Beskrivning av nyckelfrågor, arbetssätt

fördjupningsstudier

Som komplement till och i samverkan med fallstudie- rna har de tre temastudierna bedrivit utvecklingsar- bete med anknytning till miljömål och fysiska strukturer, strategiska miljöbedömningar (SMB) och geografiska informationssystem (GIS). Arbetet har skett i ett växelspel med kommunernas fallstudier för att kunna dra nytta av de praktiska erfarenheter och synpunkter på olika frågor som successivt kom- mer fram i dessa. Tanken med arbetssättet har också varit att temastudierna ska kunna tillföra fallstudie- arbetet mer övergripande perspektiv på olika frå- gor. Detta gäller också de tre fördjupningsstudier som är kopplade till temastudierna. I anslutning till temastudie Miljömål och fysiska strukturer har två fördjupningsstudier genomförts. Den ena handlar om långsiktigt hållbar vattenförsörjning och den andra behandlar sambandet stad-land med fokus på ener- giförsörjning. Till temastudien om GIS har en fördjupningsstudie knutits som behandlar bl.a. GIS- baserade kartor som verktyg för att förbättra dis- kussioner och samråd i planeringen. Inom ramen för SAMS har också genomförts en studie av intres- santa exempel på översiktsplanering för hållbar ut- veckling från andra svenska kommuner än de som medverkat i SAMS.

Ovannämnda studier presenteras kortfattat nedan. Underlaget är hämtat från respektive studies slut-

rapport och för utförligare beskrivning av frågeställ- ningar och resultat hänvisas till dessa.

3.5.1 Temastudie Miljömål och fysiska

strukturer

Nyckelfrågor

Temastudien har behandlat hur miljömål och indikatorer kan användas i den fysiska planeringen med särskild inriktning på hur olika fysiska strukturer svarar mot målen. Även planeringens processer och olika aktörers roller har behandlats inom temat.

Arbetsgång och process

Temastudien har bl.a. analyserat de nationella miljö- kvalitetsmålens relevans för samhällsplaneringen. Detta arbete finns som en bilaga till temarapporten Miljöinriktad fysisk planering. En stor del av ar- betet inom temat och diskussionerna om planin- dikatorer har skett med utgångspunkt från de kunskapsöversikter som har tagits fram inom SAMS- projektet. Temastudien har fört diskussioner med fallstudiekommunerna på flera av de gemensamma seminarier som anordnats inom ramen för SAMS.

Temastudie Miljömål och fysiska strukturer har haft ett närmare samarbete med Helsingborg, Trollhät- tan och Falun-Borlänge. I Helsingborg har tema- studien varit involverad i arbetet med att ta fram planindikatorer för bedömning av samband mellan bebyggelsestrukturer och tillgänglighet till kollektiv- trafik samt indikatorer för cykelvägnätet. I Trollhät- tan ändrades fallstudiens inriktning, från indikatorer för bl. a. bioenergiförsörjning och tillämpning av eko- logiska fotavtryck i översiktsplaneringen, till att fo- kusera på miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Båda dessa inriktningar har varit av intresse för tema- studien. I Falun-Borlänge har temastudien följt ar- betet med att ta fram planindikatorer för bedömning av förutsättningar för bevarande av den biologiska mångfalden i jord- och skogsbrukslandskapet.

Resultat och slutsatser

I temastudiens slutrapport Miljöinriktad fysisk pla- nering förs följande resonemang: Fysisk planering kan bidra till att uppfylla miljömål, genom inriktning på fysiska strukturer som stödjer ekologisk hållbar- het. Fysisk planering kan starkt medverka till att bygga upp sådana strukturer. För att fysisk plane- ring ska kunna fungera som ett effektivt miljö- instrument fordras bland annat:

• Kunskap om hur fysiska strukturer kan främja en hållbar utveckling.

• Kunskap om miljön som är anpassad – begriplig och användbar – i fysisk planering.

• Brett samarbete mellan alla aktörer (främst pla- nerare och miljöexperter, men även övriga aktö- rer och berörda) i planeringsprocessens alla skeden. • Konstruktiv samverkan mellan olika beslutsnivåer

i samhället.

Det går inte att entydigt definiera vilken fysisk struk- tur som är mest fördelaktig ur miljösynpunkt. Struk- turen måste utvecklas med hänsyn till bland annat de rumsliga förutsättningarna.

Jämförelser kan till exempel göras mellan tät och gles tätortsstruktur. Även om ökad täthet i större tätorter kan skapa underlag för bättre kollektivtra- fik, behöver detta vägas mot andra kvalitets- och miljöaspekter i tätorten. I mindre tätorter på lands- bygden handlar det i regel mer om att se på sam- banden med andra orter i regionen. Hur olika funk- tioner är lokaliserade i förhållande till varandra kan också generellt ha stor betydelse.

Det finns ofta alternativa vägar för att nå en fysisk struktur som främjar ekologisk hållbarhet. De lokala förutsättningarna på respektive plats måste vara ut- gångspunkt för valet av struktur. Den egna regio- nen och orten måste också relateras till omvärlden, för att de övergripande strukturella sammanhangen

Den befintliga människoskapade strukturen och de naturgivna förutsättningarna bildar självskrivna ut- gångspunkter i diskussionen om framtida fysisk struktur. Teoretiska studier av sambanden mellan fysisk struktur och miljö kan också ge inspiration när man ska välja strategier för utbyggnad av be- byggelse och infrastruktur. Samtidigt är det klokt att se hur nya miljövänliga kommunikationssystem kan inverka på ortens och regionens utvecklingsmöjlig- heter. Det är viktigt att studera både hur den egna kommunens tätorter och glesbygdsområden kan ut- vecklas internt på ett hållbart sätt och utvecklings- möjligheterna i ett regionalt perspektiv.

Förhållandena på platsen och det redan byggda sät- ter alltså i stor utsträckning ramar för den fortsatta utvecklingen. Det nya som byggs måste, även om det är en liten volym i förhållande till det redan byggda, sättas in i ett längre tidsperspektiv. Varje kommun behöver en klar strategi för utvecklingen, gärna baserad på ett visionsarbete.

Ett effektivt miljöarbete förutsätter att alla goda kraf- ter verkar åt samma håll. Enskilda åtgärder, som sätts in i en helhetsbild, kan ömsesidigt stödja varan- dra. För att skapa förståelse mellan olika parter be- höver kunskap och gemensamma referensramar byggas upp. Detta kan bland annat ske genom öppna och fortlöpande samtal kring miljöproblemen, vad som orsakar dem och vad det går att göra åt dem. Här erbjuder den fysiska planeringen stora möjligheter. Den fysiska planeringens inriktning, inte minst när det gäller fokusering på miljöfrågorna, bestäms i varje kommun. Generellt sett har den fysiska planeringen många möjligheter i miljöarbetet, inte minst med ut- gångspunkt från den kommunala översiktsplane- ringen.

Sammantaget kan översiktsplaneringen engagera och inspirera många människor och aktörer. Att ge-

blem, konflikter och möjligheter och formulera mål höjer beredskapen inför kommande förändringar.

För att förutse och följa upp den fysiska planering- ens betydelse för miljöutvecklingen behövs använd- bara mått. Indikatorer som är anpassade till plane- ringens speciella förutsättningar kan här vara ett hjälpmedel, vare sig de är beskrivande eller exakta, kvalitativa eller kvantitativa. Indikatorer kan tas fram på olika sätt, till exempel genom expertinsatser eller rundabordssamtal. Strävan bör vara att indikatorn ska vara begriplig för en bredare krets. Inom tema- studien har det gjorts försök att utveckla miljömåls- relaterade planindikatorer, främst för användning i översiktsplaneringen. Temastudien har visat på för- och nackdelar med användandet av planindikatorer. Ett stort antal tänkbara miljömålsrelaterade plan- indikatorer redovisas i bilaga till rapporten.

3.5.2 Fördjupningsstudien om långsiktigt

hållbar vattenförsörjning

Nyckelfrågor

Fördjupningsstudien behandlar dricksvatten- försörjning i ett kommunalt, nationellt och regionalt perspektiv. Studien pekar på problemen – men också på möjligheterna – att hantera landskapets dricksvat- tenresurser på ett mer framsynt sätt. Tillgången till friskt sötvatten kommer att bli en av 2000-talets kärnfrågor – och avgörande för ekonomisk utveck- ling och en säker livsmedelsförsörjning.

Arbetsgång och process

Inom studien har bl.a. en konfliktanalys av svenska kommuner vattenförsörjning genomförts och regio- nala vattenresurser och behov beskrivits. Arbetet har bland annat byggt på tidningsartiklar från lokal- press om dricksvattenfrågor. Fördjupningsstudien har också försökt utveckla nya sätt att arbeta med frå- gor om vattenförsörjning i den fysiska planeringen. Mål som rör vattenförsörjning har sammanlänkats med särskilda kännetecken för en säker vattenför-

sörjning (se nedan) samt förslag till planindikatorer för vatten.

Vattenförsörjningssituationen i delar av sydöstra Sverige har också specialstuderats. Sexton kommu- ner berörs av studien som har inventerat tillgång till sand och grus, vattenresurser och vattenstatus, vat- tenförsörjningsbehov (nuvarande och prognos- tiserade) samt vattenfrågornas hantering i översikts- planen och mellankommunala anspråk. De berörda kommunerna har intervjuats, men arbetet och ana- lysen i fördjupningsstudien har utförts av experter vid de båda verken. Fallstudierna i SAMS har en- dast medverkat genom att de lämnat synpunkter på rapportutkast och presentationer av studien vid ge- mensamma seminarier.

Resultat och slutsatser

Utvärderingen av de kommunala inventeringarna visar framför allt på behoven av regional överblick i vatten- och materialförsörjningsfrågor. Inom studien har förslag på lämpliga indikatorer för vattenförsörj- ning tagits fram. Tio kännetecken för en säker vat- tenförsörjning redovisas (se utvecklat i rapporten Sams om vatten – Samhällsplanering för en lång- siktigt hållbar vattenförsörjning):

1. Säkrad vattenresurs i ett flergenerationspers- pektiv.

2. Robusthet inför klimatförändringar. 3. Flera vattenförsörjningsalternativ. 4. Goda reservvattentäkter.

5. God råvattenkvalitet.

6. Balans mellan vattenuttag och nybildning. 7. Inga hot som inte är under kontroll.

8. Skydd av inströmningsområden, infiltrationsytor och tillrinningsområden beaktas.

9. Goda skyddsmöjligheter och bra skyddsområden. 10.De regionala vattenförsörjningsbehoven finns beaktade i regionala program och underlagsmate- rial samt i kommunernas översiktsplaner.

3.5.3 Fördjupningsstudien Bioenergi och

kretslopp stad/land

Nyckelfrågor

I fördjupningsstudien har arbetet inriktats på att iden- tifiera behov av och möjligheter att öka den lokala produktionen av biobränsle samt att främja miljö- hänsyn i planering när det gäller dessa frågor. En viktig frågeställning som diskuteras i förstudien är hur multifunktionella energiodlingar kan generera olika miljönyttor.

Arbetsgång och processer

Förstudien har bl a analyserat möjligheterna att verka för en hållbar samhällsutveckling som ökar lokal/re- gional produktion av biobränslen. Studien har sökt exempel på synergieffekter vid nyttjande av sam- hällets och jordbrukets överskott av bl a närsalter, som i nuläget ofta utgör stor miljöbelastning på mark och vatten. I förstudien har inriktningen varit att ar- betat med energiodlingar som genererar flerfaldig miljönytta, vilka i studien benämns multifunktio- nella energiodlingar.

I förstudien har kunskaper nyttjats från tidigare forskning om odling av bioenergi. Ett samarbete i denna fråga har skett med Miljö- och energisystem vid Institutionen för teknik och samhälle, Lunds Universitet. Ett examensarbete om multifunktionella energiodlingar pågår vid Naturvårdsverket.

Studien har samarbetat med fallstudiekommunerna Falun och Borlänge. Bl a har ytor för energiskogs- odling, stad/land-perspektivet, olika kartverk från blockkartor till satellitbilder diskuterats. Studien har tillsammans med Eko centrum i Vassbo anordnat ett seminarium med deltagare från SLU, Uppsala, Lunds Universitet, Vägverket samt representanter från Falu och Borlänge kommuner (miljöansvariga, pla- nerare och systemansvariga ). Vid besök i Enköping har system med multifunktionella energiodlingar dis- kuterats med ansvariga inom kommunen (system-

ansvariga för avlopps- och energiförsörjning, plane- rare och miljöansvariga).

Resultat och slutsatser

Resultaten redovisas i rapporten Bioenergi och kretslopp stad/land. En samsyn. Många av dagens miljöproblem beror på vårt sätt att använda mark- och vattenområden. Synen på vad som är bästa markanvändning i känsliga områden som hav, kust, vattendrag, fjäll och odlingslandskapet är en nyckel- fråga som kan komma att styra de praktiska till- gångarna av förnybara energikällor såsom bioenergi, vattenkraft, vindkraft och solenergi. För att lyckas med detta måste kvalificerat planeringsunderlag tas fram och frågeställningarna bör analyseras till- sammans med berörda parter.

Sverige står inför en omfattande energiomställning, vilket, förutom besparingsåtgärder, till stor del med- för byte av energisystem och en kraftig minskning av fossila energislag. Därtill kommer den framtida avvecklingen av kärnkraften. I ett hållbart samhälle blir det viktigt att samordna flera funktioner och nyttja synergieffekter och systemtänkande. Det finns möj- lighet att uppnå synergieffekter då olika sektoriella krav riktas mot samma landskapsrum, även om alla anspråk inte kan uppnås samtidigt. Vissa landskaps- rum/områden kan t ex samtidigt ha betydelse för den biologiska mångfalden, nyttjas som buffertzoner för att hindra växtnäringsläckage, vara klimat- förbättrande i det öppna landskapet samtidigt som de kan utgöra betydelsefulla länkar till kulturellt vär- defulla rester av skogs-, ängs- och beteslandskapet.

Studien visar att det är viktigt att kommunerna har en hög planeringsberedskap inför en ökad etable- ring av bioenergi. I annat fall kan exploateringsin- tressen motverka kommunala ambitioner och bety- dande potentiella ekonomiska och miljömässiga vin- ster gå förlorade. Utnyttjandet av biobränslen i stäl-

verats med fördelar i samband med användning av energi genom minskade nettoemissioner av t ex kol- dioxid. Förutom att biobränslen medför miljöfördelar vid användning, kan produktionen av biobränslen också generera lokala miljövinster. En miljömässigt anpassad odling av fleråriga energigrödor (t ex en- ergiskog och energigräs) baserad på optimal design, lokalisering och skötsel innebär t ex att jordbrukets miljöbelastning i form av näringsläckage, erosion och växthusgaser kan minska. Energiskog kan också utnyttjas för att minska halten tungmetaller i åker- mark. Dessutom kan odlingar av energigrödor ut- nyttjas för att minska samhällets påverkan på mil- jön. Odlingar av energigrödor kan t ex användas för rening av avlopps- och lakvatten, samt omhänderta- gande av restprodukter som slam.

Ur ett kommunalt perspektiv är dessa alternativa lösningar oftast mycket kostnadseffektiva. I ett håll- bart samhälle blir det viktigt att samordna flera funk- tioner och nyttja synergieffekter och systemtänkande i multifunk-tionella lösningar. I framtiden blir det där- för nödvändigt för kommunerna att planera för kretsloppslösningar och övergripande system- lösningar för avfalls-, energi- och VA-försörjning samt rening av diffusa utsläpp från exempelvis jord- och skogsbruk.

Ett intressant exempel på multifunktionella energi- odlingar redovisas i studien. Exemplet är från En- köpings kommun där samhällets tidigare negativa utsläpp av närsalter nu nyttjas för produktion av en- ergiskog. Eftersom miljöbelastningen minskar i mot- svarande grad som en kväveutbyggnad vid stadens reningsverk, har kommunen också undgått krav på utbyggnad av kväverening vid reningsverket.

3.5.4 Temastudie Strategiska miljöbedöm-

ningar (SMB)

Nyckelfrågor

Temastudien har behandlat användningen av miljö-

mål och indikatorer i SMB i fysisk planering, främst kommunal översiktsplanering och regional fysisk pla- nering. Tonvikten ligger vid samspelet mellan pla- neringsprocess och strategisk miljöbedömning och avvägningen mellan att integrera de båda och att särskilja miljöbedömningen.

Arbetsgång och processer

Temastudien har sökt och analyserat exempel på strategiska miljöbedömningar från andra länder, svensk kommunal översiktsplanering och från olika sektorer med fysisk anknytning, exempelvis sektore- rna väg, skog, jordbruk, fiske samt vattenförsörjning och omhändertagande av avloppsvatten. Tema- studien har nära följt SMB-arbetet i RTK:s fallstu- die och behandlat SMB på en temadag i ett gemen- samt SAMS-seminarium. Temastudien har tagit ini- tiativet till ett seminarium om SMB med Falu och Borlänge kommuner. På den internationella konfe- rensen ”How to integrate environmental aspects into spatial planning” i maj 2000 anordnades ett särskilt SMB-seminarium som lockade ett hundra- tal deltagare.

Resultat och slutsatser

Temastudien redovisas i rapporten SMB i översikt- lig fysisk planering och summerar slutsatserna i ”Tio ord på vägen”:

Välj ansats:

1. Identifiera en målstruktur som gör det lättare att ringa in målkonflikter och målsamverkan. Låt miljömål – gärna formulerade som en lokal tolk- ning av nationella och regionala mål – bli den röda tråden.

2. Integrera miljöbedömningen med integritet i planeringsprocessen –så att miljöfrågorna blir tyd- liga. Se konsekvensanalys som en kärnverksam- het i planeringen för att ge tydliga och tidiga ställ- ningstaganden till alternativ och vägval.

framtidsbilder/förslag genom att värdera konse- kvenserna av dem i flera varv där också förut- sättningarna fördjupas och målformuleringarna preciseras. Genom att redan i ett första planering- svarv använda framtidsbilder i processen aktua- liseras också nyckelfrågor tidigare än om man arbetar linjärt (gör ett moment färdigt innan nästa påbörjas).De ursprungliga framtidsbilderna kan successivt förbättras under en längre tid samti- digt som möjligheterna ökar att uppmärksamma från början förbisedda alternativ.

4. Indikera kvalitativt hellre än kvantitativt om man därmed kan nå en jämbördig nivå och ett jämför- bart uttryckssätt för sociala, ekonomiska och miljömässiga konsekvensanalyser. Sträva efter bred relevans och undvik vilseledande precision! Planindikatorer växer fram successivt under pro- cessen. Se till att de har meningsfulla kopplingar till både mål, förutsättningar och framtidsbilder. Räkna inte samman indikatorerna utan använd dem jämsides med varandra för att jämföra al- ternativ och bedöma om dessa bidrar till att upp- fylla miljömål och andra mål.

Forma processen så att den blir:

5. Konstruktiv och tillåtande, så att den uppmunt- rar till nytänkande, kreativa problemlösningar och spännande idéer från dem som är berörda. 6. Kommunikativ och öppen, så att dialoger kan

utvecklas över skrågränser och formella roller mellan processledare, experter, medborgare/or- ganisationer och beslutsfattare. Gör återkom- mande övergripande konsekvensbedömningar där miljöfrågor ställs mot ekonomiska och sociala frågor. Identifiera och lyft fram målkonflikter och tänkbara vägval. På så sätt kan osäkerhet han- teras och den framtida handlingsfriheten ökas. 7. Kontinuerlig genom olika faser och steg fram till

färdigt projekt. Möjliggör också parallella proces- ser på flera planeringsnivåer samtidigt för att

på olika nivåer.

Involvera aktörer med:

8. Expertkunskap – i konsekvensanalysen kan pla- nerare och beslutsfattare i sin dialog behöva stöd från experter med bra kunskap inom specialom- råden. Genom att tillsätta en expertpanel tidigt i processen möjliggörs en kontinuerlig dialog kring frågor som behöver belysas. Expertpanelens sammansättning kan behöva förändras i takt med att frågor avförs från dagordningen eller nya till- kommer.

9. Erfarenhet – beprövad, lokal erfarenhet hos be- slutsfattare och medborgare måste få väga tungt vid sidan om vetenskapligt förankrad kunskap eftersom det kan ta lång tid (kanske en hel gene- ration!) att finna vetenskapliga belägg för orsaks- samband mellan exempelvis biologisk mångfald och grönytors form och areal. Kunskaper om processer och hur man kan ta tillvara lokala utvecklings- och miljögruppers kreativitet och kunskaper kan vara lika viktiga som naturveten- skapliga eller tekniska kunskaper.

10.Engagemang – beslutsfattarnas ambition och öppenhet mot medborgare och organisationer och viljan hos tjänstemännen att arbeta med SMB liksom deras förmåga att uppmuntra eldsjälar, är av avgörande betydelse för att nå framgång.

3.5.5 Temastudie Geografiska informations-

system (GIS)

Nyckelfrågor

Temastudien har försökt undersöka och förtydliga möjligheter och problem med att använda GIS som ett verktyg för att hantera miljöfrågor i fysisk plane- ring, främst kommunal översiktsplanering och i viss mån regionplanering. Hur GIS som analysverktyg kan användas för att bättre åskådliggöra och han- tera planeringsanpassade miljömål och indikatorer i planeringen har särskilt studerats.

Arbetsgång och processer

TemaGIS har fungerat som stöd till de fallstudier som valt att arbeta med GIS-verktyget inom SAMS- projektet. Temastudien har bedrivits i nära samar- bete med framförallt fallstudierna Helsingborg och Burlöv men även i viss mån med Regionplane- och trafikkontoret i Stockholm (RTK), Falun/Borlänge, och Stockholms fallstudie om biologisk mångfald i nationalstadsparken. Temastudien följde även arbe- tet i de övriga temastudierna för att se eventuella synergieffekter. I diskussionerna som följde var syftet främst att studera den eventuella potentialen med GIS-verktyget och att utreda ifall det var möjligt att gå vidare med någon specifik frågeställning.

En litteraturgenomgång sammanställdes och en ex- empelsamling togs fram som underlag för framfö- rallt fallstudiernas räkning. Exempelsamlingen redo- visar både svenska och internationella projekt med anknytning till GIS, fysisk planering, mätindikatorer, planindikatorer samt miljöanalyser.

Naturvårdsverkets kartdatabaser gjordes tillgängliga för fallstudierna via Internet.

Under våren 1999 genomförde temastudien tillsam-