Boverket
Utvärdering av förköpslagen
(1967:868)
Utvärdering av förköpslagen
(1967:868)
Titel: Utvärdering av förköpslagen (1967:868) Utgivare: Boverket juni 2008
Upplaga: 1
PDF: ISBN: 978-91-86045-10-4
Sökord: förköpslagen, fysisk planering, kommunal planering, kommuner, tätorter, lagstiftning, statistik, utvärderingar, förslag
Diarienummer: 20129-301/2007
Rapporten finns att ladda ner som pdf på www.boverket.se
Rapporten kan på begäran beställas i alternativt format som Daisy, inläst på kassett m.m.
3
Förord
Boverket redovisar härmed uppdraget att utvärdera förköpslagen
(1967:868), FL, som regeringen gav verket i juni 2006. Boverket gjorde år 1992 en utvärdering av förköpslagen. Den gamla utvärderingen, på utvärderingen lämnade remissynpunkter samt vissa i utredningsdirektivet angivna samhällsförändringar har varit utgångspunkter för denna
utvärdering.
Uppgifter om tillämpningen av förköpslagen har inhämtats från SCB, Lantmäteriverket, Sveriges kommuner och landsting, från över 60 kom-muner, från fyra inskrivningsmyndigheter samt från regeringskansliet. Härutöver har några länsstyrelser, länsrätter och organisationer lämnat synpunkter.
Information om lagen och dess tillämpning har även hämtats från Emil Ekstrands och Andreas Lundhs examensarbete vid avdelningen för Fastig-hetsvetenskap, Lunds Tekniska Högskola, Förköpslagens hanterings-kostnader - ur kommunalt perspektiv, från december 2007.
Utvärderingen har genomförts av Boverket efter samråd med Domstols-verket, Lantmäteriverket och Sveriges kommuner och landsting. Dom-stolsverket har lämnat allmänna synpunkter på arbetet förutom de uppgifter som lämnats från inskrivningsmyndigheterna. Lantmäteriverket har haft synpunkter allmänt på arbetet och särskilt bidragit med kunskap gällande information och statistik från fastighetsregistret. Sveriges kommuner och landsting har bl.a. beskrivit förköpslagens praktiska tillämning och lämnat synpunkter på arbetets uppläggning.
Boverket har ansvarat för utredningsarbetet och själva gjort utvär-deringens samlade bedömningar och förslag. Boverket tackar alla som bidragit till att denna utvärdering kunnat göras.
Bengt Eriksson har ansvarat för uppdragets genomförande. Anna Andersson har svarat för tabeller och faktasammanställningar.
Vid utarbetandet av rapporten har Anders Grehn företrätt Domstols-verket, Bengt Kjellson Lantmäteriet och Germund Persson Sveriges kommuner och landsting.
Karlskrona juni 2008
Janna Valik
5
Innehåll
Sammanfattning ... 7
1. Uppdragsbeskrivning... 13
2. Lagstiftningen ... 15
3. Slutsatserna i Boverkets utvärdering 1992 med remissynpunkter ... 21
4. Samhällsförändringar som kan påverka behovet av förköpsinstitutet ... 25
5. Resultat av Boverkets enkätundersökningar ... 31
6. Boverkets bedömning... 41
7. Boverkets ställningstagande... 51
Bilagor: Tabeller och svar... 55 .
7
Sammanfattning
Boverket föreslår att förköpslagen behålls men förenklas
Boverkets utvärdering visar är att förköpslagen, FL, förutom att formellt säkerställa ett mindre antal kommunala fastighetsförvärv, alltmer blivit ett viktigt planeringsredskap för kommunernas planering och tätbebyggelseut-veckling. Som beskrivs under avsnittet om samhällsförändringarna sker exploateringen inom kommunen i allt större utsträckning på mark som ägs av annan än kommunen. Genom den information och det stöd som lagen ger får kommunen möjlighet inte bara att träffa avtal om markförvärv, utan även ingå exploateringsavtal gällande kommande planer och byggprojekt. Mer än 90 procent av de tillfrågade kommunerna vill behålla förköpslagen.
Förköpslagen har således utvecklats från att vara ett renodlat instrument för markpolitik till ett instrument som generellt sätt stödjer kommunernas fysiska planering och blir ett redskap för att hävda det kommunala planmo-nopolet. Boverket anser att det är viktigt att kommunerna har effektiva redskap för att få till stånd en långsiktigt hållbar planering. Det förhållande att lagen formellt sett används väldigt sällan minskar de olägenheter som lagen medför. Vid en jämförelse mellan nyttan av förköpslagen och de olägenheter den skapar anser Boverket att nyttan överväger och att förköpslagen med föreslagna förenklingar därför bör vara kvar. Lagen bör dock förenklas.
Boverkets utvärdering från 1992 tydde på att lagen borde avskaffas. Remissinstanserna talade både för att behålla och avskaffa lagen och ett tungt argument för att behålla lagen var att inte öka antalet expropriationer. Flera av de angivna samhällsförändringarna tyder på att lagen har minskat i betydelse. De tre nämnda faktorerna – 1992 års utvärdering,
remissinstanserna och samhällsförändringarna– förändrar dock inte Boverkets nu gjorda ställningstagande, dvs. att förköpslagen bör vara kvar. Endast förköpsgrunden 1 dvs. tätbebyggelse och därmed
sammanhängande anordning bibehålls
Tabell 3. (enligt bilaga) Procentuell fördelning mellan förköpsgrunder för åren 2003-2007 i de fall kommunerna genomfört förköp. (Uppgifterna baserar sig på svar från 49 kommuner)
År Grund 1 Grund 2 Grund 3 Grund 4 Grund 5 2003 70 10 0 0 20 2004 50 0 25 25 0 2005 83 6,5 0 6,5 0 2006 54 23 19 4 0 2007 75 15 10 0 0 Totalt / % 67% 15% 11% 4% 3%
Förköpsgrunden under punkten 1 dvs. förköp av fast egendom som med hänsyn till den framtida utvecklingen krävs för tätbebyggelse eller därmed sammanhängande anordning, är framtidsinriktad och ger kommunerna ett
utvecklingsstöd. Övriga förköpsgrunder är mer av specifik natur och varje punkt avses säkerställa ett visst intresse. Punkten två bostadsförsörjning, punkten tre idrott och friluftsliv, punkten fyra kulturhistoriska och miljömässiga värden och punkten fem permanentboende inom vissa kommuner.
Med hänsyn till den utveckling som skett, dvs. att förköpslagen fått sin största betydelse som planeringsredskap genom att vara informationskälla och som stöd för kommunerna vid förhandlingar, anser Boverket att endast den befintliga förköpsgrunden under punkten 1 dvs. förköp av fast egen-dom som med hänsyn till den framtida utvecklingen krävs för tätbebyg-gelse eller därmed sammanhängande anordning bör bibehållas och att övriga förköpsgrunder dvs. förköpsgrunderna 2 - 5 avskaffas. Därmed begränsas tillämpningen av lagen till den ursprungliga förköpsgrunden. Ytterligare förändringar i lagstiftningen
För att underlätta tillämpningen av lagen och ge kommunerna möjlighet att lokalt anpassa tillämpning och resursåtgång föreslår Boverket
• att kommunerna själva kan besluta om att undanta förköpslagens tillämpning inom delar av kommunen,
• att regeringens tillståndsprövning flyttas över från regeringen till en domstol, lämpligen miljödomstolen, vilket medför att rättsprövningen kan slopas
• att kommunen vid begäran om förhandsbesked alltid ska lämna ett bindande besked om förköpsrätten ska utövas eller inte. Ett besked att inte utöva förköpsrätten bör sedan vara bindande för kommunen under en viss tid, t.ex. 2 år.
Konsekvenserna av förslaget
Sammantaget innebär Boverkets förslag ett förtydligande av förköpslagen så att kommunernas möjligheter till förköp koncentreras till en förköps-grund och kommunerna kan dessutom själva avgöra i vilken utsträckning lagen ska undantas från områden i den egna kommunen. Krav ställs på kommunen att på förfrågan från säljaren lämna ett bindande förhandsbe-sked. Att tillståndsprövningen flyttas över från regeringen till domstol innebär en arbetsbesparing för regeringen. En konsekvens blir också att rättsprövningen av förköpstillstånden upphör. Om Boverkets förslag genomförs bör de resurser som läggs ned på tillämningen av lagen minska avsevärt och de olägenheter som förköpsinstitutet förorsakar fastighets-marknaden minska.
Lagstiftning
Av markpolitiska skäl infördes förköpslagen. Den kommunala förköps-rätten innebär enligt 5 § FL att kommunen har möjlighet att på vissa i lagen angivna grunder förköpa fast egendom bl.a. sådan som med hänsyn till den framtida utvecklingen krävs för tätbebyggelse eller därmed sammanhän-gande anordning. Kommunen träder in i köparens ställe och övertar köparens förpliktelser i det upprättade avtalet mellan säljaren och den ursprungliga köparen. Säljaren eller köparen kan bestrida att kommunen ska få utöva sin förköpsrätt. Kommunen kan då söka tillstånd till förköpet hos regeringen, som avgör ärendet efter att vanligtvis ha hört berörd
Sammanfattning 9
hos regeringen, som avgör ärendet efter att vanligtvis ha hört berörd länsstyrelse. I 3 § FL anges vissa fall när förköpsrätt inte får utövas. Hinder mot förköp föreligger bl.a. om försäljningen avser småhus som är beläget på en fastighet som har en ägovidd understigande 3 000 kvadratmeter, om huset är inrättat till permanent bostad eller bostad för fritidsändamål för högst två familjer.
Förköpsprövningens omfattning och kostnader enligt utvärderingen 2008
Tabell 1. (enligt bilaga) Beräknat antal förköpsärenden inkomna till kommunerna, 2003-2007 34000 35000 36000 37000 38000 39000 40000 41000 42000 43000 44000 2003 2004 2005 2006 2007 År Antal Antal
Med utgångspunkt från Boverkets och Lantmäteriets beräkningar bedömer Boverket att landets kommuner för närvarande handlägger omkring 45 000 förköpsärenden per år. Tabell 1 visar Boverkets beräkningar, som baseras på kommunernas enkätsvar. Lantmäteriet har efter körningar i fastighets-registret beräknat antalet ärenden som berörs av förköpslagen till 46 000. Boverkets fortsatta beräkningar utgår från 45 000 ärenden.
Tabell 2 (enligt bilaga) Antal förköp i Sverige för samtliga fastighetstyper, 1976-2006 0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 197 6 1978 1980 198 2 1984 1986 1988 1990 1992 1994 199 6 1998 2000 200 2 2004 2006
Antalet formellt genomförda förköp enligt lagen har under den senaste 10-årsperioden varit ungefär 15 per år. Av dessa har regeringen gett omkring 5 tillstånd per år. 1976 var antalet förköp nästan 180. Tabellen 2 baseras på uppgifter från SCB.
Tabell 6. (enligt bilaga) Kommunernas uppskattning av administrativ tid per förköpsärende i respektive kommun (enligt uppgifter från
kommunenkät)
Antal minuter Antal kommuner Andel kommuner, %
5 2 4 10 4 8 15 4 8 20 9 17 30 14 27 45 3 6 60 11 21 90 2 4 120 3 6 Totalt: 52 100
Kommunerna använder olika mycket tid för att ta ställning i ett förköpsärende. Genomsnittligt använd tid är 39 minuter per ärende.
Mediantiden är 45 minuter per ärende. Boverket gör kostnadsberäkningarna utifrån att använd tid är 45 minuter per ärende.
Tabell 7. (enligt bilaga) Kommunernas uppskattade kostnad för arbete med förköpsärende per timme (enligt uppgifter från kommunenkät)
Kronor/tim Antal kommuner 200 3 250 2 300 6 400 2 450 2 500 4 600 10 700 1 740 1 1000 3 Totalt: 34
Timkostnaden för handläggningen varierar mycket, från 200 kr till 1 000 kr. Genomsnittlig uppskattad kostnad per kommun är 501 kr per timme. Mediankostnaden är 500 kr per timme. Boverket gör beräkningarna på 500 kr per timme.
Sammanfattning 11
Med stöd av uppgifterna från kommunerna har Boverket beräknat att varje ärende i snitt tar 45 minuter och kostar 500 kronor per timme.
Totalkostnaden för kommunernas 45 000 ärenden blir omkring 17 miljoner kr per år. I genomsnitt är kostnaden närmare 60 000 kr (58.000 kr) per kommun och år.
Om det merarbete som förköpslagen medför vid Inskrivningsmyndig-heten (IM) beräknas till 5 minuter per ärende i ungefär 45 000
lagfartsärenden och timkostnaden beräknas till 500 kr blir den årliga kostnaden för inskrivningsmyndigheten närmare 2 miljoner (1 875 000) kronor. Dessa uppgifter är mycket osäkra. Domstolsverket bedömer att kostnadsberäkningen är rimlig. Lantmäteriverket tror att
Inskrivningsmyndighetens kostnader för förköpshanteringen kan vara betydligt större. Härtill kommer kostnader för hanteringen av
förköpsärenden hos regeringen (tillståndsärenden), länsstyrelsen (remisser), Regeringsrätten (rättsprövning), länsrätterna (kommunalbesvär) och den tid parter och fastighetsmäklare måste lägga ned. De senast nämnda
myndigheternas tidsåtgång är relativt begränsad, medan parternas kostnader kanske kan vara i paritet med inskrivningsmyndigheternas kostnader.
Boverket beräknar att den årliga kostnaden för myndigheternas hantering av förköpslagen för närvarande är omkring 20 miljoner per år. Kostnaden för störningarna på marknaden, som också är svåra att kostnadsberäkna, ingår inte i denna summa.
Samråd och kontakter under utredningsarbetets bedrivande Uppdraget har på sätt som anges i uppdragsbeskrivningen fullgjorts efter samråd med Domstolsverket, Lantmäteriverket och Sveriges kommuner och landsting. Under arbetets gång har Boverket via enkäter fått in upp-gifter och synpunkter från 61 kommuner, 4 länsstyrelser, 4 inskrivnings-myndigheter, 3 länsrätter, Svenska Bankföreningen, Fastighetsägarför-bundet och LRF. Mäklarorganisationerna, VillaägarförFastighetsägarför-bundet och SABO har inte besvarat enkäterna. Samråd har även skett med Näringslivets Regelnämnd, som anser att hela lagen bör upphävas. Boverket har hållit sig underrättad om det arbete som bedrivs av utredningen om översyn av bestämmelserna om förvärv och förvaltning av hyresfastighet (dir. 2007:87).
Till grund för rapporten har härutöver legat Boverkets tidigare utvär-dering från 1992 med remisssynpunkter. Vidare har de samhällsföränd-ringar som angetts i direktiven vägts in. Värdefulla uppgifter har även hämtats från Emil Ekstrands och Andreas Lundhs examensarbete vid avdelningen för Fastighetsvetenskap, Lunds Tekniska Högskola, ”Förköpslagens hanteringskostnader - ur kommunalt perspektiv” från december 2007. Boverket har fått information om och diskuterat examensarbetet med författarna. I texten nämns arbetet
13
1. Uppdragsbeskrivning
Boverket utvärderade förköpslagen den 30 april år 1992. Regeringen beslutade den 20 juni år 2007 att uppdra åt Boverket att återigen utvärdera lagen och dess tillämpning samt överväga
• om det föreligger behov av en förköpslagstiftning, eller
• om förköpslagen bör upphävas.
Om Boverket finner att förköpslagstiftningen inte bör upphävas ska verket lämna de förslag till förändringar av lagstiftningen som är motiverade med utgångspunkt från utvärderingen. Utgångspunkten för utvärderingen ska vara
• Boverkets förslag i 1992 års utvärdering,
• remissinstansernas synpunkter, och
15
2. Lagstiftningen
Syftet med att införa förköpslagen
Förköpslagen infördes 1 januari 1968 som ett led i de dåvarande markpolitiska programmen. De huvudsakliga syftena till införandet av förköpslagen var att
• förhindra oförtjänta markvärdestegringar,
• underlätta den kommunala planeringen,
• ge kommunerna ett instrument som underlättade en mer aktiv och långsiktig markpolitik,
• samhället skulle dra nytta av värdestegringen, samt att
• kommunerna skulle få bättre möjlighet att tillförsäkra tillgången av mark med exploateringspotential utan att använda sig av det mer komplicerade expropriationsförfarandet.
Förköpsinstitutet får enligt departementschefens uttalande vid lagens tillkomst kanske sin största betydelse som informationskälla genom att kommunen ges tillfälle att följa vad som händer på fastighetsmarknaden. Kommunen får då möjlighet att försäkra sig om sådan för bebyggelseut-vecklingen värdefull mark som inte kan förvärvas genom vanliga köp.
Förköpslagen var således inte avsedd att för kommunens del ersätta vanliga köp. Den var främst tillkommen för att kommunen skulle kunna förvärva egendom som med förbigående av kommunen sålts till annan.
Grunder för förköp
Kommun har enligt 1 § FL förköpsrätt vid försäljning som omfattar 1. fast egendom som med hänsyn till den framtida utvecklingen krävs för
tätbebyggelse eller därmed sammanhängande anordning,
2. fast egendom som behöver rustas upp eller som behöver byggas om för att tillgodose bostadsförsörjningen eller något ändamål som anknyter till den,
3. fast egendom som behövs för att tillgodose ett väsentligt behov av mark eller anläggning för idrott eller friluftsliv,
4. fast egendom med byggnad som bör bevaras därför att den är värdefull från kulturhistorisk eller miljömässig synpunkt,
5. fast egendom som är bebyggd med hus som behöver användas som bostad för permanent bruk och som är belägen inom ett område där det råder en avsevärd efterfrågan på fritidsbostäder.
Hinder mot förköp
I 3 § FL anges vissa fall när förköpsrätt inte får utövas. Det är
fråga om absoluta hinder mot förköpsrätt. Förköp i strid mot bestämmel-serna är nämligen utan verkan (3 § sista stycket).
Hinder mot förköp enligt 3 § förköpslagen föreligger om
1. försäljningen endast avser fastighet, som har en ägovidd understigande 3 000 kvadratmeter och är bebyggd med friliggande småhus eller rad- eller kedjehus om huset är inrättat till permanent bostad eller bostad för fritidsändamål för högst två familjer
2. staten är säljare
3. staten eller landstingskommunen är köpare
4. köparen är säljarens make eller om köparen eller, när makar förvärvar gemensamt, någon av dem är säljarens avkomling
5. försäljningen sker på exekutiv auktion
6. försäljningen avser endast andel av fastighet samt köparen redan äger annan andel i fastighet och denna andel förvärvats på annat sätt än genom gåva.
Förköpslagens uppbyggnad och tillämpning
Den kommunala förköpsrätten innebär enligt 5 § 1 st. FL att kommunen har möjlighet att på de i lagen angivna grunderna förköpa den fasta egendom som förvärvats av en köpare. Kommunen träder in i köparens ställe och övertar köparens förpliktelser i det upprättade avtalet mellan säljaren och den ursprungliga köparen. Det är inte enbart köp av fastigheter med äganderätt som berörs av förköpslagen utan även fastigheter upplåtna med tomträtt kan förköpas enligt 1 § 2 st. FL.
Förköpet skiljer sig från expropriation genom att förvärvet alltid sker först när ägaren är beredd att avhända sig egendomen och till det pris som säljare och köpare har kommit överens om. Kommunens förvärv kallas för-köp (5 § första stycket).
Lagstiftningen 17
Säljaren eller köparen kan bestrida att kommunen ska få utöva sin för-köpsrätt. Kommunen behöver då tillstånd till förköpet. Denna fråga be-handlas av regeringen, som avgör ärendet efter att vanligtvis ha hört berörd länsstyrelse.
Köp av flera fastigheter
Säljs flera fastigheter i ett paket och kommunen är intresserad av att utnyttja sin förköpsrätt på någon eller några av de i paketet ingående fastigheterna är kommunen tvungen att förköpa samtliga. Det krävs att minst en av fastigheterna uppfyller förköpskraven för att förköp ska kunna ske. Oftast är kommunen inte intresserad av samtliga fastigheter utan enbart delar av paketet. Kommunen kan då ta upp frågan till förhandling med köparen för att undersöka om det finns en möjlighet att undanta dessa från förvärvet. Kan ingen uppgörelse träffas får kommunen om de har ekonomisk möjlig-het förköpa samtliga fastigmöjlig-heter och sedan sälja de fastigmöjlig-heter som inte är av intresse.
Förköp utanför den egna kommunen
Kommunerna är enligt 2 § FL inte begränsade av att utnyttja förköpsrätten till fastigheter belägna i den egna kommunen. I de fall den fasta egendomen som kommunen avser förköpa ingår i en överlåtelse som helt eller delvis ligger inom annan kommun krävs dock att denna kommun ger sitt
godkännande till förköpet. En fastighet som kommunen är intresserad av att förvärva genom förköp kan ingå i ett paket av flera fastigheter som kan vara belägna var som helst i Sverige. Fastigheterna kan ligga i olika kommuner och någon annan kommun kan även vara intresserad av att utnyttja sin förköpsrätt. En av kommunerna kan då utöva förköpsrätten och sedan sälja mark till den andra kommunen genom en vanlig försäljning. Skulle kommunerna inte komma överens och ingen av kommunerna ger sitt godkännande till förköp går båda kommunerna miste om förköpet. Sådana konflikter är så vitt Boverket vet mycket ovanliga.
Gången i ett förköpsärende
För att köparen av en fastighet som faller inom ramen för den kommunala förköpsrätten ska få lagfart på sitt förvärv måste kommunen ta beslut i förköpsfrågan. Kommunen måste alltså underrättas om att en överlåtelse skett. Kommunen kan underrättas av säljaren, köparen, mäklare eller inskrivningsmyndigheten. Kommunerna har därefter tre månader på sig att ta ställning till om de vill utöva sin förköpsrätt.
Köpare och säljare kan försöka komma runt förköpslagen och möjlig-heten att kommunen ska kunna utnyttja förköpsrätten på överlåtelsen. Parterna kan ha gjort detta genom att i köpeavtalet fört in en återgångs-klausul som medför att köpet ska återgå om kommunen utnyttjar förköps-rätten. Återgångsklausuler av detta slag är dock ogiltiga och saknar verkan gentemot kommunen.
Förhandsbesked
Ägaren till en fastighet har enligt 4 § FL möjlighet att vända sig till kom-munen för att ta reda på om de är intresserade av att utöva förköpsrätten på en tilltänkt försäljning. Lämnar kommunen beskedet att de inte är
intres-serade av att utnyttja förköpsrätten är kommunen bunden av sitt beslut och har inte möjlighet att förköpa när väl försäljningen genomförs. Kommunen är dock inte tvungen att bestämma om de vill utnyttja förköpsrätten vid denna tidpunkt utan har möjlighet att vänta tills försäljningen genomförs. Säljaren behöver inte när han underrättar kommunen om den tilltänkta försäljningen ange köpeskilling eller vilka andra villkor som ingår i för-säljningen. I dagens utformning av lagen framgår inte hur lång tid kommu-nen är bunden av sitt nekande till förköpserbjudandet. I den ursprungliga lagtexten var ett hembud giltigt i två år, något som togs bort år 1979. Infor-merar säljaren om villkoren och försäljningen sker på bättre villkor än kommunen erbjöds har kommunen möjlighet att utnyttja sin förköpsrätt eftersom förhållandena är förändrade.
Kommunens utnyttjande av förköpsrätten
Förköpsrätten utövas genom att kommunen inom viss angiven tid under-rättar säljare och köpare om beslut att utöva förköpsrätt samt anmäler detta beslut till inskrivningsmyndigheten med företeende av bevis om under-rättelserna (7 §). Enligt huvudregeln ska förköpsrätten utövas sist på den inskrivningsdag som infaller närmast efter tre månader från det lagfart söktes på köparens förvärv. I vissa fall ska dock tremånadersfristen räknas på ett något annorlunda sätt. Om förköpsrätten inte utövas inom föreskriven tid går förköpsrätten förlorad.
Förvärvstillstånd eller lagfart beviljats
För att köpare av jordbruks- och hyresfastigheter ska få förvärva dessa kan det krävas förvärvstillstånd. Länsstyrelsen eller hyresnämnden ska inte pröva förvärvarnas lämplighet förrän kommunen har avgjort om de vill utöva sin förköpsrätt. Kommunen kan enligt 12 § 2 st. FL nämligen inte utnyttja förköpsrätten om länsstyrelsen i strid med 10 § 2 st.
jordförvärvslagen (1979:230) meddelat förvärvstillstånd för en
jordbruksfastighet eller om förvärvstillstånd meddelats i strid med 16 b § 4 st. lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder för en
hyresfastighet. Kommunen går även miste om sin förköpsrätt om inskrivningsmyndigheten i strid med 20 kap. 7 § 12 Jordabalken beviljat lagfart på fastigheten. Skulle kommunen utan vetskap om
inskrivningsmyndighetens ställningstagande ändå besluta att utnyttja sin förköpsrätt är förköpet trots detta utan verkan.
När kommunen beslutar att utöva sin förköpsrätt på jordbruksfastigheter meddelar kommunen detta till länsstyrelsen, vilket medför att länsstyrelsen inte behöver pröva köparens förvärvstillstånd. Vidare prövar hyresnämnden endast förvärvstillstånd om kommunerna begär detta.
Kommunalbesvär
En kommuns beslut om förköp kan överklagas genom kommunalbesvär enligt kommunallagen (1991:900). Alla kommunmedlemmar har möjlighet att få ett kommunalt beslut prövat hos länsrätten. Enligt 1 kap. 4 § Kom-munallagen räknas personer som är folkbokförda, äger fast egendom, eller är taxerad till kommunalskatt som medlemmar i kommunen.
Lagstiftningen 19
Regeringens tillståndsprövning
Till skillnad mot vad som gäller enligt expropriationslagen finns det inte något obligatoriskt krav på att kommun ska söka tillstånd till förköpet. Tillstånd behöver bara sökas, om säljaren eller köparen bestrider förköps-rätten (9 §). Frågan om tillstånd till förköp prövas i sådant fall av regerin-gen (miljödepartementet).
Regeringen prövar kommunernas förköp och ska enligt 9 § 1 st. FL vägra tillstånd om:
1. egendom som avses i 1 § ej ingår i försäljningen eller ingår däri men ej är belägen inom kommunens eget område,
2. förköpsrätten har utövats enligt 1 § första stycket 1-4 samt försäljningen endast avser egendom som anges i 3 § första stycket 1,
3. förköpsrätten har utövats enligt 1 § första stycket 5 samt förvärvaren gör sannolikt att egendomen kommer att användas som permanentbostad, 4. det är oskäligt att förköp sker med hänsyn till förhållandet mellan säljare
och köpare eller villkoren för eller omständigheterna vid försäljningen.
Köpets fullbordan
Förköpet anses enligt 10 § FL fullbordat då kommunens beslut om att utnyttja förköpsrätten vunnit laga kraft. Beslutet har vunnit laga kraft när antingen tiden för bestridandet enligt 9 § FL gått ut utan att någon part har anmält att de bestrider kommunens beslut eller regeringen beslutat att kom-munen får utöva förköpsrätten.
21
3. Slutsatserna i Boverkets
utvärdering 1992 med
remissynpunkter
Med utgångspunkt från den utvärdering av förköpslagen (1967:868) som Boverket på regeringens uppdrag slutfört i april år 1992 (uppdraget gavs till Boverket den 27 juli år 1991) gjorde Boverket följande samlade
bedömning.
Förköpspunkterna 1 – 4 avskaffas
Även om förköpslagen uppenbart tillmäts ett visst värde av de närmast ansvariga tjänstemännen på kommunerna, är det verkets uppfattning att lagen skulle kunna avskaffas i de här berörda delarna.
Den för samtliga kommuner tillämpliga delen av förköpslagen 1 § punk-terna 1-4 är numera av begränsad betydelse som markpolitlskt instrument och som ett instrument i den fysiska planeringen. Inte heller senare tillägg till lagen har alltid fått den betydelse som man väntade sig. Möjligheten till förköp i bevarandesyfte har förlorat i betydelse genom tillkomsten av PBL. Kommunerna tvingas kontinuerligt att i ett stort antal förvärvsärenden ta ställning till om förköp ska göras gällande eller ej. Denna hantering belastar, förutom kommunkanslierna, i större eller mindre utsträckning även tingsrätter och länsstyrelser. Den innebär vidare viss tidsutdräkt och osäkerhet för marknadens parter samt mäklare.
Det ursprungliga motivet till införande av förköpslagen var dessutom att man ville försöka dämpa prisstegringen på mark. Detta syfte torde inte ha uppnåtts. Priset på mark har ständigt stigit sedan förköpslagen trädde i kraft år 1968. Det är svårt att uttala sig i frågan om markprisstegringen skulle ha varit större om förköpslagen inte hade funnits. Mycket talar dock för att förköpslagen kan ha haft på sin höjd en marginell betydelse. För närvarande torde den sakna all betydelse i detta hänseende.
Förköpspunkten 5 blir kvar
Sammanfattningsvis konstaterar Boverket att vissa västkustkommuner har helt klart en övervägande nytta av förköpslagen i sina strävanden att bevara permanentbostäder för de bofasta. Betydelsen av lagen i detta hänseende understryks av det av riksdagen nyligen fattade beslutet om en förlängning av de s.k. förköpslånen. Det saknas också för närvarande ett effektivt alternativ till förköpslagen för att komma till rätta med detta specifika problem. Mycket talar i nuläget för att det kan vara svårt att angripa problemet utanför ramen för förköpslagen.
Förköpslånen
Till bostadshus som har förvärvats med stöd av förköpslagen kunde under vissa förutsättningar utgå lån med räntebidrag, förköpslån. En förutsättning var att förköpet avser en fastighet med bostadshus som behövde användas för permanent bruk och att fastigheten är belägen inom område med avsevärd efterfrågan på fritidsbostäder. Enligt uppgifter som finns hos Boverket har under tiden från 1984 till mars 1992 beviljats 44 lån.
Riksdagen beslutade våren 1991 (1990/91: BoU 20) att de s.k. förköpslånen skulle avvecklas under en treårsperiod fr.o.m. år 1993. I budgetpropositionen föreslog regeringen att möjligheten att bevilja lån och bidrag skulle upphöra redan den 1 januari 1992.
Bostadsutskottet förklarade sig emellertid i betänkande 1991/92: BoU 16 inte berett att ställa sig bakom regeringens förslag om att möjligheten att erhålla stöd skulle upphöra den 1 januari 1992. Enligt utskottet borde nya räntebidrag kunna beviljas också under 1992. Riksdagen beslutade den 9 april 1992 i enlighet med utskottets förslag.
Generella avståenden inom kommunen
Om statsmaktens överväganden leder fram till att förköpslagen helt eller delvis behöver finnas kvar, bör lagens 4 § ändras så att det görs tydligt att kommunen själv kan lämna generella förklaringar till tingsrätterna och länsstyrelserna om avstående från förköp i vissa delar av kommunens område. Vidare torde det finnas anledning att ompröva frågan inom vilka kommuner förköpsrätt ska föreligga enligt 1 § punkten 5 förköpslagen. Några lagändringar i övrigt finns det enligt Boverket inte behov av. Remissinstansernas synpunkter på Boverkets förslag Behåll förköpslagen
Från framför allt kommunalt håll avstyrktes ett avskaffande av förköps-lagen. Länsstyrelsen i Malmöhus län ansåg att det inte finns tillräckligt underlag för att avskaffa lagen. Om förköpslagen avskaffas finns enligt Statskontoret och Domstolsverket risk för att antalet expropriationer kan komma att öka. Domstolsverket föredrar från kostnadssynpunkt att för-köpslagen behålls. Flera kommuner, t.ex. Lysekil, Orust, Sotenäs och Tanum, anser att förköpsförfarandet är ett mindre smärtsamt ingrepp mot den enskilde än expropriation. Tingsryds kommun befarar att om lagen avskaffas blir det svårare och dyrare för kommunen att göra komplette-ringsköp. Riksantikvarieämbetet anser att det är dyrare och mer ingripande att använda PBL och expropriationslagen än förköpslagen.
Slutsatserna i Boverkets utvärdering 1992 med remissynpunkter 23
Avskaffa förköpslagen
Riksrevisionsverket, Konkurrensverket, Byggentreprenörerna, Lantbru-karnas riksförbund, Sveriges fastighetsägarförbund och Villaägarnas riksförbund ansåg att samtliga förköpsgrunder ska avvecklas. Det räcker med expropriationslagstiftningen och PBL. Kommunen kan agera som övriga parter på marknaden. Länsstyrelsen i Göteborg och Bohus län ansåg att lagen spelat ut sin roll. Hovrätten i Västra Sverige saknar frågan om europakonventionens krav på tillgång till domstolsprövning. Linköpings TR anser att förköpslagen innebär en väsentlig inskränkning i äganderätten, och att det krävs starka skäl för att den ska bibehållas.
Administrationen
Flera kommuner, bl.a. Ystads kommun, anser att förköpslagen medför en ganska omfattande administrativ hantering. Borgholms kommun anser däremot att förköpsärendena handläggs snabbt och effektivt med liten administration. Falköpings kommun anser att det finns risk för fler expro-priationer om förköpslagen avskaffas, ökad kommunal administration, ökade kostnader och belastning på rättssystemet.
Förköp för att säkerställa permanentboende (grund nr 5)
Vissa västkustkommuner förordade att förköpsgrunden 5 skulle förstärkas. Statskontoret anser att reglerna i detta avseende bör göras mer distinkta och att det bör göras en koppling till kommunens översiktsplan. Konkurrens-verket befarar att bestämmelsen kringgås och att den bör slopas. Riksrevi-sionsverket anser att förköpslagen inte visat sig vara ett effektivt instrument för att vidmakthålla permanentboende. Svenska kommunförbundet anser liksom Boverket att förköpslån är en förutsättning för att punkt 5 ska vara kvar.
Indirekta effekter
Flera kommuner anser att förköpsförfarandet ger värdefull information om fastighetsmarknaden och att lagen kan används som påtryckningsmedel och som stöd för att uppnå frivilliga överenskommelser. Förköp är ett enklare och mindre resurskrävande förfarande än expropriation eller användning av PBL. Svenska kommunförbundet ansåg också att lagen kan användas som påtryckningsmedel och ge information, men att ytterligare analyser behöver göras.
Undanta vissa områden inom kommunen avseende förköp samt andra lagändringar
Det förekommer i dag utan uttryckligt lagstöd generella kommunala beslut som anger områden inom kommunen där kommunen beslutat att inte utöva förköpsrätt enligt lagen. Flera remissinstanser anser att en sådan möjlighet bör skrivas in i lagen. Ett par remissinstanser ansåg att det är lämpligt att utgå från översiktsplanen, ÖP, när kommunen tar ställning till vilka områden som ska omfattas respektive inte bör omfattas av förköpsrätt. Generella avståenden bör ges lagstöd anser Domstolsverket. Sådana avståenden bör när som helst kunna återkallas och gälla kortare eller längre tid.
Några remissinstanser ansåg att förköpsrätten bör prövas av domstol och att lagen bör kunna göras enklare
LRF och Sparbankernas bank anser att lagen bör medge att kommunen bör åläggas att på begäran lämna bindande förhandsbesked. Frågan om vilka områden som ska ingå i punkt bör 5 ses över. Kommunen bör i förväg ange vilka fastigheter som kan bli aktuella för förköp anser
25
4. Samhällsförändringar som
kan påverka behovet av
förköpsinstitutet
Regeringen anser enligt direktiven att den nuvarande förvärvsprövningen har kritiserats för att vara omständlig och tidskrävande. En stor mängd överlåtelser av fastigheter inom områden som kommunen uppenbarligen inte har någon ambition att förvärva fastigheter inom träffas av förköpsbe-stämmelserna. Förvärvare av fastigheter får finna sig i att det i vissa fall kan ta mycket lång tid innan det är slutligt avgjort om det ursprungliga
köpeavtalet kan genomföras. Det är givetvis till nackdel både för köparen och säljaren. Det är också till nackdel för fastigheten som sådan eftersom möjligheterna att vidta olika slag av förvaltningsåtgärder - t.ex. underhålls-åtgärder - är begränsade under tiden. I uppdragsbeslutet tog följande sju punkter särskilt upp.
Lag om rättsprövning
Sedan den 1 juli 2006 finns en lag (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. Denna lag ersatte lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut.
Boverket: Möjligheten till rättsprövning är i första hand en
rättssäkerhetsreform som gör att förköpslagen uppfyller Europakonven-tionen om mänskliga rättigheter och EU-lagstiftningen. Det fåtal rättspröv-ningsärenden som handläggs av Regeringsrätten och det merarbete som regeringen förorsakas i detta sammanhang är utifrån resurssynpunkt för-sumbart. Rättsprövningen är i sig inte något argument varken för att lagen ska vara kvar eller upphävas. Rättsprövning kan ses som en nödlösning för att tillgodose rättssäkerhetskraven. Om lagen behålls vore ett system med domstolsprövning i tillståndsfrågan att föredra, vilket medför att
Lån för fastigheter för permanentboende
Förordningen (1984:614) om lån för förvärv av vissa permanentbostäder (punkt 5) är sedan den 1 januari 1993 upphävd. Det var den förordning som möjliggjorde lån för förvärv av vissa permanentbostäder enligt
förköpslagen. Boverket åberopade dessa lån i sin utvärdering som skäl för att iaktta försiktighet med att helt avskaffa förköpslagen.
Boverket: Utan sådana lån har berörda kommuner inte möjligheten att
finansiera köp av fastigheter för att bibehålla permanentboendet i de aktuella områdena där huspriserna under den senaste 15-årsperioden har ökat starkt.
De kommuner som enligt förköpsförordningen berörs av förköpsgrunden 5 har i allmänhet inte en sådan ekonomi eller gör sådana prioriteringar att kommunen går in och förköper på denna grund om det inte finns möjlighet till förmånliga lån. Boverket vidhåller sin redan 1992 uttalade uppfattning att de förmånliga lånen är en förutsättning för att denna förköpsgrund kan komma till användning. Att lånen har avskaffats innebär att förköpsgrunden 5 har förlorat sin betydelse. Enligt Boverkets bedömning torde det inte vara aktuellt att införa dessa lån igen.
De tillståndsärenden som varit visar att kommunen och köparen ofta gjort olika tolkningar av vad som är permanentboende och fritidsboende och att det kan vara en svår uppgift att objektivt bestämma detta om det över huvud taget är möjligt.
Att göra de berörda samhällena så attraktiva att folk vill bo där året runt kräver andra åtgärder från samhällets sida. Det är fråga om att skapa tillgång till bra bostäder, en bra samhällsservice i form av handel, skolor, polis, sjukvård, apotek, kultur, idrottsanläggningar och
rekreationsmöjligheter samt tillgång till en väl utvecklad infrastruktur med en utbyggd kollektivtrafik. Framför allt måste med utgångspunkt från ortens möjligheter skapas nya arbetstillfällen och befintliga företag utvecklas. Det krävs gemensamma insatser från staten, kommunen och näringslivet för att lösa problemen.
Att förköpslånen är avskaffade har medverkat till att denna förköpsgrund i stort förlorat sin betydelse.
Modern information om fastighetsmarknaden
Hösten 1995 slutfördes fastighetsdatareformen som ger nya och förbättrade möjligheter att följa utvecklingen på fastighetsmarknaden. De tidigare traditionellt förda registren över fastigheter och lagfarter m.m. har förts över till en digital miljö. Genom uppbyggnaden av det nya fastighetsre-gistret konstateras i regeringens uppdrag att det har skapats bättre möjlig-heter att inhämta information om bl.a. genomförda fastighetsöverlåtelser och erlagda köpeskillingar.
Lantmäteriverket erbjuder i dag ett flertal sätt att digitalt hålla sig informerad om fastighetsmarknaden på den egna kommunen. Lantmäteriet har genom Metria sådana tjänster och det har även de övriga återförsäljarna till Lantmäteriet inom sektorn fastighetsinformation. Lantmäteriet har redan etablerade avtal med Sveriges kommuner och landsting och alla kommuner för hantering av adress-, byggnads- och topografisk information (s.k. ABT-avtal). Samverkan inom informationsförsörjning med kommunerna är därför väl utvecklad. Av landets kommuner är dessutom 38 stycken
Samhällsförändringar som kan påverka behovet av förköpsinstitutet 27
kommunala lantmäterimyndigheter och har därmed ännu större möjligheter att hantera detta. Ovanstående visar på goda möjligheter för en kommun att följa utvecklingen på hela fastighetsmarknaden på ett mer automatiserat och systematiskt sätt än vad förköpslagens uppgifter medger.
Boverket: En stor del av de kommuner som lämnat uppgifter till Boverket
anser att förköpsförfarande fortfarande ger utmärkt information gällande fastighetsmarknaden. Boverkets enkät visar att förköpslagen medverkar till att kommunerna tidigt får information om försäljningar av fastigheter inom kommunen innan köparen erhållit lagfart. Vissa säljare och mäklare känner till reglerna och kontaktar på ett tidigt stadium kommunen för att efterhöra kommunens intresse för en viss fastighet. Kommunen ges möjlighet att inleda förhandlingar med säljaren och eventuellt med köparen. Det krävs resurser från kommunens sida att sammanställa och ta hand om de uppgifter som kommer in. Genom de möjligheter som nu finns att få del av relevanta fakta från fastighetsregistret och få tillgång till olika analyser av
fastighetsmarknaden får kommunen på ett enkelt sätt en samlad bild av utvecklingen i kommunen vad gäller försäljningar och priser. Frågan är om kostnaden för kommunens administrativa hantering av förköpsärendena överstiger värdet av de uppgifter som kommunen får in och lagens positiva effekter i övrigt. Den totala kostnaden för kommunernas administration gällande förköpslagens är i genomsnitt omkring 60 000 kronor per kommun och år. Boverkets uppfattning är att kommunerna har stor nytta av de uppgifter som erhålles via förköpslagen, men att kommunerna även behöver många av de uppgifter som kan köpas från olika register Regeringen strävar efter att avlastas förvaltningsärenden Förköpsärenden i regeringen 1999-2007
Tillstånd
År Antal ärenden Ja Nej Ej upptaget
1999 5 1 4 0 2000 6 5 1 0 2001 8 7 1 0 2002 8 4 2 2 2003 9 5 3 1 2004 13 7 4 2 2005 5 4 1 0 2006 13 9 4 0 2007 6 3 3 0 Summa 73 45 23 5
Tabell 5 (enligt bilaga) Förköpsgrund i de ärenden som regeringen prövat 1999-2007 Förköpsgrund 2 2% Förköpsgrund 3 15% Förköpsgrund 4 6% Förköpsgrund 5 4% Förköpsgrund 1 73%
Sedan lång tid tillbaka pågår ett arbete som syftar till att avlasta regeringen från olika slag av förvaltningsärenden. Prövningen har inom olika sakom-råden successivt flyttats över från regeringen till myndigheter och dom-stolar. Regeringens insatser att styra landet har i stället i ökad utsträckning inriktats mot att analysera, utforma riktlinjer för och följa samhällsutveck-lingen inom olika områden. Ett av de senare förslagen med denna inriktning återfinns i regeringens proposition Ny instansordning för PBL-ärenden (prop. 2006/07:98).
Boverket: Det ankommer således på regeringen att bedöma om tillstånd
skall ges till ett förköp i den mån förköpsrätten bestrides. Under tiden 1999 – 2007 har det inkommit 73 ärenden till regeringen. Det betyder ungefär 8-10 ärenden per år. Under den senaste femårsperioden har 7 ärenden i snitt inkommit per år.
Från det att ett ärende inkommer till regeringen till dess att regeringen avgjort ärendet inklusive remiss till berörd länsstyrelse tar det i genomsnitt 260 dagar enligt Boverkets beräkningar, vilket är mellan 8 och 9 månader.
I de ärenden som regeringsrätten tagit ställning har det i stället tagit i genomsnitt 490 dagar vilket skulle motsvara ca 16 månader. Men denna beräkning är gjord på väldigt få ärenden..
Antalet ärenden hos regeringen tyder på att förköpslagen i sig innebär en relativt begränsad arbetsbelastning. Om varje ärende inklusive administra-tiv hantering tar omkring 2-3 arbetsdagar skulle arbetsinsatsen hos rege-ringen bli 20 – 30 dagar (omkring 200 arbetstimmar) dvs. mellan 1 och en och 2 arbetsmånader per år. Kostnaden för denna hantering blir om timkostnaden beräknas till 500 kr, som gjorts vid inskrivningsmyndigheten och kommunerna, omkring 100 000 kr årligen.
Samhällsförändringar som kan påverka behovet av förköpsinstitutet 29
Boverket förstår regeringskansliets vilja att även få bort mindre frekventa ärendetyper från regeringens prövning, eftersom de totalt sett innebär en stor arbetsbelastning. Förköpsärendena innebär en relativt sett begränsad arbetsbelastning på regeringskansliet, men ärendetypen är sådan att en domstol utifrån de tämligen tydliga kriterier som anges i förköpslagen borde kunna ge tillstånd till förköp för att avlasta regeringen. Eftersom förköp tydligt hänger samman med kommunens planering borde tillstånds-prövningen och överklagande skulle kunna följa samma instansordning som bygglov och detaljplaner. Det borde övervägas att i överensstämmelse med miljöprocessutredningens förslag flytta över förköpsärendena från regeringen till miljödomstolen. Ett annat sätt vore att överföra
tillståndsprövningen till länsstyrelsen, vilket skulle med miljödomstolen som andra instans göra likheten i processen närmast identisk.
Exploatering bygger allt mer på privata initiativ
Boverket: Byggföretagen tar i allt större omfattning initiativ till
planläggning för ett visst område, köper in marken om de inte redan äger den, bekostar detaljplanläggning uppför bostäder och säljer ofta därefter bostäderna. Om kommunen äger marken säljs den i de flesta fall till exploatören utifrån marknadsvärdet, som i slutänden påverkar produktions- och boendekostnader. Det krävs ett stort kapital för att kunna genomföra större projekt. Ofta har endast väletablerade och större byggföretag den kunskap och de resurser som erfordras för att genomföra sådana. För att ändå styra utvecklingen och minska kommunens exploateringskostnader ingår kommunen regelmässigt olika typer av avtal med exploatören.
Den kommunala markpolitiken har under de senaste 10-15 åren i stora delar förändrats. Kommunernas tidigare intresse av att tidigt bygga upp en markreserv för framtida exploatering har minskat. De större byggföretagen har i allt större utsträckning själva köpt in marken eller köpt mark från kommunen till marknadspris för exploatering. Kommunerna styr
planeringen genom olika former av avtal. Kommunens intresse av att bygga upp en egen markreserv har minskat. Kommunernas agerande och
utvecklingen inom plan- och bostadssektorn har objektivt medfört ett allt mindre intresse och behov från kommunernas sida att förvärva mark. De kommunala förvärven bl.a. med stöd av förköpslagen torde i ökad utsträckning riktas in på att förvärva nyckelfastigheter. Det är sådana fastigheter som behöver köpas in för att exploateringen inte skall förhind-ras. Det innebär också att kommunerna inte har behov av att använda förköpslagen som tidigare för att bygga upp en markreserv. Som utvecklas mer senare anser Boverket att förköpslagen är ett stöd för kommunerna att genomföra kommunens intentioner i planeringen.
Förändring av plan- och miljölagstiftningen
Boverket: Plan- och bygglagstiftningen har reformerats och
miljölagstift-ningen utvecklats och samlats i en miljöbalk. Till följd härav har möjlig-heterna att genom planerings- eller skyddsåtgärder säkerställa skydd och användningen av mark och byggnader av allmän vikt och betydelse förstärkts.
Vid PBL:s tillkomst lades ökad vikt på genomförandefrågorna och även skydds- och bevarandefrågor. Kommunen har lösenrätt avseende mark som
enligt detaljplan skall användas för allmänna platser dvs. gator, torg och allmänna platser. Lösenrätten gäller endast inom sådana detaljplaneom-råden där kommunen skall vara huvudman för allmänna platser. Kommu-nen har även i andra lägen lösenrätt t.ex. för sådan mark som skall användas för enskilt byggande Det kan vara fråga om mark för allmänna byggnader, administrationsbyggnader, skolor m.m. Det finns även inlösenrätt för kommunen i andra fall. Även miljöbalken ger kommunen rätt att i vissa fall säkerställa mark av allmänt intresse.
Med stöd av PBL kan kommunen också genom detaljplanering säkerställ att kulturhistoriskt intressanta miljöer genom att meddela skyddsbestäm-melser eller lösa in mark.
Miljöbalken kan användas för att inom kommunen bilda reservat med hänsyn till naturvårdens intressen, det rörliga friluftslivet eller kulturhisto-riskt intressanta områden. PBL och Miljöbalken kan användas i stället för förköpslagen i vissa lägen för att säkerställa förvärv, vilket har minskat betydelsen av att kunna använda förköpslagen vid säkerställandet av skyddsvärda miljömässiga och kulturhistoriska värden.
Minska företagens regelverk
Regeringen har i budgetpropositionen för 2007 bl.a. angivit att regelverket för företagen är både omfattande och invecklat. Regeringen har ambitionen att minska de svenska företagens regelbörda med 25% under en period av 4 år
Boverkets mening: Köparen och även säljaren kan drabbas av olägenheter
om det drar ut på tiden att genomföra ett förköp.I de fall att förköpet be-strides kan det dra ut på tiden innan ärendet slutligt avgjorts. Detta kan medföra ekonomiska olägenheter för de berörda. Antalet förköp är dock så få att dessa olägenheter inte blir så stora och att de inte bör påverka frågan om Förköpslagens bestånd.
31
5. Resultat av Boverkets
enkätundersökningar
Antal ärenden
Tabell 1 (enligt bilaga) Beräknat antal förköpsärenden inkomna till kommunerna, 2003-2007 34000 35000 36000 37000 38000 39000 40000 41000 42000 43000 44000 2003 2004 2005 2006 2007 År Antal Antal
Tabell 2 (enligt bilaga) Antal förköp i Sverige för samtliga fastighetstyper, 1976-2006 0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006
Antal förköpsärenden per län mellan 1993-2006
0 5 10 15 20 25 30 35 AB C D E F G H I K M N O S T U W X Y AC BD Län A n ta l för k öp Antal förköp
2002-Genomförda enkäter och beräkningar visar att landets kommuner och inskrivningsmyndigheter årligen hanterar ett stort antal förköpsärenden. För 2007 beräknas antalet vara omkring 45 000. Det innebär att kom-munerna i princip måste ta ställning i varje enskilt ärende och att inskriv-ningsmyndigheterna måste se till att kommunen fullgjort sin skyldighet. Vissa kommuner har dock utan erinringar från inskrivningsmyndigheten undantagit vissa områden i kommunen från förköpslagens tillämpning. Stockholms kommun uppger att granskningen enligt förköpslagen sam-ordnas med kommunens granskning enligt Lag (1975:1132) om förvärv av hyresfastighet m.m. Frågan om denna lag
Resultat av Boverkets enkätundersökning 33
skall vara kvar utreds för närvarande. Av den totala mängden ärenden leder omkring 15 ärenden per år till formellt förköp. 1976 var siffran nästan 180 och 1992 omkring 30.
Kommunernas organisation och handläggningstid
Handläggande och beslutande i kommunen (Enligt uppgifter från kommunenkät)
Befattning Handlägger Beslutar
Tjänstemän 58 (100 %) 30 (52%)
Kommunfullmäktige 13 (22%)
Kommunstyrelsen 2 (4%)
Kommunstyrelsens ordf 13 (22%)
Kommunernas uppskattning av administrativ tid per förköpsärende i respektive kommun (Enligt uppgifter från kommunenkät)
Antal minuter Antal kommuner Andel kommuner, % 5 2 4 10 4 8 15 4 8 20 9 17 30 14 27 45 3 6 60 11 21 90 2 4 120 3 6 Totalt: 52 100
Beräkning gjord av Boverket
Förköpsärendena handläggs på sedvanligt sätt av en tjänsteman vid kom-munen. Kommunerna har ofta delegerat beslutsrätten till någon högre tjänsteman och i vissa fall beslutar en politiker på hög nivå, när kommunen inte avser utnyttja förköpsrätten. I övrigt beslutar kommunfullmäktige när förköp avses ske. Handläggningstider och timkostnader varierar kommu-nerna emellan. Boverket beräknar den genomsnittliga handläggningstiden till 45 minuter per ärende. De ärenden där formellt förköp sker tar natur-ligtvis längre tid.
Kostnader för handläggning av förköpslagen hos kommunen
Kommunernas uppskattade kostnad för arbete med förköpsärende per timme (Grundar sig på uppgifter från svarande kommuner):
Kronor/tim Antal kommuner
200 3 250 2 300 6 400 2 450 2 500 4 600 10 700 1 740 1 1000 3 Totalt 34
Enligt svar i kommunenkät
Beräknad kostnad per kommun för hantering av förköpspliktiga ärenden 2007(Grundar sig på Boverkets kommunenkät)
Antal ärenden: 45 000
Tidsåtgång per ärende: 45 min Kostnad per timme: 500 kr
Kommunernas sammanlagda kostnad: 17 miljoner kr
Kommun grupp Antal
ärenden
Kostnad, kr Kostnad per kommun Storstadsregion (51 kommuner) 10 350 3 881 000 76 000 Kommuner >75 000 inv (16 kommuner) 5 850 2 194 000 137 000 Kommuner 25 000-75 000 inv (48 kommuner) 9 450 3 544 000 74 000 Kommuner < 25 000 inv (175 kommuner) 19 350 7 256 000 41 500 Samtliga kommuner (290 kommuner) 45 000 16 875 000 58 000
Den genomsnittliga kostnaden per timme för kommunerna beräknas till 500 kronor. För kommunerna blir den genomsnittliga kostnaden per år för hanteringen ungefär 60.000 kronor. Kommunens sammantagna kostnad för ett års hantering av 45.000 ärenden, som vardera tar en tid av 45 minuter
Resultat av Boverkets enkätundersökning 35
och kostar 500 kronor per timme, blir 45.000 x 0,75 x 500 kr blir omkring 17 miljoner per år.
Skåneutredningen
Ekstrands och Lundhs undersökning har baserats på intervjuer med före-trädare för exploateringsavdelningarna på samtliga kommuner i Skåne. Undersökningen visade att de 33 skånska kommunerna mellan år 2000 och 2006 handlade ungefär 32 500 stycken förköpsärenden. Undersökningen visade vidare att den genomsnittliga aktiva arbetstiden per förköpsärende är ungefär 40 minuter. Det innebär att enbart handläggningen av de kommu-nala förköpsärendena har kostat de skånska kommunerna ungefär 14,8 milj. kronor mellan år 2000 och 2006. Under samma tidsperiod genomförde kommunerna totalt 14 förköp, vilket innebär en administrativ kostnad på ungefär 1 miljon kronor per förköp.
Kostnader för handläggning av förköpslagen hos inskrivnings-myndigheten m.fl. – totalkostnad
Inskrivningsmyndighetens tid och kostnader för kontroll i lagfartspröv-ningen av att kommunen tagit ställning i förköpsfrågan har det varit svårt att få fram. IM i Norrtälje anger att genomsnittstiden för handläggning av ett ärende hos myndigheten är 16 minuter. Det har inte gått att få fram några siffror på resursåtgången specifikt vad just gäller förköpsärendena. Boverket beräknar att inskrivningsmyndigheten hanterar samma antal förköpshandlingar som kommunen. IM gör i första hand en kontroll av att kommunen tagit ställning i förköpsfrågan . Ofta har kommunen inte tagit ställning och inskrivningsmyndigheten måste tillskriva kommunen.
Boverket utgår från vid resursbedömningen att antalet förköpskontroller vid IM totalt beräknas till 45 000 st, att merarbetet för IM i lagfartsprövningen bedöms till 5 min per ärende och att timkostnaden beräknas till 500 kr . Kostnaden för inskrivningsmyndigheten blir då totalt mellan närmare 2 miljoner (1 875 000) kronor. Domstolsverket bedömer att beräkningen är rimlig Lantmäteriverket tror att kostnaden kan vara större.
Härtill kommer kostnaderna för hantering av ett mycket likt antal ärenden hos länsrätten i de få fall kommunens beslut överklagas som
kommunalbesvär, regeringens hantering av omkring 10 ärenden per år, länsstyrelsernas befattning med ärendena i de fall ärendena kommer på remiss från regeringen, uppskattningsvis 7-8 ärenden per år samt regeringsrättens handläggning av de ärenden som går till rättsprövning uppskattningsvis 2-3 per år.. Boverket har inte gjort någon specifik kostnadsberäkning gällande resursförbrukning och totalkostnad för dessa myndigheter, men kostnaderna är relativt små totalt sett.
Det tillkommer kostnader för de åtgärder som säljare, köpare och mäklare måste vidta med anledning av att en kommun söker tillstånd till förköp. Vidare åsamkas parterna kostnader genom den fördröjning av
genomförandet av försäljningen som blir följden av en tillståndsprövning, under tiden säljaren och köparen svävar i ovisshet om utgången i ett förköpsärende: Det kan gälla uppskattningsvis 10 ärenden per år. Det gäller både ärenden där tillstånd ges till förköp medges och ärenden där sådant tillstånd inte ges. Den tid ett projekt fördröjs kan vara 1 till 2 år. Det är mycket svårt att bedöma kostnaderna för marknadsstörningen.
Boverket beräknar att den årliga kostnaden för samhällets hantering av förköpslagen för närvarande är omkring 20 miljoner per år. Huvudparten av kostnaden faller på kommunrna. Näringslivets regelnämnd anser att det var en stor brist att kostnaderna för marknaden inte har beräknats.
Förköpsgrunder - formella förköp och förvärv utan förköp av mark nästan enbart för tätbebyggelse
Tabell 3. Procentuell fördelning mellan förköpsgrunder för åren 2003-2007 i de fall kommunerna genomfört förköp (uppgifterna baserar sig på svar från 49 kommuner)
År Grund 1 Grund 2 Grund 3 Grund 4 Grund 5 2003 70 10 0 0 20 2004 50 0 25 25 0 2005 83 6,5 0 6,5 0 2006 54 23 19 4 0 2007 75 15 10 0 0 Totalt / % 67% 15% 11% 4% 3%
Tabell 5 Förköpsgrund i de ärenden som regeringen prövat 1999-2007 - Boverkets sammanställning Förköpsgrund 2 2% Förköpsgrund 3 15% Förköpsgrund 4 6% Förköpsgrund 5 4% Förköpsgrund 1 73%
Resultat av Boverkets enkätundersökning 37
Tabell 4 Kommunernas bedömning av vilka förköpsgrunder som kunnat åberopas i de fall där köpekontrakt skrivits utan formellt förköp (Uppgifterna baserar sig på svar från kommunenkäten)
Förköpsgrund 1 = 39 61% Förköpsgrund 2 = 13 20% Förköpsgrund 3 = 5 8% Förköpsgrund 4 = 5 8% Förköpsgrund 5 = 2 3%
Förköpsgrunden nr 1, dvs. förköp för kommunens tätbebyggelseutveckling, är den helt klart dominerande och det visas både i kommunenkäterna och i regeringens tillståndsprövning. Kommunerna uppger även att vid frivilliga avtal är syftet oftast förvärv för tätbebyggelse.
I några fall har förköp skett enligt punkterna 2 och 3, dvs. fast egendom som behöver rustas upp eller byggas om för att tillgodose bostadsförsörj-ningen samt fast egendom för mark eller anläggning för idrott eller frilufts-liv. Kommunerna saknar oftast ekonomiska möjligheter att göra sådana inköp. Punkten 2 kan ses som ett komplement till punkten 1. Enligt tidigare tolkning av förköpslagen kunde kommunen inte förvärva mark som skulle användas för pågående markanvändning. Av Boverkets utredning 1992 framgår dock att det numera bör vara möjligt att med stöd av punkten 1 för-värva t.ex. mark som i dag används för bostadsändamål och som även ska användas på samma sätt fortsättningsvis. Punkten 3 gällande förvärv för mark eller anläggning för idrott eller friluftsliv har använts något mer än punkten 2. Till viss del kan punkten 3 ses som en del av punkten 1, dock att punkten 3 enligt förarbetena även kan innefatta regionala behov. PBL och miljöbalken ger möjligheter att säkerställa sådana markområden.
Punkten 4, gällande mark med byggnad som bör bevaras av kultur-historiska eller miljömässiga skäl, används också mycket sällan och det finns utöver byggnadsminnesförklaring möjligheter att med stöd av PBL och miljöbalken säkerställa sådana byggnader. Det kan vara problematiskt att säkerställa att byggnader utanför detaljplanelagt område underhålls både utvändigt och invändigt så att byggnadens värden inte spolieras. Av Boverkets utredning 1992 framgår att även punkten 4 kan har använts för att komma fram till en förhandlingslösning med markägaren utan att kom-munen förvärvar fastigheten.
Endast i ett par fall har grunden 5, dvs. mark för att tillgodose perma-nentboende i vissa kommuner, använts under den senaste femårsperioden, senast 2005. Skälen härtill är flera. Ett är att kommunerna inte längre har möjlighet att få de förmånliga statliga lånen för sådana förvärv.
Kommunernas ekonomi tillåter inte att inköp görs utan lån. Gränsen mellan permanentboende och fritidsboende börjar alltmer suddas ut och i Sverige finns inte någon lagstiftning som förbjuder en person att bo i ett fritidshus permanent eller att använda en permanentbostad till fritidshus. Även från byggteknisk synpunkt är kraven i stort sett identiska. Grunden 5, som Boverket 1992 ansåg eventuellt skulle behållas, ser ut att numera helt ha förlorat sin betydelse.
Uppfylls syftet med lagstiftningen?
Enkäten: Skäl till att lagen används i ringa omfattning
• Fastigheterna inte intressanta/aktuella (12 st)
• Tillräckligt markinnehav/inget behov (16 st)
• Överenskommelse mellan kommun och säljare (10 st)
• Politiska skäl (4 st)
• Ekonomiskt ej möjligt (2 st)
• Plan och ändamål överensstämmer (2 st)
• Lågt byggande/lågkonjunktur (2 st)
• Övrigt (5 st)
En fråga är i vad mån förköpslagen, trots att den formellt används i liten utsträckning, har kvar sin betydelse i relation till dess ursprungliga ända-mål. Förköpslagen avsågs vara ett markpolitiskt instrument för kommuner-na som skulle underlätta för kommunen att införskaffa mark för
kommunens tätortsutveckling och som medverkade till att hålla markpriserna nere och att samhället kunde tillgodogöra sig de
markvärdestegringar som blev en följd av utveckling och utbyggnad av samhället.
Det ursprungliga markpolitiska syftet har i dag väldigt liten relevans. Kommunerna har i allt större utsträckning blivit en aktör på marknaden som köper och säljer mark på marknadens villkor. Samarbetet mellan exploatörer och kommunerna är allt mer utvecklat och relationen regleras regelmässigt i exploateringsavtal. En huvudorsak till att antalet formella förköp är så litet, förutom att kommunen inte har något behov av marken, är att överenskommelser träffats mellan kommunen och säljaren och ibland köparen. Boverket anser dock att om lagen avskaffas finns det en större risk att det blir budgivning gällande de fastigheter kommunerna önskar att förvärva och kommunerna kan då tvingas att betala ett högre pris för fastigheterna för att slippa expropriationsförfarandet.
Att förköpslagen inte används beror i det övervägande antalet fall på att aktuella fastigheter inte är intressanta från kommunal synpunkt eller att det inte föreligger något behov för kommunen att förvärva marken. Det förekommer också att köparna har haft samma intentioner som kommunen med fastigheten.
Det påtalades dock redan vid lagens tillkomst att förköpslagen inte var avsedd att ersätta vanliga köp. Den skulle användas endast om det inte var möjligt att förvärva genom vanligt köp.
Resultat av Boverkets enkätundersökning 39
Indirekta effekter av förköpslagen
Enkäten: Har lagen haft någon indirekt betydelse? JA = 47
NEJ = 8 Totalt: 55 svarande Kommunernas kommentarer förkortat:
• Ger information om fastighetsmarkanden (35 st)
• ”Maktinstrument” /Förhandlingsinstrument (22 st)
• Ger prisbilden på fastighetsmarkanden (12 st)
• Ger tidigt kontakt med mäklare o samarbete (2st)
• Möjlighet att tidigt kontakta markexploatör (2 st)
Ger bra information om fastighetsmarknaden
60 procent av de tillfrågade kommunerna anser att förköpslagen har
betydelse som ett instrument för kommunen att hålla sig informerad om vad som händer på fastighetsmarknaden i kommunen. Det kan gälla vilken aktivitet det är på fastighetsmarknaden, vilka fastighetsägare som säljer mark och vilka som köper mark för exploatering, vilka områden som är intressanta för köparna och hur prisbilden utvecklas inom kommunen och dess olika områden.
För att få tidig information om fastighetsförsäljningar kan kommunen naturligtvis följa annonseringen på nätet och i tidningarna. Det är inte tillräckligt och kommunerna uppskattar att förköpslagen i ett tidigt skede ger kommunerna information om pågående försäljningar. Om det föreligger intresse av fastighetsköp från kommunens sida inom ett visst område kan kommunen bevaka sina intressen och kontakta säljaren. Det förekommer också att säljaren eller dennes mäklare i ett tidigt skede tar kontakt med kommunen för att efterhöra kommunens intresse.
Det finns i dag tekniska möjligheter för kommunerna att genom fastig-hetsregistret och andra digitala källor följa fastighetsmarknaden och få en mer heltäckande bild av fastighetsmarknaden. Det gäller antalet köp, vilka fastigheter som säljs, vilka som köper och säljer samt priserna på fastig-heterna. Det kostar att prenumerera på dessa uppgifter.
Om kommunens kostnad i genomsnitt är ungefär 60 000 per år kan detta jämföras med kostnaderna för att abonnera på digitala uppgifter om fastig-hetsmarknaden. Sannolikt anser dock de flesta kommunerna att de behöver båda metoderna. Boverket utgår från att de allra flesta kommunerna efter sitt behov skaffar sig dessa uppgifter. Dessa uppgifter finns tillgängliga sedan ett köp fullbordats. Kommunerna är dock intresserade av att få in uppgifter i ett tidigt skede och då är förköpslagen det instrument som ger kommunen denna möjlighet.
Stöd vid förhandlingar
Förköpslagen kan även ha indirekt betydelse utöver vad som anges i föregående avsnitt, t.ex. genom att underlätta för kommunerna att komma överens med säljarna och träffa formellt sett frivilliga avtal mellan säljaren
och kommunen. Förköpslagen är då ett redskap som bara kommer till användning i andra hand om inte säljaren och kommunen kan ingå avtal.
Att förvärva fastigheter via förköpslagen är ett mindre ingripande och administrativt enklare instrument än att använda sig av expropriations-institutet. Informationen om pågående köp ger kommunen anledning att kontakta säljaren tidigt och det möjliggör ett frivilligt avtal med förköps-lagen som bakgrund. Förköpsförköps-lagen fungerar därigenom som ett indirekt påtryckningsmedel i förhandlingsprocessen och blir ett viktigt instrument i den kommunala plan- och markpolitiken. Om förköpslagen avskaffades skulle kommunerna vara tvungna att använda expropriationsinstitutet för att förvärva både den mark som i dag förvärvas genom formellt förköp och dessutom sannolikt stora delar av den mark som i dag kommunen lyckas förvärva genom avtal.
Boverket bedömer således att förköpslagen är ett effektivt redskap för kommunerna att kunna träffa frivilliga överenskommelser och därigenom kunna undvika både det mer tidskrävande formella förköpet och även det mer ingripande och tidsödande samt kostsamma exproprieringsinstitutet. Marknadspåverkan
I de fall när kommunen avstår från sin förköpsrätt eller en frivillig överenskommelse träffas, vilket sker i 99,9 procent av fallen, bedömer Boverket att förköpslagen vanligtvis inte utgör någon störning för
marknaden genom att fördröja processen. Det kan innebära visst merarbete och vissa kostnader för parterna och mäklaren.
Om kommunen väljer att hos regeringen söka tillstånd till förköp när säljaren eller köparen bestrider förköpsrätten kan det innebära att det under en längre tid är osäkert om en fastighets framtid. Det kan innebära olägen-heter för flera parter och exempelvis kan ett angeläget projekt bli försenat eller inte alls komma till stånd. Det kan också uppstå kostnader och olägen-heter för de involverade. Det kan även innebära att underhållet eftersätts på en byggnad. Eftersom antalet förköp per år är så få, omkring 15 stycken, bedömer Boverket att marknadspåverkan och merkostnaden för marknaden inte blir så betungande.
Kringgående av förköpslagen
Det framgår av utvärderingen att förköpslagen i vissa fall kan kringgås, t.ex. genom att sälja fastigheterna i bolagsform, eller att den för kommunen intressanta fastigheten är en bland flera fastigheter eller att kringgärda köpen med många sidoavtal som gör det svårt och ibland omöjligt för kom-munen att träda in i köparens ställe. Ett annat sätt är att göra en
fastighetsreglering i stället för köp. Det framgår inte av utvärderingen att antalet kringgåenden skulle vara särskilt utbrett och det synes enligt Boverkets mening inte vara ett så stort problem att åtgärder behöver vidtas.
