samhällsskydd och beredskap (diarienummer 2010-9200)
9.8 Bostadsanpassningsbidrag för att värna integriteten
Boverkets förslag: Bostadsanpassningsbidrag ska kunna lämnas för åtgärder för att värna integriteten för personer med funktionsnedsättning och andra hushållsmedlemmar, om personliga assistenter eller andra
utomstående är verksamma i bostaden i stor omfattning.
Bakgrund
Förutom bostadsanpassning kan också stöd i form av personlig assistans spela stor roll när det gäller möjligheten för personer med
funktionsnedsättning att leva ett självständigt liv i eget boende.
Personlig assistans
Villkoren för personlig assistans framgår av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS. Enligt lagens 9 a § är personlig assistans ett personligt utformat stöd. Det ges av ett begränsat antal assistenter åt personer som på grund av stora och varaktiga
funktionsnedsättningar behöver hjälp med till exempel måltider, att sköta sin personliga hygien eller att klä av och på sig.
Det är kommunen som beviljar personlig assistans enligt LSS. Staten genom Försäkringskassan kan dock bevilja assistansersättning enligt 51 kap. socialförsäkringsbalken till personer som behöver personlig assistans för sina grundläggande behov mer än 20 timmar i veckan. Även i dessa fall gäller bestämmelserna i LSS i fråga om villkoren för assistans.
Den assistansberättigade kan välja om assistansen ska organiseras av kommunen, ett kooperativ, ett företag eller annan enskild verksamhet eller om han eller hon själv ska vara arbetsgivare åt sina assistenter.
Enligt vad Boverket erfarit finns i dag en osäkerhet vid tillämpningen av nuvarande bestämmelser när det gäller om bostadsanpassningsbidrag kan lämnas till integritetsskapande åtgärder. Tveksamheten rör både
kopplingen mellan sådana åtgärder och funktionsnedsättningen och i vilken utsträckning som arbetsmiljön för de personliga assistenterna kan beaktas.
I vissa fall har bostadsanpassningsbidrag lämnats när
funktionsnedsättningen i sig krävt avskildhet. Bidrag har till exempel lämnats i ett fall där sökanden, som hade personliga assistenter dygnet runt, önskade bidrag för en mellanvägg och en dörr i sitt sovrum så att han skulle kunna sova ostörd trots att assistenterna var i närheten. Enligt läkarintyg var det mycket viktigt med ostörd nattsömn för att sökanden skulle orka fungera optimalt på dagen och för att undvika krampanfall.
(Kammarrätten i Sundsvall, dom den 7 juni 2005, målnummer 574-04.) I detta mål ansågs det således finnas en klar koppling mellan
funktionsnedsättningen och de åtgärder som bidrag söktes för.
I detta sammanhang kan även noteras att när
bostadsanpassningsbidrag beviljas för åtgärder som tröskelborttagning, bredare dörröppningar, större hygienrum med plats för hjälpare och liknande åtgärder så bidrar det förstås samtidigt till en bättre arbetsmiljö för bland andra personliga assistenter.
LSS-kommitténs förslag
I slutbetänkandet (SOU 2008:77), Möjlighet att leva som andra, föreslog LSS-kommittén – med hänvisning till en utredning från dåvarande Hjälpmedelsinstitutet – att regeringen skulle överväga om det var möjligt att vidga lagen om bostadsanpassningsbidrag något så att den även täckte in vissa åtgärder som rör personliga assistenters arbetsmiljö. Enligt kommittén fanns det problem med att lagen inte täckte åtgärder som primärt riktar sig till personliga assistenter. Till exempel att installera en enkel pentryenhet för assistenten så att han eller hon inte behöver använda familjens kök i onödan. Eller att dela av ett rum så att brukaren inte behöver dela rum med assistenten. Kommittén betonade dock att utgångspunkten borde vara att denna typ av åtgärder görs för brukaren och övriga i familjen. Regeringen gick inte vidare med förslaget.
Överväganden
I enkäten till kommunernas handläggare av ärenden om
bostadsanpassningsbidrag, se bilaga 1, ställde Boverket frågan om handläggarna upplever problem i ärenden där sökanden har personlig assistans, till exempel i fråga om övriga familjemedlemmars önskemål om avskildhet från assistenten eller assistenterna eller i fråga om
assistenternas arbetsmiljö. Andelen handläggare som upplevde respektive inte upplevde problem var ungefär lika stor. Enligt vad som framgår av några av svaren finns det kommuner som redan i dag lämnar bidrag för integritetsskapande åtgärder, någon frågar till exempel var gränsen mellan personens integritet och assistenternas arbetssituation går. En annan uttrycker osäkerhet kring hur man ska hantera frågan om avskildhet för övriga familjemedlemmar.
omfattning har utomstående personal i sin bostad, till exempel personliga assistenter, saknar ofta denna möjlighet. Även övriga i familjen påverkas av en mer eller mindre ständig närvaro av personliga assistenter. Nämnas kan för övrigt att i ett av enkätsvaren från de kommunala handläggarna framförs att övriga familjemedlemmar upplever att det är jobbigt att ha en
`främmande´ person i hemmet och därför önskar bidrag för till exempel avskilt rum, kokmöjligheter eller toalett.
Det är enligt Boverkets mening rimligt att ställa frågan om det kan finnas skäl att uttryckligen vidga tillämpningsområdet för
bostadsanpassningsbidrag till att även omfatta vissa typer av
integritetsskapande åtgärder. De åtgärder som LSS-kommittén nämnde i sitt slutbetänkande och som redogjorts för ovan är goda exempel på vilken typ av åtgärder som i så fall skulle kunna komma i fråga för bidrag. Till exempel att installera en pentryenhet. Med en sådan ges familjen möjlighet att i större utsträckning få ha köket för sig själv utom förstås när den personliga assistenten hjälper brukaren i köket i samband med matlagning eller måltider. Ett annat exempel som LSS-kommittén nämnde var att dela av ett rum så att brukaren inte behöver dela rum med assistenten.
En ökad bidragsgivning för integritetsskapande åtgärder medför naturligtvis ökade kostnader för kommunerna. Det bör dock beaktas att bostadsanpassningsbidraget och stödet i form av personlig assistans kompletterar varandra och möjliggör för enskilda att bo kvar hemma i stället för att flytta till en särskild boendeform eller vårdas på en institution, vilket medför betydligt högre kostnader för samhället.
För att i någon mån underlätta för enskilda, vars bostäder även är en arbetsplats för utomstående, bör enligt Boverkets mening
bostadsanpassningsbidrag kunna lämnas för vissa typer av integritetsskapande åtgärder. Syftet är inte att lösa eventuella
arbetsmiljöfrågor för personliga assistenter och eventuell annan personal.
Att möjliggöra bostadsanpassningsbidrag till rena arbetsmiljöåtgärder skulle enligt Boverkets mening föra för långt, eftersom arbetsmiljön är ett arbetsgivaransvar. Förslaget syftar alltså till att värna integriteten för personer med funktionsnedsättning och eventuella övriga
familjemedlemmar. Men om åtgärden samtidigt skulle innebära en förbättring av de personliga assistenternas arbetsmiljö så ska detta givetvis inte hindra att bidrag lämnas.
Boverkets förslag: Den nuvarande bestämmelsen att bidrag inte ska lämnas om de sökta åtgärderna behöver utföras redan av väsentligen andra orsaker än behovet av anpassningen kompletteras så att det framgår vilka andra orsaker som ska beaktas. Dessa preciseringar överensstämmer i huvudsak med de principer som utvecklats i praxis vid tillämpningen av nuvarande och motsvarande äldre bestämmelser. I ett avseende innebär dock förslaget en saklig ändring. Det gäller den situationen då behovet av den sökta anpassningsåtgärden beror på att avvikelser har gjorts från tillgänglighetskraven i bygglagstiftningen vid uppförande eller ändring av bostaden. Enligt förslaget ska då bostadsanpassningsbidrag kunna vägras endast i vissa fall.
Bakgrund
Enligt bestämmelserna i 6 § andra stycket i den nuvarande lagen lämnas inte bostadsanpassningsbidrag om de sökta åtgärderna behöver vidtas redan av väsentligen andra orsaker än behovet av anpassningen. Så även om en åtgärd är att anse som nödvändig på grund av en
funktionsnedsättning kan ansökan komma att avslås med hänvisning till denna bestämmelse. Bestämmelsen fördes in i lagen år 2000, men principen hade tillämpats i praxis under många år dessförinnan. Några närmare anvisningar hur den ska tillämpas finns dock inte i förarbetena.
Av Boverkets handbok om bostadsanpassningsbidraget och avgöranden från förvaltningsdomstolarna kan utläsas att bestämmelsen tillämpats då den sökta åtgärden behöver utföras även på grund av
– byggnadsteknisk brist, – underhållsbehov,
– brister i grundläggande bostadsfunktioner,
– behov av upprustning till dagens bostadsstandardförhållanden, – trångboddhet och
– avvikelser från de generella tillgänglighetskraven i bygglagstiftningen, som skett vid uppförande eller ändring av bostaden.
Överväganden
Bostadsanpassningsbidrag bör inte lämnas i fall då åtgärderna rimligen bör finansieras på annat sätt. Det framstår dock, bland annat av
rättssäkerhetsskäl, som angeläget att dessa situationer på ett tydligt sätt anges i lagen. Enskilda sökande måste kunna utläsa vilka villkor som ställs för att få bidrag och för den som ska fatta beslut i bidragsärenden måste det finnas ett tydligt beslutsstöd.
Flertalet av de principer som kommit att utbildas i praxis bör kunna införas som uttryckliga bestämmelser i lag. Ett par av dem bör dock övervägas särskilt, vilket framgår av det följande.
Upprustning till dagens bostadsstandardförhållanden
Som nämnts ovan tillämpas principen om väsentligen andra orsaker bland annat om den sökta åtgärden är att betrakta som upprustning till dagens bostadsstandardförhållanden. Begreppet nämndes i förarbetena i samband
Av förarbetena framgår bland annat att bakgrunden till ändringarna var att Boverket hade bedömt att praktiskt taget hela bostadsbeståndet var modernt och att bestämmelserna om standardhöjande åtgärder därför inte fyllde någon funktion. Nästan alla definitionsmässigt sett
standardhöjande åtgärder prövades endast mot lagens övriga krav och principer. Bestämmelsen kunde därför utmönstras och ersättas av den allmänna principen att bidrag inte lämnas för åtgärder som behöver utföras redan av väsentligen andra orsaker än sådana som direkt har att göra med funktionsnedsättningen. (Prop. 1999/2000:79, s. 71 f.) I författningskommentaren anfördes vidare att genom den nya
bestämmelsen att bidrag inte lämnas för åtgärder som behöver utföras redan av väsentligen andra orsaker än funktionsnedsättningen gjordes det klart att bidrag inte skulle ges för att rusta upp bostäder som inte
uppfyller dagens bostadsstandardförhållanden (a. prop., s. 136).
Av enkätsvaren från kommunernas handläggare av ärenden om bostadsanpassningsbidrag (se bilaga 1) framgår att många upplever problem med att bedöma om en åtgärd ska anses som upprustning till dagens bostadsstandardförhållanden. Boverket har förståelse för detta, eftersom begreppet är ganska vagt och kan ges olika tolkningar. Utifrån gällande praxis kan ifrågasättas om begreppet har någon större
självständig betydelse. Utgången hade sannolikt blivit densamma i de avgöranden där begreppet använts om domstolarna i stället hade hänvisat till att bidrag inte ges för att installera grundläggande bostadsfunktioner som helt saknats eller för att förbättra grundläggande bostadsfunktioner.
Det kan i och för sig finnas fall där begreppet har en självständig betydelse. Men denna restpost är svår att definiera och skapar därmed dålig förutsebarhet för enskilda. Enligt Boverkets mening saknas det anledning att behålla begreppet när bestämmelsen om väsentligen andra orsaker nu preciseras.
Bostadsanpassningsbidraget och kraven i bygglagstiftningen Sedan lång tid tillbaka har bygglagstiftningen ställt krav på viss tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga.
Den senaste plan- och bygglagen (2010:900), PBL, och plan- och byggförordningen (2011:338) trädde i kraft den 2 maj 2011. I Boverkets byggregler, BFS 2011:6, finns föreskrifter och allmänna råd till dessa författningar.
Bestämmelserna ställer krav på att man vid uppförande av nya bostäder gör dessa tillgängliga och användbara för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. I grunden gäller detta krav också vid ändringar, där det även kan bli aktuellt med följdkrav i samband med sådana ändringar som kan definieras som ombyggnad. Vid en ändring ska kraven dock anpassas utifrån ändringens omfattning, byggnadens
förutsättningar och krav på varsamhet. Dessutom gäller ett förvanskningsförbud för särskilt värdefulla byggnader.
Det är ytterst byggherren som har ansvaret för att uppfylla kraven i bygglagstiftningen. Samtidigt har dock även kommunerna ett ansvar.
byggnad ska vara tillgänglig och användbar för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. I samband med bygglovsprövningen ska alltså kommunerna granska bland annat hur en bostad är disponerad, eventuella nivåskillnader samt passagerna. I den efterföljande kontrollen har kommunerna möjlighet att kontrollera bland annat att bygglovet följts. En byggnads tekniska egenskaper, till exempel den tekniska utformningen av dörrautomatik och hiss, omfattas däremot inte av bygglovsprövningen. Dessa krav kan i stället bevakas under den så kallade samrådsprocessen där kommunen genom kontrollplanen och uppföljningen av denna kan bevaka hur kraven tillgodoses.
I förarbetena till den nuvarande lagen om bostadsanpassningsbidrag uttalas bland annat att systemet med bostadsanpassningsbidrag ska ses som ett komplement till PBL:s bestämmelser. Boverket har dragit slutsatsen att bostadsanpassningsbidrag inte ska beviljas för åtgärder som måste utföras på grund av att den som uppfört eller gjort ändringar i en bostad har avvikit från bygglagstiftningens generella krav (prop.
1992/93:58, s. 11, 14 f. och 19). Boverket har ansett att principen om väsentligen andra orsaker kan tillämpas också på denna typ av åtgärder och har inte gjort någon skillnad utifrån vem som avvikit från kraven – sökanden själv eller någon annan.
Enligt vad som framgår av praxis har domstolarna i allmänhet följt Boverkets tolkning. Det är dock möjligt att Boverket har dragit för långtgående slutsatser utifrån förarbetsuttalandena som eventuellt är för allmänna för att kunna läggas till grund för en tolkning av gällande rätt.
Oavsett om Boverkets tolkning är riktig eller inte har konsekvensen blivit att sökande i dag nekas bidrag på grund av avvikelser från
bygglagstiftningens krav även när de själva är helt utan ansvar. En rullstolsburen hyresgäst till exempel, som behöver en bredare passage in till sitt hygienrum, kan alltså bli utan bidrag om passagen är för trång på grund av att hyresvärden eller tidigare fastighetsägare inte har följt bygglagstiftningens krav.
Vilka alternativ står då till buds för en hyresgäst som inte vill flytta?
Om byggnadsnämnden inte ingriper på eget initiativ återstår att anmäla avvikelserna till byggnadsnämnden. Denna ska pröva anmälan i ett tillsynsärende som ska mynna ut i ett tillsynsbeslut. Kommunen kan inom ramen för ett sådant tillsynsärende förelägga fastighetsägaren att vidta rättelse. Denna möjlighet att åstadkomma rättelse ter sig inte särskilt smidig för en hyresgäst som är i behov av en snabb anpassning. Det finns vidare en tioårig preskriptionstid, det vill säga byggnadsnämnden får inte besluta om ett rättelseföreläggande om det har gått mer än tio år från överträdelsen (10 kap. 20 § PBL). Ett rättelseföreläggande lär inte heller kunna komma i fråga om utformningen prövats i ett beslut om bygglov.
När det gäller andra brister i en lägenhet, till exempel eftersatt underhåll, har hyresgäster betydligt mer verksamma sanktionsmöjligheter genom bestämmelserna i hyreslagstiftningen.
Lagen om bostadsanpassningsbidrag är en social rättighetslagstiftning, vars syfte är att ge en person med funktionsnedsättning möjlighet att göra
Mot denna bakgrund kan det ifrågasättas om det är rimligt med en ordning där enskilda helt oförskyllt kan vägras bidrag till en nödvändig bostadsanpassning med hänvisning till att fastighetsägaren vid en ny- eller ombyggnad – som kan ligga långt tillbaka i tiden – som byggherre inte har följt kraven i bygglagstiftningen.
Flera kommuner liksom bland andra Föreningen Kommunalt
Bostadsstöd (FKBo) har under utredningsarbetet uttryckt stor tveksamhet till en ändrad ordning. De menar att byggföretagen kommer att avvika från tillgänglighetskraven i ännu större omfattning om ett sådant förslag går igenom och att staten skulle sända ut fel signaler om den inför möjligheter att med bidrag rätta till avvikelser från bygglagstiftningens krav. De menar att det i stället bör läggas resurser på att skärpa tillsynen.
Som myndighet med ansvar för att ge tillsynsvägledning till länsstyrelserna i plan- och byggfrågor och till kommunernas
byggnadsnämnder genom råd och stöd i deras tillsynsarbete har Boverket förståelse för de argument som förs fram mot en ändrad ordning. Men på samma gång som det kan framstå som orimligt att bidrag lämnas för att rätta till avvikelser från bygglagstiftningen kan hävdas att den nuvarande ordningen vad gäller möjligheten att få bostadsanpassningsbidrag är minst lika orimlig om man ser saken från sökandens perspektiv.
Kontrollsystemet enligt plan- och bygglagstiftningen fungerar tyvärr inte alltid fullt ut med påföljd att bostäder ibland har brister ur bland annat tillgänglighetssynpunkt. En av fördelarna med ett nytt synsätt är framförallt att enskilda inte längre skulle behöva komma i kläm för att någon annan inte har följt bygglagstiftningens krav. En sådan lösning framstår som rimlig även med tanke på enskildas begränsade möjligheter att få till stånd en rättelse via PBL:s tillsynssystem. En komplikation är vidare att byggnadsnämnden kan ha accepterat vissa avvikelser från bygglagstiftningen, antingen direkt, till exempel i samband med
bygglovsprövningen, eller under hand. Ett förändrat synsätt, där det alltså skulle bli möjligt att bevilja bostadsanpassningsbidrag trots att
bygglagstiftningen inte har följts, kan tjäna som ett incitament för kommunerna att använda de kontrollmöjligheter som PBL erbjuder. Det är visserligen ofta skilda förvaltningar och nämnder med separata budgetar som ansvarar för bostadsanpassningsbidraget respektive tillsynen enligt PBL. I ett större perspektiv handlar det dock om att se till att allmänna medel hanteras så effektivt som möjligt och att
tillgängligheten säkras. För att uppnå detta har kommunerna ett ansvar för att de olika förvaltningarna och nämnderna samarbetar. En skärpt tillsyn kan leda till lägre kostnader för bostadsanpassningsbidraget samtidigt som bostädernas tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga tillgodoses. Om kommunen först genom en ansökan om bostadsanpassningsbidrag blir medveten om att avvikelser skett från bygglagstiftningens krav, bör kommunen givetvis överväga om en nödvändig anpassning kan komma till stånd genom att fastighetsägaren föreläggs att vidta rättelse.
uppförande eller ändring av sitt egnahem eller i samband med ändringar av sin bostadsrättslägenhet.
Övriga preciseringar
De övriga principer som i praxis utformats vid tillämpningen av bestämmelsen om väsentligen andra orsaker och som angetts
inledningsvis i detta avsnitt är enligt Boverkets mening lämpliga och relevanta som preciseringar i lag. De kommenteras i
författningskommentaren till 8 § i den nu föreslagna lagen. Som framgår där föreslås dock principen rörande ”trångboddhet” bedömas utifrån nödvändighetsrekvisitet i den föreslagna 6 §.