Utredningens genomförande
3 Civilt försvar då och nu
3.1.1 Det civila försvarets framväxt och utveckling 3 Utvecklingen från 1920-talet till och med andra världskriget Utvecklingen från 1920-talet till och med andra världskriget
Under mellankrigstiden inrättades Rikskommissionen för ekonomisk försvarsberedskap (1928) samt Statens reservförrådsnämnd (1937) i syfte att bygga upp Sveriges ekonomiska försvar. Riksdagen antog 1937 en luftskyddslag som bl.a. syftade till att genom icke-militära åtgärder begränsa verkningarna av anfall från luften. Det var bl.a.
denna verksamhet som längre fram skulle kallas civilförsvar.
2 Se bl.a. Ds 2017:66.
3 Beskrivningen i det här avsnittet bygger bland annat på FOI, Spindeln i nätet – länsstyrelsernas arbete med civilt försvar och krisberedskap (FOI R 4414 SE); föredrag för den Svenska Militär-historiska kommissionen 1993-10-12 av Peter Lagerblad; Vilhelm Sjölin m.fl., I skuggan av kriget:
svenskt civilförsvar 1937–1996 (2014) samt Eino Tubin, Förfäras ej – 50 år med psykologiska
Under andra världskriget infördes ett antal kommissioner, t.ex.
industri-, bränsle-, trafik- och livsmedelskommissionen, för att han-tera de icke militära utmaningarna i landet under neutraliteten. Lik-nande kommissioner hade också funnits under första världskriget men hade avvecklats under mellankrigstiden. År 1940 tillkom den första skyddsrumslagen och samma år inrättades Statens Informations-styrelse (SIS)4 med uppgiften att granska den svenska opinionsbild-ningen.
Civilförsvaret som verksamhet inrättades 1944 efter en samman-slagning av Statens utrymningskommission och Luftsskyddsinspek-tionen. Ansvarig myndighet på central nivå blev Civilförsvarsstyrel-sen. Verksamheten inom civilförsvaret hade fokus på att kunna varna och skydda befolkningen i händelse av fientliga bombningar, något som under andra världskriget drabbat stora delar av civilbefolk-ningen i andra länder. I verksamheten ingick också förmågan att und-sätta människor efter genomförda bombningar.
Utvecklingen efter andra världskriget till kalla krigets slut Med början under 1950-talet och fram till 1970-talet påverkade kärnvapenhotet utvecklingen av civilförsvaret på ett påtagligt sätt.
Bland annat planerade ansvariga myndigheter för storskalig utrym-ning av de största städerna.
Så kallade civilområden och en funktion som Civilbefälhavare infördes 1951 för att samordna den civila delen av totalförsvaret med motsvarande militära delar på högre regional nivå. Fokus på verk-samheten låg i förmågan att kunna verka under höjd beredskap. Den fredstida verksamheten bestod i planering, förberedelser och övningar inför höjd beredskap. (Se vidare kapitel 9).
När det gällde försörjningsfrågorna ombildades 1962 Rikskom-missionen för ekonomisk försvarsberedskap till Överstyrelsen för ekonomisk försvarsberedskap (ÖEF). ÖEF hade som huvuduppgift att samordna det ekonomiska försvaret. Myndigheten hade det direkta ansvaret för vissa områden (sektorer)som bränsle- och driv-medelsförsörjning, huvuddelen av industriproduktionen samt bered-skapslagring av flertaltalet förnödenheter.
År 1954 inrättades Beredskapsnämnden för psykologiskt försvar (BN). Nämndens uppgift var att förbereda det psykologiska för-svarets krigsorganisation som gick under benämningen Statens upp-lysningscentral. Beredskapsnämnden skulle också följa den svenska opinionen och utvecklingen på psykförsvarets område.5
Beredskapsnämnden för psykologiskt försvar ersattes 1985 av Styrelsen för psykologiskt försvar (SPF). Styrelsen hade fler upp-gifter i fred än sin föregångare bl.a. att sprida kunskap i samhället om säkerhetspolitiken och totalförsvaret. SPF avvecklades 2002 då verk-samheten till stora delar fördes över till Krisberedskapsmyndigheten (KBM).
Under 1980-talet genomfördes flera större reformer av det civila försvaret. Kommunerna fick ansvaret att leda civilförsvarsverksam-heten på lokal nivå i krig samt planläggningsansvaret i fred, något som tidigare varit en statlig angelägenhet. En hemskyddsorganisation började också byggas upp. Behovet av att ta beredskapshänsyn i sam-hällsplaneringen för att göra samhället mindre sårbart uppmärksam-mades samtidigt av riksdagen och arbetet utvecklades under främst 1990-talet.
Genom 1982 års försvarsbeslut tydliggjorde riksdagen att total-försvar inte var en organisation utan en verksamhet som omfattade många aktörer. De fyra civila delarna av totalförsvaret utgjordes fram till mitten av 1980-talet av civilförsvaret, det ekonomiska försvaret, det psykologiska försvaret samt av övrigt totalförsvar. Denna ord-ning ersattes 1986 med ett system med 23 viktiga samhällsfunktioner med en funktionsansvarig myndighet för varje funktion som sam-ordnande verksamheten i funktionen.
Statens Räddningsverk (SRV) inrättades 1986 genom en omdaning av bl.a. Civilförsvarsstyrelsen. Samma år bildas Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) samtidigt som bl.a. Överstyrelsen för ekono-miskt försvar lades ned.
ÖCB var en central förvaltningsmyndighet för frågor om ledning och samordning av verksamhet inom det civila försvaret och skulle även samordna den frivilliga försvarsverksamheten. Myndigheten skulle i fred leda och samordna beredskapsförberedelser vid övriga funktionsansvariga myndigheter samt verka för ett enhetligt upp-trädande bland myndigheterna i frågor som var gemensamma för det
civila försvaret. ÖCB var dessutom funktionsansvarig myndighet för funktionerna Civil ledning, Försörjning med industrivaror samt Transporter.6
Utvecklingen av strukturer för planering efter kalla krigets slut fram till 2010-talet
1990-talet präglades av det kalla krigets slut. Frånvaron av direkta militära angreppshot gjorde att fokus flyttades till andra hot och risker. Helhetssyn blev ett centralt begrepp när totalförsvarsresurser nu i stället för att användas för det nationella försvaret kunde användas för internationella fredsfrämjande och humanitära insatser samt för att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. Lagen (1994:1720) om civilt försvar som reglerade kommunernas och landstingens (numera regio-ner) uppgifter inom det civila försvaret trädde i kraft i mitten av decenniet. En överenskommelse träffades också mellan staten och dåvarande Svenska kommunförbundet om ersättningen till kom-munerna för de uppgifter som staten ålade komkom-munerna enligt lagen om civilt försvar. Nedmonteringen av beredskap och förmåga inom civilt försvar följde motsvarande processer inom det militära för-svaret från början av 1990-talet och fram till mitten 00-talet.7
Myndigheten Civilbefälhavaren som lett arbetet med det civila försvaret på regional nivå sedan början av 1950-talet avvecklades 2000. ÖCB lades ned 2002 och samma år avvecklades systemet med funktioner som hade införts 1986. Fokus kom nu i stället att läggas på fredstida krishantering. Som en konsekvens av detta inrättades 2002 Krisberedskapsmyndigheten (KBM).8 Samma år upphörde också byggandet av skyddsrum i Sverige.
Den så kallade anpassningsdoktrinen växte fram och omfattade såväl det militära som det civila försvaret. Doktrinen innebar att analyser i stället för konkreta beredskapsåtgärder skulle genomföras för hur det civila försvaret skulle kunna återfå sin förmåga på 10 år
6 SOU 2001:41.
7 Hur avvecklingen av i första hand det militära försvaret gick till går att läsa i boken Fredens illusioner – Det svenska nationella förvarets nedgång och fall 1988–2009 av Wilhelm Agrell.
om regeringen beslutade om det.9 Statliga myndigheter med särskilt ansvar inför och vid höjd beredskap (bevakningsansvariga myndig-heter) skulle bland annat planera för att kunna anpassa verksamheten inför en förändrad säkerhetspolitisk situation och genomföra om-världsbevakning.10
Under perioden 2002–2015 inriktades beredskapsarbetet mot att förebygga och hantera fredstida kriser. Utvecklingen styrdes bl.a. av inträffades händelser i Sverige och utomlands.11
Lagen (2002:833) om extraordinära händelser i fredstid hos kom-muner och landsting trädde i kraft den 1 januari 2003. Syftet med lagen var att möjliggöra särskilda befogenheter till kommuner och landsting (regioner) under extraordinära händelser och att göra det möjligt att inrätta en organisation där snabba och effektiva besluts-vägar kunde skapas. Genom lagen fick kommuner och landsting (regioner) en uttrycklig skyldighet att planera för hur de skulle kunna hantera extraordinära händelser i fred. Lagen ersattes 2006 av lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Fokus för verk-samheten ska enligt lagen, som alltjämt är i kraft, vara den fredstida krisberedskapen som också ska leda till en grundläggande förmåga till civilt försvar.
År 2002 ersattes funktionsindelningen för statliga myndigheter med beredskapsansvar av en struktur med sex samverkansområden, en struktur som med vissa justeringar finns kvar i dag. Länsstyrel-serna ingår i ett av områdena som behandlar det geografiska områdes-ansvaret. Bestämmelserna om totalförsvar i instruktionen för läns-styrelserna kompletteras med uppgifter som rör krisberedskap.
Exempelvis ska länsstyrelsen avseende krisberedskap vara samman-hållande inom sitt geografiska område och före, under och efter en kris verka för samordning och gemensam inriktning av de åtgärder som behöver vidtas.12
9 Totalförsvarets forskningsinstitut, Civilt försvar och höjd beredskap. Utgångspunkter för fort-satt utveckling (FOI R-3252-SE) och Civil ledning ur ett historiskt perspektiv – principer för organisering (FOI- F- 0175-SE). För en fördjupad beskrivning av anpassningsdoktrinen, se När totalförsvaret föll samman av Katarina Engberg.
10 Förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap.
På central myndighetsnivå avvecklas ÖCB 2002 och Krisbered-skapsmyndigheten (KBM) bildas. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap bildades 2009 genom en sammanslagning av myndig-heterna Statens räddningsverk, Krisberedskapsmyndigheten samt Styrelsen för psykologiskt försvar.13
Utvecklingen av strukturer för samordning under 2000-talet Krisberedskapssystemet prövades under några veckor i samband med Tsunamikatastrofen december 2004 och stormen Gudrun januari 2005.
Systemet bedömdes ha stora brister och landets krishanteringsför-måga kom att stå i fokus för utveckling under ett antal år framöver.
Enligt regeringens katastrofkommission var den grundläggande bris-ten i statsförvaltningens organisation avsaknaden av en fungerande organisation för krishantering i Regeringskansliet. Andra svagheter var en illa fungerande delgivning av information, en för långt för driven sektorsindelning och ett oklart gränssnitt mellan Regerings-kansliet och myndigheterna.14
I en proposition våren 2006 angav regeringen att förmågan till tvärsektoriell ledning vid sällan förekommande och svåra kriser be-hövde utvecklas. I enlighet med ett förslag som tidigare lämnats av Försvarsberedningen, skulle regeringen vid dessa krissituationer kunna fatta beslut om att den operativa verksamheten på central myndig-hetsnivå skulle ledas av en krisledande myndighet (en utredning tillsattes men lades ned efter valet 2006, se vidare kapitel 11).15
Regeringen beskrev i proposition 2007/08:92 hur man avsåg att lösa behovet av stärkt samordning på central myndighetsnivå vid kriser. Det tydliggjordes att ett ansvar för att initiera och bedriva sektorsövergripande samverkan ingick i ansvarsprincipen och de stat-liga förvaltningsmyndigheternas samverkansförmåga skulle i stället stärkas. Alla myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskapen skulle enligt regeringen ha en grundläggande beredskap och förmåga att snabbt och effektivt agera och samverka i en krissituation.
13 Prop. 2001/02:158, bet. 2001/02:föU10, rskr. 2001/02:261; prop. 2007/08:92, bet. 2007/08:FöU12, rskr. 2007/08:193.
14 SOU 2005:104, s. 282–285.
Regeringen beslutade 2007 om att samtliga länsstyrelser samt ett antal andra statliga myndigheter skulle ha en tjänsteman i beredskap och förmåga att vid en kris omgående kunna upprätta en lednings-funktion. Vidare skulle samordningen på central myndighetsnivå vid kriser stärkas genom att den då (2009) nya myndigheten MSB skulle ha till uppgift att stödja samordningen vid kriser, se vidare kapitel 11.
Samhällets förmåga vad gäller operativ hantering av kriser har prövats och utvärderats vid flera kriser under senare år, såsom influensapandemin 2009, skogsbranden i Västmanland 2014, flykting-situationen 2015, terrorattentatet i Stockholm 2017, skogsbränderna 2018 och för närvarande under den pågående coronapandemin.
Erfarenheterna vid dessa händelser och vid olika övningar har bi-dragit till att utveckla såväl enskilda aktörers förmåga som förmågan till aktörsgemensamt arbete på nationell nivå.