Bakgrund
Förköpslagen infördes 1968 som ett instrument för kommunerna att på ett enklare sätt än expropriering kunna införskaffa mark som skulle användas till kommunernas tätortstutveckling. De fördelar som skulle vinnas var att kommunen skulle kunna bygga upp en markberedskap och att markpriserna skulle hållas nere och att den ökning av markvärdet som i stora drag berodde på samhällsåtgärder skulle tillfalla samhället. Efterhand infördes flera grunder för förköp för att tillgodose, med hänsyn till
samhällsutvecklingen, mer specifika intressen. Den ursprungliga grunden i förköpslagen 1 § att förköp skulle få ske av mark för tätbebyggelse och därmed sammanhängande anordning kompletterades med förköpsrätt för fast egendom som behövdes rustas upp eller byggas om för att tillgodose bostadsförsörjningen (p 2) , mark för idrott- och friluftsliv (p 3), bevarande av kulturhistoriskt och miljömässigt värdefulla byggnader (p 4) , byggnader för permanent bruk som riskerar att omvandlas till fritidsbebyggelse (p 5). Under 1970-talets omfattande bebyggelseutveckling (miljonprogrammet) behövde kommunerna en bra markberedskap och då användes förköpslagen flitigt. Antalet genomförda förköp har minskat från 176 år 1976 till
omkring 15 år 2007. Sedan 1993 har dock antalet formella förköp varit omkring 15 per år. Under den senaste sjuårsperioden har mer än hälften av dessa genomförts i form av tillstånd från regeringen.
Vid Boverkets utvärdering 1992 bedömde Boverket med stöd av en kommunenkät att antalet formella förköp var 70-80 stycken. Antalet var överskattat eftersom SCB:s nu tillgängliga statistik visar att antalet var omkring 30. Den ursprungliga förköpsgrunden, punkten 1 i 1§ förköps- lagen, var fortfarande den grund som mest användes vid förköp. Boverket ansåg emellertid att förköpsgrunderna 1 - 4 i stort hade förlorat sin bety- delse och uppfyllde inte de ursprungliga syftena med lagen, bl a. att hålla nere markpriserna och ge kommunerna möjlighet att låta samhället få del av markvärdestegringarna, även om vissa företrädare för kommunerna ansåg att dessa grunder borde vara kvar. Kommunerna betonade lagens betydelse som informationskanal och även att den hade betydelse som
föreslog att endast grunden under punkten 5, förköp för permanentbe- byggelse, borde åtminstone tills vidare få vara kvar, eftersom den hade använts relativt ofta och dessutom ansåg vissa av kommunföreträdarna att det var viktigt att behålla denna förköpsmöjlighet. Boverket förutsatte att kommunerna skulle få möjlighet att även i fortsättningen erhålla statliga lån för att kunna genomföra förköp enligt punkten 5. Redan 1993 upphävdes dock kommunernas lånemöjlighet med detta syfte.
Remissomgången 1992. I den efterföljande remissomgången ville en stor majoritet av kommunerna och även kommunförbundet att hela lagen inklusive punkten 5 skulle behållas. Statskontoret ansåg att förköpslagen var att föredra jämfört med ett ökat antal expropriationer. Svenska kommunförbundet och de berörda kommunerna ansåg att en förutsättning för att punkten 5 skulle behållas var att den statliga lånemöjligheten fanns kvar. Vissa - Riksrevisionsverket, Konkurrensverket och Konsumentverket, LRF. Fastighetsägarförbundet, Villaägarna, Mäklarorganisationerna och några kommuner - ansåg att lagen borde upphävas helt. De olägenheter som framkom, förutom att det ursprungliga syftet med lagen att underlätta den kommunala markpolitiken inte längre uppfylldes var bl.a. att
administrationen var betungande och att ingripanden enligt förköpslagen störde marknaden genom tidsutdräkt. Men det framfördes även principiella erinringar som att förköp utgjorde oacceptabla ingrepp i den privata äganderätten.
Samhällsförändringar: Sedan förköpslagen har trätt i kraft och efter Boverkets tidigare utvärdering av lagen har, som framgår bl.a. av regeringsuppdraget, samhället och förutsättningarna för den kommunala planeringen i många delar förändrats. Vissa samhällsförändringar är mer direkt relevanta vad gäller förköpslagen, andra är mer generella och gäller samhället i stort.
Kommunens behov av att äga mark för tätbebyggelseutvecklingen har minskat eftersom planering och byggande sker mer efter privata initiativ där exploatörerna ofta redan äger marken. Kommunen tillgodoser sam- hällsintressena bl.a. genom att teckna exploateringsavtal med exploatörerna och ange förutsättningarna för planeringen. Plan- och bygglagen, PBL, och miljöbalken har införts och ger kommunerna möjligheter att både lösa in mark för allmänt behov och att säkerställa värdefulla byggelsemiljöer, kulturmiljöer och naturmiljöer och områden värdefulla för friluftslivet. Kommunerna har genom det databaserade fastighetsregistret numera möjlighet att digitalt få uppgifter om fastighetsförsäljningar, köpare, säljare och köpeskilling. Den lånemöjlighet som fanns 1992 och som allmänt förutsattes för att kommunerna skulle göra förköp enligt FL 1 § punkten 5 för permanentboende avskaffades redan 1993. Utvecklingen på plansidan, som innebär att kommunerna i mindre utsträckning uppträder som fastig- hetsägare vid exploateringar, och att det är lätt att digitalt hämta uppgifter från fastighetsregistret talar för att behovet av att använda förköpslagen minskar. De kommunala enkäterna visar emellertid att kommunerna anser sig även fortsättningsvis ha behov av förköpslagen som stöd vid förhand- lingar med säljare/köpare och att kommunerna erhåller tidig värdefull infor- mation vid förköpsförfarandet. Att möjligheten att få lån för förköp av permanentbebyggelse tagits bort gör att denna förköpsgrund inte längre är
Boverkets bedömning 43
aktuell. De fyra nämnda faktorerna kan i sig för ett minskat behov för kommunerna att använda förköpslagen.
Härtill kommer att en ny lag om rättsprövning har införts och att något förköpsärende årligen prövas av Regeringsrätten som rättsprövningsärende. Vidare har regeringen en allmän önskan att bli avlastad förvaltningsären- den. Dessutom har regeringen en ambition att minska de svenska företagens regelverk med 25 procent under en period av 4 år. Den angivna ambitionen att avlasta regeringen förvaltningsärenden kan tillgodoses genom att tillståndsprövningen, som till stora delar är en prövning om att det inte föreligger hinder mot förköp enligt de kriterier som anges i 9 § FL, flyttas över till domstol. Eftersom Boverket ser förköpslagen som planeringsred- skap är det logiskt att tillståndsärenden enlig FL i mesta möjliga mån behandlas som detaljplaner eller bygglov. Ett sätt att avlasta regeringen är att tillståndsärendena enligt FL i framtiden flyttas över till domstol. Genom att göra den nämnda överflyttningen av ärendena bortfaller behovet av rättsprövning. Ett alternativ vore att ytterligare samordna bygglov, detaljplaneärende och förköp så att länsstyrelserna får handlägga tillståndsärenden.
Alternativa förslag
Boverkets utvärdering visar inte tydligt vilken handlingsväg som ska väljas när det gäller förköpslagens framtid. Några alternativ som kan övervägas är följande.
Alternativ A. Boverkets förslag från 1992: Samtliga förköpsgrunder utom punkten 5 i 1 § FL dvs. förköp för att behålla permanentboende, tas bort. Några kommuner ansåg under remissomgången att punkten 5 borde förstärkas.
Fördelar: Förköplagens tillämpning begränsas till de områden som regeringen anger och kostnaden för administrationen av lagen i de kom- muner som berörs av punkten 5 kommer att drastiskt minska och i övriga kommuner helt upphöra. Rent ekonomiskt försvinner gissningsvis 90 procent av kostnaderna för hantering av lagen. Marknadsstörningarna kommer nästan helt att försvinna.
Nackdelar: Kommunerna i stort får inte möjligheten att tidigt följa mark- nadsutvecklingen och kontakta säljaren och köparen. Kommunen mister det stöd som lagen ger vid förhandlingar. Det blir mycket svårare för kom- munerna att frivilligt avtala om markköp. Expropriation, som kan användas i stället för förköp, är ett kostsamt och tidsmässigt långdraget förfarande. Effekterna kan bli att kommunerna släpper viss mark som skulle vara bety- delsefull för kommunens fortsatta utveckling. I de fall kommunen absolut önskar förvärva marken kommer antagligen kommunen att få betala mer för marken eller också måste kommunen använda expropriation. Det kostar kommunerna mycket att gå in i köparens ställe och de flesta kommuner har inte den ekonomiska resursen om det inte finns förmånliga lån för
kommunen.
Boverkets bedömning: Genom att kommunernas lånemöjlighet för förvärv enligt punkten 5 är borttagen har denna förköpsgrund nästan helt upphört att användas vid förköp. Flera skäl i samhällsutvecklingen talar också för att denna grund inte används. Det kan också från principiell
ståndpunkt ifrågasättas om det är kommunens uppgift att lämna stöd på detta sätt. Det finns inte skäl för att behålla förköpslagen enbart för att tillämpa punkten 5.
Alternativ B. Slopa hela lagen
Med utgångspunkt från Boverkets förslag från 1992 och att förköpspunkten 5 i 1 § inte längre används kan en logisk slutsats bli att slopa hela lagen. Riksrevisionsverket, Konkurrensverket, Byggentreprenörerna, Lantbru- karnas riksförbund, Sveriges fastighetsägarförbund och Villaägarnas riksförbund ansåg att samtliga förköpsgrunder ska avvecklas och att lagen skulle slopas. Det räcker enligt deras uppfattning med expropriationslag- stiftningen och PBL. Kommunen kan agera som övriga parter på mark- naden.
Från framför allt kommunalt håll avstyrktes ett avskaffande av förköps- lagen. Länsstyrelsen i Malmöhus län ansåg att det inte finns tillräckligt underlag för att avskaffa lagen. Om förköpslagen avskaffas finns enligt Statskontoret och Domstolsverket risk för att antalet expropriationer kan komma att öka. Domstolsverket föredrog 1992 från kostnadssynpunkt att förköpslagen behålls. RAÄ anser att det är dyrare och mer ingripande att använda PBL och expropriationslagen än förköpslagen. Flera kommuner, t.ex. Lysekil, Orust, Sotenäs och Tanum, anser att förköpsförfarandet är ett mindre smärtsamt ingrepp mot den enskilde än expropriation. Tingsryds kommun befarar att om lagen avskaffas blir det svårare och dyrare för kommunen att göra kompletteringsköp. Näringslivets regelnämnd har vid kontakt 2008 ansett att lagen bör slopas. Boverkets enkät 2008 visar att över 90 procent av kommunerna önskar att ha lagen kvar.
Nackdelar: Som framhållits tidigare kommer kommunen att gå miste om tidig information om förändringar på fastighetsmarknaden. Detta försvårar för kommunen att ta kontakt med berörda parter i tidiga skeden. Kommu- nen berövas också ett bra stöd vid förhandlingarna med säljare och köpare. Kommunerna blir mindre benägna att förvärva fastigheter som behövs för kommunens utveckling. Det är möjligt att markpriserna kommer att öka om kommunen inte kan gå in på samma villkor som den ursprungliga köparen. Antalet expropriationer kommer sannolikt att öka med ökade kostnader för samhället.
Fördelar: Administrationskostnaderna i kommunen, länsrätterna, rege- ringen, länsstyrelserna faller bort helt. Inga störningar på fastighetsmark- naden som förorsakas av en långdragen förköpsprocess. Fördelar för säljare och köpare och mäklare som kan vara säkra på att lagfart kan ges och det uppkommer inga onödiga störningar på marknaden. Det blir inget intrång i den privata äganderätten.
Boverkets bedömning: Om förköpslagen avskaffas minskar kommuner- nas administrativa kostnader med i genomsnitt omkring 60 000 kr. Kom- munerna måste då i stället använda andra källor, både studera annonser, ha kontakt med mäklare och även använda befintliga digitala källor till att införskaffa information om fastighetsmarknaden. Många kommuner har redan i dag sådan information. Kommunerna kommer att i stället för för- köpslagen att söka stöd av expropriationslagen tidigt vid förhandlingar och om inte överenskommelser kan träffas är kommunen tvungen att använda expropriation i stället för att använda förköp för att förvärva en intressant
Boverkets bedömning 45
fastighet. Antalet expropriationer som prövats av regeringen har enligt uppgift på nätet från 1972 inte varit fler än cirka 15 per år. Antalet
expropriationer kommer antagligen att öka och det är tveksamt om de totala kostnaderna blir mindre för samhället.
Antalet ansökningar om formella förköp och givna tillstånd är i dag så få att störningarna på fastighetsmarknaden är synnerligen begränsad. Genom ett ökat expropriationsförfarande kan störningarna på fastighetsmarknaden eventuellt bli större än fallet är i dag.
Alternativ C. Behåll endast första förköpspunkten, dvs. förköp för tätbebyggelse och därmed sammanhängande anordningar.
Fördelar: De förköpsgrunder som används mycket lite i dag, grunderna 2 - 5, tas bort eftersom de till stor del fallit ur bruk. Enligt Boverkets upp- fattning är det endast förköpsgrund 1 i 1 § förköpslagen, dvs. den ursprung- liga, som inte bör tas bort. Lagen blir tydligare. Rent administrativt skulle förändringen innebära att antalet förköpsärenden blir något färre. Däremot skulle det bli enklare för den handläggande tjänstemannen att bedöma t.ex. utifrån befintlig översiktsplan för kommunen eller antagna policybeslut om kommunen önskade förköpa. Det skulle också skapa en tydligare
förutsebarhet på marknaden om de nämnda grunderna togs bort. Kommu- nen får fortfarande den information om fastighetsmarknaden som önskas i ett tidigt stadium och lagen är fortfarande ett stöd för kommunerna vid för- handling med säljaren.
Nackdelar: Vad gäller de grunder för förköp som tas bort kan miljöbalken eller PBL användas i många fall för att säkerställa om kommunens intressen är stora. Även 1 § punkten 1 kan vara tillämplig för att i vissa fall säkerställa de intressen som avses tillgodoses under
punkterna 2, 3, och 4. Som nämnts tidigare kan det teoretiskt vara svårare att bibehålla en kulturhistoriskt eller miljömässigt intressant byggnad på landsbygden. Punkten 5 används formellt sett knappast inte i dag som stöd för förköp. Kommunerna har inte möjlighet att satsa pengar på att köpa in fastigheter för permanentbruk. Det kan emellertid tänkas att i några fall att mäklarna inom områdena under punkt 5 med vetskap om förköpslagen bjuder ut fastigheterna i första hand till dem som avser bo permanent. Om punkten avskaffas upphör detta förfaringssätt.
Boverkets bedömning: Om lagen behålls med endast förköpsgrund 1 blir lagstiftningen mer förutsägbar och den enskilde kan säkrare i förhand bedöma kommunens intresse. Lagen kommer på ett tydligare sätt att bli ett stöd för kommunernas planering. Krav borde kunna ställas på att
kommunen i något dokument, i första hand översiktsplanen, tydligt dokumenterat kommunens intresse av att förvärva aktuell mark för tätberbyggelse eller därmed sammanhängande anordningar.
Det administrativa arbetet hos kommunerna bör underlättas något, men inte särskilt mycket. Kommunen har kvar fördelarna med marknadsinfor- mation och förhandlingsstöd som underlättar att avtal om köp kan träffas. Alternativ D. Lagen behålls med alla förköpspunkterna.
Om samtliga förköpspunkter behålls i lagen kan åtgärder diskuteras om andra åtgärder kan vidtas som kan minska resursåtgången vid
Fördelar: Nästan alla kommuner som hörts anser värdet av att behålla lagen överstiger resursåtgången vid tillämpningen av förköpslagen. Kom- munerna anser att de har stor nytta av lagen när de vill förvärva mark, även om inte de ursprungliga syftena med lagen uppfylls och de formella förköp- en är ett ringa antal. Fördelarna är också desamma som under övriga alter- nativ där lagen till någon del bibehålls, dvs. information om fastighetsmark- naden, möjligheten till tidiga kontakter och förhandlingsstöd.
Nackdelar: Även fortsättningsvis blir det totalt sett relativt höga kostnader för kommunernas hantering av förköpslagen. En stor del av för- köpsgrunderna kommer att användas ytterst sällan.
Finns behov av en förköpslag? Bör förköpslagen finnas kvar?
(Boverkets Kommunenkät) JA = 52
NEJ = 5
Vad tycker ni om förköpslagen?
(Boverkets kommunenkät) Fördelar:
• Underlättar förvärv och planering av mark (23)
• Information fastighetsmarknaden/priser (19)
• Bättre än expropriering (7)
• Bra förhandlingsstöd (7)
• Tidig kontakt vid försäljning/bevakning (4)
• Förvärva mark utan att priset trissas upp (1)
• Övrigt (3)
Nackdelar:
• Handläggningstiden (13)
• Få fastigheter av intresse (7)
• Utdragna processer/ fördröjningar/omständligt (7)
• Antalet ärenden (5)
• Fastighetsöverlåtelser som berör flera kommuner beslutas endast av en av dem (2)
• Köpeskillingen kan inte jämkas (1)
• Handeln med aktier och andelar omfattas inte av lagen (1)
• Kostnaden överstiger nyttan (1)
• Tvångsingrepp som är olustigt att handlägga (1)
Enligt den enkätundersökning som Boverket gjort anser över 90 procent av de tillfrågade kommunerna att lagen ska vara kvar och att de har stor nytta av förköpslagen. De ursprungliga markpolitiska syftena var att
• förhindra oförtjänta markvärdestegringar,
• underlätta den kommunala planeringen och ge kommunerna ett instrument som underlättade en mer aktiv och långsiktig markpolitik,
Boverkets bedömning 47
• samhället skulle dra nytta av värdestegringen, samt att
• kommunerna skulle få bättre möjlighet att säkra tillgången av mark med exploateringspotential utan att använda sig av det mer komplicerade expropriationsförfarande gäller fortfarande i vissa delar.
Även om de samhällsekonomiska syftena för förköp inte längre är relevanta anser Boverket att förköpslagen underlättar den fysiska planeringen och att förköpsinstituetet gör att expropriationsförfarandet kan undvikas i flera fall. Förköpslagen har således blivit ett instrument som mer stödjer kommunens planering än kommunens markpolitik.
Visserligen genomförs ett mindre antal formella förköp enligt lagen årligen, men lagen har sin största betydelse som ett stöd för kommunerna vid förhandlingar när kommunen ska säkerställa mark för planering. Kommunen behöver inte äga den mark som berörs av förköp utan kom- munen kan genom exploateringsavtal säkerställa den framtida markan- vändningen. Dessutom har kommunerna stor nytta av den information som de erhåller genom förköpsinstitutet. Härigenom kan kommunen på ett tidigt stadium följa fastighetsmarknaden och kan när kommunen från ett plane- ringsperspektiv är intresserad av en fastighet inleda diskussioner med säljaren och eventuellt köparen för att förhandlingsvägen komma fram till ett köpeavtal eller exploateringsavtal.
Det råder inte heller någon tvekan om att förköpsgrunden 1, dvs. fast egendom som med hänsyn till den framtida utvecklingen krävs för tätbe- byggelse eller därmed sammanhängande anordning, är den som i särklass används mest av kommunerna både vid formella förköp och vid förhand- lingar med säljarna. Grunderna 2 som syftar till att tillgodose bostads- försörjningen och grunden 3 förköp för att tillgodose idrott eller friluftsliv kan till viss del tillgodoses inom ramen för förköpsgrund 1 och med stöd av PBL och miljöbalken. Detsamma gäller grunden 4 som syftar på kulturellt och miljömässigt värdefull bebyggelse. Grunden 5 (permanent bebyggelse) torde helt ha förlorat sin betydelse när lånemöjligheten upphört. Det kan dock tänkas att förköpsgrunder som formellt används väldigt sällan indirekt kan ha en något större betydelse.
Vid remissomgången efter Boverkets utvärdering 1992 ansåg en stor majoritet av kommunerna att lagen hade sådana förtjänster att den inte borde upphävas. SKL, Statskontoret och Riksantikvarieämbetet anförde som skäl för att behålla lagen att antalet expropriationer skulle komma att öka, vilket innebär ökade kostnader jämfört med att använda förköpslagen. Riksrevisionsverket, Konkurrensverket, Byggentreprenörerna m.fl. intresseorganisationer ansåg att lagen borde avskaffas.
Samhällsförändringarna med utgångspunkt vad som anges i utrednings- direktiven bl.a. att förköpslånen avskaffats, att det finns lättillgänglig digital information om fastighetsmarknaden, att exploatering allt mindre utgår från kommunala markinnehav, att PBL och miljöbalken medger säkerställande och skydd av flera av de intressen som anges i förköpsgrunderna talar för ett mindre behov av kommunala förköp.
Boverkets uppfattning är således att förköpslagen förutom att formellt säkerställa ett mindre antal kommunala strategiska fastighetsförvärv alltmer blivit ett bra stöd för kommunernas planering och tätbebyggelseutveckling. Detta sker främst genom lagens betydelse som informationskälla och som
ett redskap för kommunerna att träffa avtal om markförvärv och ingå exploateringsavtal.
Nackdelarna med förköpslagen är att administrationen är resurskrävande och kostar kommunerna relativt stora pengar. Vissa kommunerna upplever också den formella förköpsprocessen som långdragen och komplicerad. I de fall då kommunerna söker tillstånd hos regeringen om förköp kan det bli en utdragen process som skadar säljare, köpare och kanske även samhället. Antalet ärendet av detta slag är dock så få att det inte finns anledning att upphäva lagen av denna anledning.
Mer än 90 procent av kommunerna anser att lagen bör finnas kvar trots