Bostadspolitiken under Miljonprogrammet

Under andra hälften av 1950-talet och i början av 1960-talet fick det urbana konsumtionssamhället sitt genombrott i Sverige. Till följd av efterkrigstidens stabila tillväxt och ett växande välstånd fick flertalet av landets medborgare betydligt bättre materiella levnadsvillkor. Samtidigt genomgick jordbruket och industrin stora förändringar. Jordbruket moderniserades och gjordes mer rationellt, och därigenom frigjordes arbetskraft på landsbygden, vilken kom att flytta till de expanderande industriorterna där behovet av arbetskraft var mycket stort beroende på den allt mer ökande exporten. Såldes drog en urbaniseringsvåg genom landet under perioden, vilken fick till följd att bostadsfrågan hamnade i centrum av den politiska debatten. De inflyttade arbetarna stod i stora stycken utan bostäder vilket hämmade industri, och således var den fortsatta samhällsutvecklingen beroende av en lösning på bostadsproblemet (Ramberg 2000:131).

Förutom den ökande inflyttningen till städerna orsakades också bostadsbristen av ytterligare två parallella skeenden. Dels gjorde ett stort antal ungdomar sitt intåg på bostadsmarknaden till följd av 1940-talets höga barnafödande, och dels ökade nettoinvandringen kraftigt under 1960-talet från cirka 10 000 till 50 000 individer per år. Trots att arbetskraften flyttade från landsbyggd in till städerna kunde inte den kraftigt expanderande industrins arbetskraftsbehov mattas. Därför började de svenska företagen rekrytera arbetskraft i utlandet, och därav ökade invandringen dramatiskt. Topparna i invandringen sammanföll med topparna i antalet unga, och tillsammans med urbaniseringsvågen medförde dessa två parallella skeenden att bostadsbristen blev akut (Eriksson 1996:36ff). Värst ansågs situationen för ungdomar vara. År 1960 var 10 000 ungdomar placerade i Stockholms bostadskö, men vid årets slut hade endast sex stycken av dessa tilldelats en lägenhet (Arnsberg 2000:32f).

Den svenska bostadspolitiken under efterkrigstiden tar såldes sin utgångspunkt i den stora bostadsbristen, vilken inte stod i samklang med tidens framåtanda och utvecklingsoptimism. För att komma underföljd med bostadsproblematiken beslutade man sig för att öka bostadsproduktionen markant, man beslutade att producera en miljon nya bostäder under loppet av tio ar. Det var SSU:s dåvarande ordförande, Ingvar Carlsson, som drev förslaget hårdast, och 1964 antog den socialdemokratiska kongressen förslaget. Året därefter fattade riksdagen det formella beslutet (Berg 1999:24f), men först 1967 anger regeringen de övergripande målen med bostadspolitiken. Man ansåg att samhällets mål med

bostadsförsörjningen borde vara att hela befolkningen skulle beredas sunda, rymliga, välplanerade och ändamålsenligt utrustade bostäder av god kvalitet till skäliga kostnader (Ramberg 2000:143).

Redan före beslutet om Miljonprogrammet var produktionsnivån av nya bostäder uppe på en hög nivå. Redan 1964 var den årliga produktionen av bostäder uppe på 90 000, och att öka till en årlig produktion på 100 000 var således egentligen en bekräftelse av den utbyggnadstakt som pågått under hela efterkrigstiden. Det anmärkningsvärda med Miljonprogrammet var således inte den höga produktionstakten, men däremot att man planerade för en stor utbyggnad under en lång tidsperiod. Med en sådan garanti skapades en trygghet for stadsplanerare, byggherrar och byggnadsindustrin att fortsätta på den inslagna vägen och vidhålla en hög produktionsnivå (Ramberg 2000:143).

För att öka produktionen av bostäder, och för att bygga bort bostadsbristen, var man från statens sida tvungen att vidtaga åtgärder. Huvudtendensen var att man valde att uppmuntra ett storskaligt byggande då detta ansågs vara det mest rationella och effektiva. För att hålla nere kostnaderna vid nyproduktion, och för att garantera att det som byggdes var av god standard införde staten 1955 ett lånetak. Dessutom infördes normsystem om hur bostadsproduktionen skulle gå till, system som syftade till att garantera billiga bostäder med hög kvalitet. I praktiken medförde de vidtagna åtgärderna att bostadsproduktionen blev både storskalig och likriktad. Bostadsföretagen såg möjligheter att tjäna pengar på att hålla sig under lånetaken genom att göra produktionen så billig som möjlig (Ramberg 2000:133ff).

Uppmuntrandet av storskaligt byggande blev än tydligare när riksdagen 1966 fattade beslut om att storskaliga byggnadsprojekt skulle få fördelaktiga statliga lån. De projekt som innehöll planer för minst 1000 lägenheter byggda i likartade hus med samma byggsystem skulle få förhandsbesked om statliga lån, vilket medförde att dessa projekt fick sin finansiering säkrad på förhand (Berg 1999:36).

Ytterligare åtgärder som vidtogs för att öka bostadsproduktionen kunde spåras tillbaka till den Bostadssociala utredningens två slutbetänkanden 1945 och 1947. I dessa betänkanden angavs målsättning och ideologisk inriktning för hur bostadsförsörjningsproblematiken skulle lösas. Under åren 1946-48 fattade riksdagen en rad bostadspolitiska beslut i enlighet med utredningens rekommendationer, vilka dessutom fattades med stor enighet över

partigränserna. Riksdagen beslutade att kommunerna fick ansvaret över bostadsförsörjningen, och genom 1947 års byggnadslag skärptes planmonopolet (Berg 1999:25). För att kunna ansvara för bostadsförsörjningen gavs kommunerna i uppgift att upprätta kommunala allmännyttiga bostadsbolag (SABO-företagen), vilka skulle drivas utan privata vinstintressen (Arnstberg 2000:41ff). Bostadsstyrelsen gjordes till ansvarig central myndighet, och på kommunal nivå utvecklades bostadsbyggnadsnämnder och tjänsteförvaltningar så att de kommunala ansvarsområdena skulle kunna genomföras med gott resultat. (Berg 1999:25).

Förutom olika politiska och administrativa förändringar krävdes det också att själva byggnadsteknikerna förändrades för att Miljonprogrammet skulle kunna genomföras. Den privata byggnadsindustrin, entreprenörer och materialtillverkare spelade alla en viktig roll i utvecklandet av byggandes rationalisering och industrialisering. De strävade alla åt samma håll, mot stordrift och de positiva konsekvenser som den ansågs medföra. För att minska arbetskraftsbehovet, och för att öka utbyggnadstakten var alla överens om att detta endast kunde ske genom att byggsektorn började använda sig av den löpandebandprincip som fanns inom industrin (Ramberg 20001:38). En av de metoder som vidtogs var att man började med så kallad elementtillverkning, vilket innebar att bygg- och inredningsdelar förtillverkades i fabriker istället för på byggarbetsplatsen. Fabrikernas antal ökade därför i omfattning och placerades ofta nära de olika byggarbetsplatserna för att korta trasportavstånden. Genom att man började använda sig av produktstandardisering och måttsamordning kunde dessutom olika produkter till samma byggnad produceras oberoende av varandra och ändå sammanfogas utan anpassning och materialspill. Syftet var självfallet att spara både tid och pengar (Vidén 1998:38).

Tillsammans med de politiska åtgärderna som beskrevs tidigare medförde de nya byggnadsteknikerna att Miljonprogrammets hus och bostadsområden blev storskaliga. För att bygga bort bostadsbristen ansågs det nödvändigt att uppföra områden som inrymde många invånare. Den gängse uppfattningen var att antalet lägenheter per stadsdel med nödvändighet var tvunget att bli stort för att bostadsbristen skulle utplånas, och höga hus sågs som den enda lösningen på problemet (Ramberg 2000:145). Den allmänna trenden med storskaligt byggande var också påtaglig i Halmstad. Utbyggnaden av Andersberg skedde under 1970-talets första hälft och över 98 procent av de nya bostäderna byggdes i flerbostadshus. I det närliggande området Linehed byggdes cirka 70 procent av området totala lägenhetsbestånd under perioden 1961-1980 och av dessa lägenheter var 83 procent belägna i flerbostadshus.

Det storskaliga byggandet gick också igen i de övriga två idag etnisk segregerade bostadsområdena i Halmstad. I princip byggdes hela delområdet Vallås V. under 1960-70 talen och cirka 80 procent av bostäderna byggdes i flerbostadshus. På Nyhem byggdes cirka 660 bostäder under 1960-70 talen och nästan samtliga (98,65 %) byggdes i flerbostadshus (FoB 1990).

Under början av 1970-talet började den starka framtidsoptimismen i Sverige att avtaga. Överproduktion, industrinedläggningar och sviktande konjunkturer medförde att osäkerheten inför framtiden började gry i samhället. Samtidigt övergick det tidigare bostadsunderskottet till ett överskott, och de nybyggda Miljonprogramsområdena började kritiseras allt mer av både kulturarbetare och journalister. Redan under de sista åren av 1960-talet rapporterades det om lediga lägenheter i allmännyttans nyproducerade områden, men förts under 1970-talet blev bostadsöverskottet mer utbrett. Under 1960-talet var endast vissa orter drabbade, och de outhyrda lägenheterna var framförallt större lägenheter om minst fyra rum och kök. Under början av 1970-talet blev situationen allt mer utbredd, och de tomma lägenheterna i Miljonprogrammets bestånd blev allt fler. Problemen var inte längre begränsade till vissa orter och lägenhetsstorlekar. Detta medförde stora hyresförluster för bostadsföretagen, men samtidigt kunde lägenhetsöverskottet tolkas i positiva termer. I och med att det numera fanns ett överskott på lägenheter hade man lyckats uppnå de bostadspolitiska mål som formulerats före Miljonprogrammet. Bostadsbristen och trångboddheten hade byggts bort, och utrymmes och utrustningsstandarden i lägenhetsbeståndet hade höjts. Det fanns numera en marknadsmässig balans mellan utbud och efterfrågan på bostäder (Ramberg 2000:165ff).

Fenomenet med de tomma lägenheterna medförde att inriktningen på bostadspolitiken förändrades. När man inte längre per automatik kunde fylla de nybyggda lägenheterna med nya hyresgäster som var i ett stort behov av en bostad blev framförallt SABO-företagen tvungna att lyfta blicken från produktionen och fråga sig vad människorna verkligen ville ha för bostäder. Vad man då fann var att det förelåg en konkurrenssituation på bostadsmarknaden, och att det inte alls var självklart att människor ville bo i allmännyttans hyresrätter. Hyresgästerna hade egna önskemål och krav på sitt boende, de ville inte längre bli betraktade som passiva objekt utan egna preferenser. Detta åsiktsskifte hos befolkningen bekräftades bland annat av att SABO:s (Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag) styrelse 1972 konstaterade att det inträffat förändringar i de boendes preferenser, från intresset för den egna lägenheten till betonandet av inflytande, miljö och service. När alla väl hade fått tillgång till

en bostad började nya krav att ställas på företagen, krav på hyresgästinflytande och bättre service i bostadsområdet (Ramberg 2000:167ff).

Situationen ledde till att inriktningen på Miljonprogrammet förändrades under 1970-talet. Bostadsproduktionen ställdes om från flerbostadshus till småhus. Antalet nybyggda lägenheter i flerbostadshus minskade från 75 000 till 27 000 lägenheter per år. De stora hyresrätterna hade fått svårt att konkurrera med kostnaderna för att bo i småhus. De fanns stora skattefördelar att vinna på att köpa sig ett eget hus. De som hade höga inkomster tjänade stora pengar på att ta lån och sedan dra av för kostnaderna. Inledningsvis fick villaägarna inte bara göra skatteavdrag för den ränta man faktisk betalade, utan avdrag var också giltiga för den nominella räntan. Först i slutet av 1980-talet började avdragsmöjligheterna begränsas, men utarmningen av flerbostadshusen i Miljonprogrammets områden var då redan ett faktum (Ramberg 2000:166f). I Halmstad kan konsekvenserna av den förändrade byggnationen skönjas i uppkomsten av flera nya delområden i vilken den dominerande bostadsformen blev småhus. Delområdet Fyllinge bebyggdes under framförallt 1970-80 talen, och av de totalt 830 nyproducerade lägenheterna var över hälften i småhus. I Frennarp byggdes 75 procent av de nyproducerade bostäderna i småhus och endast 25 procent i flerbostadshus (FoB 1990). Samtidigt som småhusproduktionen ökade i bland annat dessa delområden skedde ingen nyproduktion i tidiga Miljonprogramområden. På Andersberg, Linehed och Vallås V. har det knappt skett någon nyproduktion av bostäder sedan de uppfördes under 1960-70 talen (FoB 1990).

Parallellt med att Miljonprogrammets områden började utarmas började också skarp kritik att riktas mot områdena. Man menade att de goda ambitionerna att bygga bort bostadsbristen hade resulterat i ett produktionsanpassat byggande i vilket hyresgästerna sågs som passiva objekt. Journalisten Lars Gyllensten publicerade artikeln ”Riva Skärholmen – eller rösta bort stadsbyggarna?” i vilken han går till skarpt angrepp mot de visioner som legat till grund för skapandet av Miljonprogrammområdet Skärholmen i Stockholm:

Samhällena är produkter av visioner eller fördomar hos en mycket begränsad krets av stads- och andra planerare – de flesta präglade av idoler hos den äldre generation för vilket 30-talets funktionalism, tekniska och naiva optimism m.m. var framtidens religion. Vreden i protesterna mot Skärholmen får sin särskilda resonans i att Skärholmen är ett symtom och inte något isolerat – ett utslag av något djupt odemokratiskt och abstrakt, människofrånvänt i vårt samhälles mekanismer. (Ramberg 2000 169)

Kritiken som riktades mot Skärholmen har sedermera kommit att riktas också mot andra Miljonprogrammområden. Kritiken riktas mot områdenas miljöer och dess invånare, mot de höga husen och de långa avstånden till arbetsplatser och stadskärnor. Miljonprogrammets områden har med jämna mellanrum betecknats som ”slum”, och gör så än idag (Ramberg 2000:170).

Sammanfattningsvis kan således sägas att den storskalighet som enligt många var en förutsättning för att på ett snabbt och kostnadseffektivt sätt bygga bort bostadsbristen medförde att Miljonprogrammets bostadsområden kommit att bli de minst attraktiva bostadsområdena i dagens svenska städer.