vissa åtgärder och strategier kan tänkas få, samt om de uttrycker att det saknas
kunskap om aspekter i planeringen. Det kan exempelvis vara att kommunen uttrycker en osäkerhet i vilka konsekvenser anläggandet av ny infrastruktur medför.
Osäkerheter i omvärlden
Osäkerheter som beror på externa faktorer som författarna inte anser sig ha kontroll över definieras som osäkerheter i omvärlden. Det kan exempelvis vara att det finns en osäkerhet i hur digitaliseringen, globaliseringen eller klimatförändringarna kan
komma att utvecklas.
Grad av osäkerhet
Graden av osäkerhet är en viktig aspekt för att kunna förstå hur osäkerheten diskuteras. Precis som Zandvoort et al (2017:107-108) menar jag att graden av osäkerhet kan kopplas till olika metoder för att hantera och bemöta osäkerheten. Utgångspunkten är Kwakkel et als (2018) modell då den ger ett konsekvent sätt att mäta osäkerheter. Däremot har vissa modifikationer gjort för att analysverktyget ska vara lämpligt för att studera osäkerheter i strategisk
planering, som sällan använder sig av kvantifierbara riskbedömningar.
28
1. Ytlig osäkerhet
Detta definieras i uppsatsen som osäkerheter där författarna uttrycker ett sannolikt utfall. Det kan vara att författarna förutspår ett troligt utfall av en viss osäkerhet.
2. Mediumstora osäkerheter
Osäkerheter där författarna gör en bedömning om hur utvecklingen kommer bli, men utan att uttrycka samma säkerhet som vid första graden. Det kan uttryckas som att kommunen presenterar flera möjliga utfall, men gör en bedömning om vilket utfall som är mest sannolik.
3. Djup osäkerhet
Djup osäkerhet definieras av att författarna uttrycker osäkerhet kring utfallet, där flera potentiella utvecklingsmöjligheter redogörs utan att beskriva vilket utfall som är mest troligt.
4. Erkänd okunskap.
Dessa osäkerheter är sådana där författarna inte kan tänka sig olika utfall för osäkerheten, utan bara konstaterar att osäkerheten är där.
4.2 Bemötandet av osäkerheter
För att besvara uppsatsens andra forskningsfråga – Hur bemöts osäkerheter i plandokument, kommer jag ta med mig följande begrepp från forskningsöversikten till den kommande analysen.
Ignoreras
Om översiktsplanen motiverar strategier och beslut på grund av att andra alternativ innehåller större osäkerheter kan det förstås som att osäkerheter ignoreras. Dessutom kommer
översiktsplaner antas ignorera osäkerheter om de inte bemöter osäkerheten med någon av de andra tillvägagångsätten. I svenska översiktsplaner skulle detta tillvägagångsätt manifesteras genom att osäkerheter inte benämns överhuvudtaget. Avsaknaden av en diskussion och redogörelse av osäkerheter tolkas således som ett ignorerande tillvägagångsätt. Detta
motiveras av uppsatsens utgångspunkt om staden som ett komplext system. Eftersom staden förstås som ett öppet oförutsägbart system finns alltid inbundna osäkerheter i
översiktsplaneringen. Redogörs inte detta är det ett tecken på ignorering. Alternativt att översiktsplanen lyfter ett antal osäkerheter, men som sedan inte hanteras i planen. Ett
ignorerande bemötande ses indikator för ett fixerande förhållningssätt till osäkerheter. Genom att ignorera osäkerheter framställs framtiden som mer säker och förutbestämd.
29
Delegeras
Bemöts osäkerheter genom att skjuta upp osäkerheten till framtida processer, exempelvis detaljplaner och planprogram, så delegeras osäkerheterna. Dessutom kommer strategier som syftar till att andra aktörer inom planprocessen, exempelvis regionala eller statliga, också definieras som delegerande. Delegerande bemötande kommer i uppsatsen att betraktas som en indikator för ett flexibelt förhållningsätt till planering. Genom att skjuta upp på beslut lämnas framtiden flexibel för nya förändringar.
Behandlas
Eftersom behandlingen av osäkerheter är central för att besvara forskningsfrågan diskuteras behandling i ett eget avsnitt. Behandling av osäkerhet definieras i undersökningen som strategier där kommunen genom översiktsplanen direkt behandlar osäkerheter genom exempelvis prognoser eller scenariotekniker. Ett behandlande av osäkerheter kan både vara en indikator på fixerande och ett flexibelt förhållningssätt. Uppsatsen kommer därför analysera hur översiktsplaner behandlar osäkerheter genom prognoser, scenarion och en anpassningsbar planering.
Prognoser
Prognoser betraktas som metoder för att fixera framtiden. Genom antaganden och analyser görs en förutsägelse hur framtiden kommer fortlöpa. För att besvara den andra forskningsfrågan krävs således en analys om vilka osäkerheter som fixeras med hjälp av prognoser, samt om det i plandokumenten reflekteras över metodernas träffsäkerhet.
Scenarioteknik
Scenariotekniker kan i uppsatsen förstås som både fixerande och som ett verktyg för flexibilitet beroende på hur de används. Prediktiva scenarion betraktas som fixerande då de används för att göra kvalificerande gissningar om hur framtiden kommer fortlöpa. Även normativa scenarion kategoriseras som fixerande, eftersom de syftar till att konstruera en framtid som ska mobilisera aktörer att agera (Blečić & Ceccini 2019:12). Utforskande scenarion förstås som flexibla, då de ämnar undersöka flera olika möjliga framtider.
Anpassningsbar planering
Den anpassningsbar planeringen kommer analyseras utifrån begreppen robust och flexibel. Robusta strategier är sådana som medvetet har tagit höjd för potentiella förändringar och scenarion, och där strategin förväntas bidra med önskvärda resultat oavsett i en mängd olika potentiella utfall. Robusta strategier kan manifesteras genom att översiktsplanen erkänner vissa osäkerheter, exempelvis klimatförändringar och därmed en rad olika potentiella utfall. Det centrala är att översiktsplanen bemöter
30
osäkerheter genom att redogöra för ett behov av en robusthet i samhället. Robusta strategier ses som en indikator på ett flexibelt förhållningssätt eftersom kommuner tar höjd för olika utfall.
Flexibla strategier definieras i uppsatsen som sådana som inte bygger på en stängd modell av verkligheten där alla variabler är klara. Istället fokuserar de på att undvika potentiella negativa utvecklingsförlopp, medan positiva lämnas öppna utan att tydligt definieras. Det centrala är att strategin uttrycker att osäkerheter inte nödvändigtvis är av ondo, utan att kommunen kan ta tillvara på och anpassa sig efter oförutsedda händelser. Flexibla strategier är en indikator på ett flexibelt förhållningssätt till framtiden.
