Förvaltningsmyndigheternas självständighet Allmänt

Ända sedan 1809 års regeringsform har de statliga myndigheterna, både centrala och övriga, varit fristående i förhållande till regeringen och regeringens kansli. De statliga myndigheterna har inte, såsom deras motsvarigheter i de flesta andra länder, varit inbyggda i mini-sterierna (ministerstyre över förvaltningen). Myndigheterna har fattat sina beslut på eget ansvar, och regeringens ledamöter har inte haft något politiskt ansvar inför riksdagen för besluten. En departements-chef har, formellt sett, kunnat påverka en underordnad myndighets beslut bara via sin ställning som ledamot av regeringen. Han eller hon har i regeringen kunnat ta upp frågor om ändringar av författ-ningar. Departementschefen har vidare, inom ramen för regeringens kompetens, kunnat försöka få till stånd ett regeringsdirektiv till myndigheten.¹⁷

De statliga förvaltningsmyndigheterna står, som framgår ovan, i ett lydnadsförhållande till regeringen och myndigheterna är i princip skyldiga att följa de föreskrifter av allmän natur eller direktiv i sär-skilda fall som regeringen meddelar.¹⁸ Regeringens mandat att med-dela direktiv för särskilda fall är emellertid, som också framgår inled-ningsvis, inte obegränsad då förvaltningsmyndigheterna är självständiga i vissa avseenden.

Av 12 kap. 2 § RF framgår som nämnts att ingen myndighet, inte heller riksdagen eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpning av lag. Motsvarande bestämmelse fanns i den äldre lydelsen av regeringsformen i 11 kap. 7 §. Regeringen är en myndig-het och förbudet riktas alltså även mot den.

Förbudet mot direktiv till förvaltningsmyndighet i särskilda fall innebär att förbudet är begränsat till myndigheternas handläggning av ärenden medan faktiskt handlande lämnas utanför.¹⁹

17 Erik Holmberg m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., s. 558.

18 Prop. 1973:90, s. 397.

Regeringen kan alltid inom sin normgivningskompetens utfärda nya bestämmelser som tar sikte på en aktuell situation.²⁰ En aktuell situation får emellertid inte tolkas för fokuserat på ett enskilt fall.

Sådana bestämmelserna skulle då riskera att komma i konflikt med generalitetsprincipen. Bestämmelsen i 12 kap. 2 § syftar således inte till att begränsa regeringens rätt att utfärda generella föreskrifter enligt 8 kap. regeringsformen utan ska garantera förvaltningsmyn-dighetens oberoende vid beslut i vissa enskilda ärenden.

Hur 12 kap. 2 § RF ska förstås har varit föremål för mycket dis-kussion och skilda uppfattningar i statsrättslig och statsvetenskaplig doktrin. Ur det statsrättsliga perspektivet har lydnadsplikten enligt 12 kap. 1 § setts som negativt definierad som det som självständig-hetsregeln i 12 kap. 2 § inte omfattar. Ur det statsvetenskapliga per-spektivet betonas i stället regeringens styrningsfunktion enligt 12 kap.

1 § RF. När tolkningen av de båda paragraferna och begreppen lyd-nadsplikt och självständighet ska göras måste också andra bestäm-melser i regeringsformen tas med. Det gäller legalitetsprincipen i 1 kap. 1 §, att regeringen styr riket enligt 1 kap. 6 § och kommuner-nas självstyrelse enligt 14 kap. 2 §.

Var går skiljelinjen mellan å ena sidan myndighetsutövning och tillämpning av lag och å andra sidan faktiskt handlande?

Handläggning av ärende

I förarbetena till den nya förvaltningslagen (2017:900) konstaterar regeringen att gränsen mellan vad som är ärendehandläggning och vad som är annan förvaltningsverksamhet, dvs. det som vanligen brukar betecknas faktiskt handlande, i många fall är förhållandevis tydlig.

En principiell skillnad mellan åtgärder av det ena och det andra slaget är att handläggningen av ett ärende avslutas med ett beslut av något slag, medan ett faktiskt handlande karaktäriseras av att myndigheten i praktiken vidtar en viss faktisk åtgärd. Åtgärder av typen köra spår-vagn, hämta sopor och undervisa är exempel på faktiskt handlande som tydligt illustrerar denna form av förvaltningsverksamhet, medan debitering av avfallsavgifter och betygssättning är exempel på verk-samhet som innefattar handläggning av ett ärende. I vissa fall kan det

läggning eller enbart ett faktiskt handlande. I gränszonen märks t.ex.

åtgärder som kännetecknas av att de innebär ett ingripande som till synes inte föregåtts av någon handläggning och där det finns ett mycket nära tidsmässigt samband mellan myndighetsföreträdarens ställningstagande att ingripa och den faktiska åtgärden. Ett exempel som illustrerar en sådan situation är polismannens ingripande med våldsanvändning mot ordningsstörande verksamhet. En sådan åtgärd får vidtas bara om vissa rättsliga förutsättningar är uppfyllda och det krävs därför ett aktivt ställningstagande, dvs. ett beslut av den myn-dighetsperson som handlar innan åtgärden vidtas.²¹

Det nu nämnda gränsdragningsproblemet har kommenterats i Mänskliga rättigheter i det offentliga Sverige:²²

Denna svenska ordning är säregen och kan skapa särskilda problem i nödlägen. När fråga är om situationer som ligger utanför 12 kap. 2 § RF, såsom när det gäller området för myndigheters s.k. faktiskt handlande gäller (dock) att regeringen har rätt att styra myndigheterna med sin direktivrätt. Det har ansetts att detta betyder att regeringen i ett extra-ordinärt läge skulle kunna ge polisen order om att t.ex. storma en bygg-nad, men att regeringen då inte kan beordra polisen att gripa eller anhålla en viss person. Frågan är dock om gränsen kan dras så, eftersom en stormning av en byggnad som regel får förväntas innehålla element också av sådant rättsligt beslutsfattande som faller under bestämmelsen i 12 kap.

2 § RF. Snarare torde det i en sådan situation handla om att regeringen då tillämpar konstitutionell nödrätt och att polisen anser att därmed följer lydnadsplikt i förhållande till regeringen. I ett allvarligt krisläge måste det i allt fall finnas utrymme för att lösa arbetsuppgifterna genom informella kontakter mellan regeringen och polisen.

Myndighetsutövning

I en äldre förvaltningslag (1971:290) anges att med myndighets-utövning avses myndighets-utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande (3 §). I förarbetena till den nämnda lagen an-ges att gemensamt för all myndighetsutövning är att med myndig-hetsutövning avses beslut eller andra åtgärder, som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna.²³

21 Prop. 2016/17:180, s. 24.

22 Johan Hirschfeldt, Mänskliga rättigheter och andra konstitutionella kärnvärden när krisen slår till, i Mänskliga rättigheter i det offentliga Sverige (Anna-Sara Lind & Elena Namli [red.]), 2017, s. 198 f.

Denna definition ligger till grund för hur begreppet myndighets-utövning avgränsas i regeringsformen. Uttrycket myndighetsmyndighets-utövning används också i ett stort antal andra författningar, bl.a. brottsbalken, skadeståndslagen (1972:207) och kommunallagen (2017:725).

I förarbetena till den nu gällande förvaltningslagen anges följande:²⁴ Beskrivningen av de olika fall som innefattar myndighetsutövning har det gemensamt att det rör sig om beslut och andra åtgärder som en dighet vidtar gentemot en enskild med stöd av en befogenhet som myn-digheten har getts genom ett konkret beslut av regeringen eller riksdagen eller genom en offentligrättslig författning. Beslutet eller åtgärden är ytterst ett uttryck för samhällets makt över medborgarna. Det gäller oberoende av om den aktuella åtgärden uttrycker en skyldighet för någon enskild eller innebär att någon enskild gynnas i det enskilda fallet.

Karaktäristiskt för dessa situationer är också att den enskilde i förhåll-ande till det allmänna befinner sig i en beroendeställning som inte har sin grund i ett frivilligt åtagande. Det innebär att myndigheten i dessa fall – till skillnad från i t.ex. ett avtalsförhållande – ensidigt har att be-sluta i saken (jfr prop. 1971:30 del 2 s. 331, prop. 1972:5 s. 498–499, prop. 1975:78 s. 180 och prop. 1988/89:113 s. 11).

1986 års förvaltningslag²⁵ innehöll inte någon definition av begrep-pet myndighetsutövning. Av förarbetena framgår dock att lagstift-aren ansåg att begreppet myndighetsutövning skulle ges den inne-börd som det fått i praxis.²⁶ Någon ändring av tillämpningsområdet för de bestämmelser där begreppet förekom var inte avsedd. Inte heller den nu gällande förvaltningslagen (2017:900) innehåller någon definition av myndighetsutövning.

Myndighetsutövning innebär således att en myndighet ensidigt bestämmer en enskilds rättigheter och skyldigheter inom de ramar som dras upp av lagar och andra författningar. Det handlar alltså om situationer då myndigheten ensidigt fattar beslut som ytterst utgör ett uttryck för samhällets makt över medborgarna och som får be-stämda positiva eller negativa rättsverkningar för enskilda.

Bestämmelsen i 12 kap. 2 § RF gäller också myndighetsutövning gentemot kommun.

Tillämpning av lag

Bestämmelsen i 12 kap. 2 § RF gäller även i fråga om ”tillämpning av lag” i ett särskilt fall. I förarbetena till regeringsformen anges om detta uttryck att övervägande skäl synes tala för att förbudet bör omfatta alla ärenden som rör tillämpning av lag. Uttrycket anses innefatta inte bara tillämpningen av lagbestämmelser utan även av verkställighetsföreskrifter till en lag som regeringen kan ha utfärdat.²⁷

I doktrinen har här pekats på ett inneboende problem beroende på hur man ser på bestämmelsens tillämpningsområde i fråga om

”tillämpning av lag”. Det har anförts att mycket av myndigheternas faktiska handlande i sin tur i realiteten är baserat på bestämmelser i lag, något som t.ex. gäller paradexemplet på faktiskt handlande: under-visning, jfr skollagen. Thomas Bull skrev 1999 om detta: ”I en uttun-nad mening kan t.o.m. undervisning ses som tillämpning av lag.” Det-samma gäller enligt honom vård enligt hälso- och sjukvårdslagen.²⁸

Sedan dess har juridifieringen, eller m.a.o. förrättsligandet eller lagregleringen, ökat, bl.a. som en effekt av EU-medlemskapet.

Ju extensivare syn man har på ärendebegreppet och/eller på vad begreppet lagtillämpning omfattar desto större blir inskränkningarna av regeringens möjlighet att styra sina förvaltningsmyndigheter.

Med en mer restriktiv syn här kan bestämmelsen i 12 kap. 2 § RF ges en mera väl avvägd och mindre långtgående innebörd. Ett skäl som talar för det senare synsättet är ett uttalande i de ursprungliga för-arbetena till regeringsformen som inleder behandlingen av avgräns-ningsfrågan. Där står: ”Regeringen och riksdagen samt andra överord-nade organ bör inte få ge direktiv om hur en förvaltningsmyndighet skall besluta i ett individuellt ärende som innefattar egentlig rätts-tillämpning (kursiveringarna gjorda här).”²⁹

27 Prop. 1973:90 s. 398.

28 Thomas Bull, Självständighet och pluralism – om vertikal maktdelning i Sverige, i Festskrift till Fredrik Sterzel, 1999, s. 120.

Sammanfattning av innebörden i 12 kap. 2 § RF

Förvaltningsmyndigheterna kan sägas vara självständiga i fråga om sin myndighetsutövning och lagtillämpning i enskilda fall medan de i fråga om det faktiska handlandet är fristående men samtidigt skyl-diga att lyda regeringens styrande åtgärder.

Hittills har det varit förhållandet mellan regeringen och de under-ställda förvaltningsmyndigheterna som stått i centrum eller med andra ord frågan om utrymmet respektive begränsningarna för vertikal styrning. Nu går framställningen över till att gälla vad man kan kalla villkoren för den horisontella relationen mellan statliga förvaltnings-myndigheter.

5.5.3 En förvaltningsmyndighets möjlighet att få ta över