Bestämmelser vid krig- och krigsfara – totalförsvaret De ovan redovisade reglerna kan bli otillräckliga under krig och

krigsfara. Formerna för beslutsfattande kan t.ex. behöva förändras och förenklas för att möjliggöra skyndsamma åtgärder. Krigshändelser kan göra att det inte blir möjligt för riksdag eller regering att sam-manträda. Regeringsformen innehåller därför ett kapitel med be-stämmelser om krig och krigsfara, kap. 15.

Innebörden av begreppet krig behandlades av Grundlagsbered-ningen på 1970-talet.⁴ Beredningen anförde att det inte var möjligt att vare sig i lag- eller motivtext närmare ange vilka slags handlingar eller händelser som ska anses innebära att krigstillstånd råder. Bered-ningen förutsatte emellertid att regeringsformens bestämmelser om krig alltid ska vara tillämpliga om riket är helt eller delvis ockuperat.

Det är således i första hand regeringens sak att avgöra om krigs-tillstånd råder. Även i 2010 års grundlagsproposition⁵ ansåg man att regeringen under konstitutionellt ansvar⁶ har att tolka innebörden av krig och krigsfara.

Inkallande av riksdagen och krigsdelegationen

Om Sverige kommer i krig eller krigsfara ska regeringen eller tal-mannen kalla riksdagen till sammanträde. Den som utfärdar kallelsen kan besluta att riksdagen ska sammanträda någon annanstans än i Stockholm (15 kap. 1 § RF).

3 Erik Holmberg m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., s. 347 f.

4 SOU 1972:15, s. 216 f.

5 Prop. 2009/10:80, s. 204.

För det fall att riket är i krig eller krigsfara ska en inom riksdagen utsedd krigsdelegation träda i riksdagens ställe om förhållandena kräver det. Om riket är i krig, får Utrikesnämnden⁷ besluta om att krigsdelegationen ska träda i riksdagens ställe. Innan ett sådant be-slut meddelas ska samråd ske med statsministern, om det är möjlig.

Hindras nämndens ledamöter av krigsförhållandena att samman-träda meddelas beslutet av regeringen. Om riket är i krigsfara, med-delas beslutet av Utrikesnämndens ledamöter i förening med stats-ministern (15 kap. 2 § RF). Bestämmelser om krigsdelegationens sammansättning finns i riksdagsordningen (bl.a. 13 kap. RO).

Regeringsbildning, regeringens arbetsformer och befogenheter Om det under krig inte är möjligt eller förenat med allvarliga olägen-heter att tillämpa föreskrifterna i 6 och 7 kap. regeringsformen om regeringsbildningen och regeringsarbetet, kan riksdagen bestämma om enklare former i det ena eller andra hänseendet (15 kap. 4 § RF);

Krigshändelser kan få till följd att regeringen helt upphör att fungera.

Den självklara åtgärden i ett sådant läge måste vara att ersätta den ej fungerande regeringen med en ny. Situationen kan emellertid vara sådan att det är omöjligt eller förenat med allvarliga olägenheter att använda det förfarande för regeringsbildning som föreskrivs i ingsformen. En annan tänkbar följd av en krigssituation är att reger-ingen inte kan arbeta i de former som föreskrivs i regeringsformen, t.ex. som följd av att departementsorganisationen inte fungerar.

Även i ett sådant läge bör riksdagen (krigsdelegationen) kunna be-sluta om avvikelser från RF:s ordinarie regelsystem.⁸

Kan under krig varken riksdagen eller krigsdelegationen samman-träda kan regeringen fullgöra riksdagens uppgifter i den utsträckning som det behövs för att skydda riket och slutföra kriget. Det gäller dock med den begränsningen att regeringen inte får stifta, ändra eller upphäva grundlag, riksdagsordning eller lag om val till riksdagen (15 kap. 5 § RF).

7 Utrikesnämnden består av talmannen samt 18 ledamöter varav nio är ordinarie och nio är suppleanter. Ledamöterna väljs av riksdagen för varje mandatperiod. Kungen är ordförande i nämnden. Om han har förhinder är statsministern ordförande. Ordföranden kan besluta om ovillkorlig tystnadsplikt.

Om riket är i krig eller krigsfara eller om det råder sådana extra-ordinära förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som riket har befunnit sig i, kan regeringen med stöd av bemyn-digande i lag genom förordning meddela sådana föreskrifter i visst ämne som enligt grundlag annars ska meddelas genom lag. Om det behövs med hänsyn till försvarsberedskapen, kan regeringen även i annat fall med stöd av bemyndigande i lag genom förordning be-stämma att en i lag meddelad föreskrift om rekvisition eller annat sådant förfogande ska börja eller upphöra att tillämpas (15 kap. 6 § RF). Bestämmelse ger stöd åt de s.k. fullmaktslagarna, i den mån dessa lagar inte kan stödjas på de allmänna bestämmelserna om delegering i 8 kap. regeringsformen. Fullmaktslagarna, som ska tillämpas om Sverige är i krig eller efter beslut av regeringen under höjd beredskap (under vissa förutsättningar), kan innehålla bestämmelser genom vilka riksdagen bemyndigat regeringen att besluta om åtgärder där beslutet annars skulle tillkomma riksdagen i dess egenskap av lagstiftande för-samling. Som exempel på fullmaktslagar kan följande lagar nämnas:

förfogandelagen (1978:268), ransoneringslagen (1978:268) och lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndig-heterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m.

Syftet med bestämmelsen i 15 kap. 6 § regeringsformen är emeller-tid också att göra det möjligt för riksdagen (eller krigsdelegationen) att till regeringen överlåta lagstiftning i visst ämne som annars hör till det s.k. obligatoriska området (t.ex. civillag och rättighetsbärande lag). Bestämmelsen kan, till skillnad från övriga bestämmelser som bara gäller vid krig eller krigsfara, även tillämpas när det råder sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av krig (inte nödvän-digtvis krig som Sverige är inblandat i) eller av krigsfara som riket har befunnit sig i. Någon närmare definition av vad som menas med extraordinära förhållanden finns inte i förarbetena.⁹

Befogenheter för andra myndigheter än regeringen

Är Sverige i krig eller omedelbar krigsfara kan regeringen med stöd av riksdagens bemyndigande besluta att uppgift som enligt grundlag ska fullgöras av regeringen i stället ska fullgöras av en annan myndig-het (15 kap. 8 §). Syftet med bestämmelsen är att göra det möjligt

att under krig eller omedelbar krigsfara föra över sådana uppgifter som enligt grundlag ligger på regeringen till andra myndigheter. Ett sådant bemyndigande finns i 12 § lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig och krigsfara m.m.

Förhållanden under ockupation

För det fall att Sverige skulle bli ockuperat helt eller delvis finns bestämmelser som begränsar möjligheterna för svenska lagstiftande organ att fatta beslut på ockuperat område. Avsikten är att förhindra att en fiende skapar ett lagstiftande organ som kan gå hans ärenden och som samtidigt ger sken av laglighet. Vidare vill lagstiftaren för-hindra att ockupationsmakten utsätter ett bestående svenskt lag-stiftande organ för obehörig påtryckning (15 kap. 9 § RF). Om Sverige skulle bli ockuperat gäller att riksdagen eller regeringen inte får fatta beslut på område som är ockuperat. Varje offentligt organ ska på ockuperat område handla på det sätt som är bäst för försvarsansträng-ningarna och motståndsverksamheten samt civilbefolkningens skydd och svenska intressen. Inte i något fall får ett offentligt organ med-dela ett beslut eller vidta en åtgärd som i strid mot folkrättens regler ålägger någon av rikets medborgare att lämna ockupationsmakten bistånd. Val till riksdag eller beslutande kommunala församlingar får inte hållas på ockuperat område.

Av förarbetena till ovan nämnda bestämmelse framgår att såväl krigsdelegationen som regeringen kan arbeta i exil.¹⁰

Statschefen

Om Sverige är i krig bör statschefen följa regeringen. Om stats-chefen befinner sig på ockuperat område eller på annan ort än reger-ingen, ska han eller hon anses hindrad att fullgöra sina uppgifter som statschef (15 kap. 10 § RF). Syftet med föreskriften är att minska möjligheten för en fiende, som har bemäktigat sig statschefens per-son att utnyttja honom eller henne för sina egna syften.

Beslutanderätt i kommunerna

I 15 kap. 12 § regeringsformen finns en bestämmelse som gör det möjligt för kommunerna att fatta beslut i annan ordning än genom valda församlingar om det råder krig eller krigsfara eller om det råder sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara som riket har befunnit sig i. I lagen (1988:97) om förfaran-det hos kommuner, förvaltningsmyndigheter och domstolar under krig eller krigsfara m.m. anges att styrelsen i ett ärende som inte kan anstå får besluta i stället för fullmäktige (7 § första stycket). Bestäm-melsen ska tillämpas om Sverige är i krig eller om regeringen bestämt att den ska tillämpas vid krigsfara eller när det råder sådana utom-ordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara som Sverige befunnit sig i.

Rikets försvar

Regeringen får enligt 15 kap. 13 § RF sätta in rikets försvarsmakt i enlighet med internationell rätt för att möta ett väpnat angrepp mot riket eller för att hindra en kränkning av rikets territorium. Reger-ingen får uppdra åt Försvarsmakten att använda våld i enlighet med internationell rätt för att hindra kränkning av rikets territorium i fred eller under krig mellan främmande stater. Som nämnts ovan är det regeringens sak att under konstitutionellt ansvar ta ställning till an-greppets karaktär och bestämma försvarsinsatsernas omfattning där-efter. Det är också regeringens sak att bedöma när den fientliga akti-viteten har nått en sådan intensitet eller aktualitet att ett väpnat angrepp är för handen. Den s.k. 11-septemberutredningen (SOU 2003:32) har pekat på den nytolkning av artikel 51 i FN-stadgan som skett och anfört att denna nytolkning innebär att regeringen enligt 15 kap.

13 § första stycket RF numera får insätta rikets försvarsmakt för att möta ett väpnat angrepp även när angreppet inte härrör från en främ-mande stat, om det är fråga om ett så omfattande angrepp att det kan sägas rikta sig mot riket.

Krigsförklaring och vapenstillestånd

En förklaring att riket är i krig får, utom vid ett väpnat angrepp mot riket, inte ges av regeringen utan riksdagens medgivande (15 kap.

14 § RF). Regeringen får emellertid ingå överenskommelse om vapen-stillestånd utan att inhämta riksdagens godkännande och utan att rådgöra med utrikesnämnden, om uppskov med överenskommelsen skulle innebära fara för riket (15 kap. 15 §).

5.2 Centrala lagar och förordningar för utredningens