Burlövs kommun i rollen som operativ tillsynsmyndighet

I föregående avsnitt har vi tittat på miljöarbetet i mikroföretaget Bolaget AB, och denna verksamhets förhållningssätt till olika miljökrav utifrån. Eftersom miljökrav i form av miljölagstiftning varit av central betydelse för företagets aktivare förhållningssätt till miljöarbete, ska vi i följande avsnitt närmare undersöka den operativa tillsynsmyndighetens perspektiv på kommunikationen av miljölagstiftning. Denna kommunikation består dels av informationsutbytet mellan kommunen och företaget, dels av kommunikationsförhållandet mellan kommunen som operativ tillsynsmyndighet och länsstyrelsen som tillsynsvägledande myndighet.

När det gäller huruvida ansvarig myndighet utövar den operativa tillsynen i kommunen är det av intresse att undersöka om detta sker i enlighet med miljöbalkens bestämmelser. Det som framgår av 26 kapitlet miljöbalken, samt förordning (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken, visar på vad som åligger kommunen gällande den operativa tillsynen. Detta redogjorde vi för i avsnitt 2.4 i teorikapitlet. Följande uttalanden av förvaltningschef Ingemar Mattsson och miljöinspektör Ewa Romberg, visar på hur lagen tolkas och på vilket sätt detta arbete sker inom Burlövs kommun:

Miljöbalken är en väldigt dynamisk lagstiftning där det sker en förändring ungefär en gång i halvåret, antalet förordningar har fördubblats sen miljöbalkens ikraftträdande. Detta ställer då höga krav på oss vad gäller uppdatering av regelverket. Vi bevakar uppdateringar genom att prenumerera på lagstiftning. (Romberg 2005a)

Vi tar fram en tillsynsplan för vår tillsynsverksamhet, som baseras på de krav som finns i lagstiftningen. Tillsynsplan och verksamhetsplan antas av miljö- och räddningsnämnden och avrapporteringar från förvaltningen sker två till tre gånger per år till nämnden. Även fast vi har en planerad verksamhet är det inte alltid så att verksamheten går i enlighet med antagen plan. I de fall arbetsbördan för förvaltningen är tyngre än de resurser vi besitter, får extern hjälp inhämtas, eller så får man under verksamhetsåret göra en kursändring av prioriteringar. (Mattsson 2005)

Romberg och Mattssons utläggning visar tillsammans med kommunens tillsynsplan för år 2005 (Tillsynsplan Mrn 2005/23), att lagstiftningens krav inte i alla avseende kan uppfyllas på grund av bristande personella resurser. Tillsynsplanen syftar till att kartlägga och beskriva det årliga tillsynsbehovet inom de olika tillsynsområdena. Tillsynsplanen redovisar ett behov av ytterligare personalförstärkning för kommande år, och man har för samma år en planerad tillsyn av miljöfarlig verksamhet på 1230 timmar. Det beräknade behovet uppgår dock till 1570 timmar. Bristen på personella resurser består framförallt av miljöinspektörskompetens. Vi noterar detta förhållande och anknyter till de bestämmelser som vi genom förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken redogjorde för i avsnitt 2.4.

Eftersom vi här kan uppvisa att det på sina håll saknas resurser inom förvaltningen för tillsynsarbetet, frågar vi vidare hur man prioriterar i den operativa tillsynen. Vi blir hänvisade till att åter igen ta del av tillsynsplanen. Övergripande framgår av tillsynsplanen att information, rådgivning och samordning kommer att prioriteras. När det gäller tillsynen av miljöfarlig verksamhet sker denna för närvarande genom bevakning av områden vid eventuell exploatering och inspektioner i samband med klagomål. Vidare ställer vi frågan om prioriteten för tillsynen av A-, B- och C-verksamheter är samlad, eller om man här lägger fokus på en eller några av dessa kategorier:

Naturligtvis kräver de tillståndspliktiga A- och B-anläggningar mer tillsyn, eftersom de har en större miljöpåverkan och samtidigt får anmälningspliktiga verksamheter mer uppmärksamhet än de som inte är anmälningspliktiga. Vi har som sagt övertagit ansvaret över tillsynen av nästan samtliga A- och B- anläggningar från länsstyrelsen. Sen finns det ingen generell uppdelning

Sker det någon uppdelning kan den vara baserad på rent praktiska skäl. Bedriver vi tillsynen i en del av kommunen så försöker vi ta alla närliggande verksamheter just för att inte behöva åka fram och tillbaka över hela kommunen. Observerar vi en speciell grupp som är föremål för tillsyn, så görs det vid ett och samma tillfälle eller under en viss period. Detta kan också vara föranlett av att länsstyrelsen har ett tillsynsprojekt. Men annars har vi inte något specifikt urval. Tillsynsbehovet kan dock vara större i de fall ett företag antingen haft stora utsläpp på grund av driftstörningar eller då det förekommer klagomål från omgivningen. Detta kan indikera på att en viss verksamhet inte fungerar som den ska. I övrigt sker en kontinuerlig omprövning av verksamheterna och vi försöker ha tillsyn med de intervall som anges i tillsynsplanen. Målsättningen är här en gång per år för C-verksamheter, men vissa verksamheter med mindre miljöpåverkan kanske vi ser över vart annat eller vart tredje år. (Romberg 2005b)

En viktig detalj som framkommer är att kommunen övertagit den operativa tillsynen av nästan samtliga A- och B-verksamheter förlagda inom kommunen. Denna aspekt är central så till vida att kommunens tillsynsansvar enligt 26 kapitlet 3 § 3 stycket miljöbalken omfattar anmälningspliktiga C-verksamheter, om inte kommunen framställer om annat, och hantering av kemiska produkter och avfall. Vi funderade kring denna ansvarsfördelning när nu resurserna för den operativa tillsynen hos kommunen upplevs som begränsade. På frågan angående prioritet menar Romberg att det inte sker någon särskild prioritering i tillsynen av verksamheter inom samma kategori, däremot tillägnar man mer uppmärksamhet på de verksamheter som anses ha hög miljöpåverkan. Följden blir att A- verksamheter går före C- verksamheter i prioriteringen av den operativa tillsynen. Vi har härigenom försökt få en bild över hur Burlövs kommun i egenskap av operativ tillsynsmyndighet rent praktiskt arbetar gentemot verksamhetsutövare.

Diskussionen fortsätter att handla om på vilket sätt kommunen upprätthåller kommunikationen och informationsutbytet med företagen vad gäller miljölagstiftning. Som vi tidigare redogjort för i avsnitt 2.4 åligger det den operativa tillsynsmyndigheten att utöver den rena tillsynen också arbeta med rådgivning och information gentemot verksamhetsutövare. Av detta framgår att tillsynen bör bedrivas så att den stärker verksamhetsutövarens egen förmåga att uppfylla sitt ansvar och ställda krav samt att självständigt bidra till en hållbar utveckling genom ett förebyggande miljöarbete. På frågan om detta förhållande fick vi följande svar:

Vi har i och för sig en viss informationsskyldighet, men den sätter ju också vissa gränser. Allting kan ju inte vara information, utan någonstans sätter vi på timtaxan och tar betalt. Ju bättre underlagsmaterial ett företag kan presentera, desto snabbare kan vi utföra vårt arbete och på så vis blir det naturligtvis också billigare för företaget. (Mattson 2005)

Jag upplever att vi över lag har en god kontakt med de C-verksamheter som finns i kommunen. Dels genom att vi informerar våra företag om förändringar i lagstiftningen i samband med tillsynsbesök. Vi har också inom Burlövs kommun som rutin att ålägga också C-verksamheter med att årligen skicka in en redovisning om miljöförhållandena vid anläggningen. Detta använder vi vidare som ett underlag för tillsynen och i stället för att verksamhetsutövaren ska behöva plocka fram alla olika uppgifter när vi kommer på tillsynsbesök, så skickar företaget istället in en sammanställning av dessa uppgifter. Sammanställningen är också ett led i verksamhetsutövarens uppfyllande av egenkontrollen. Vi kan utifrån detta också se om det sker några förändringar inom en verksamhet, vilket medför att vi vid en sådan situation kan informera verksamhetsutövaren om eventuella förändrade lagkrav. Det kan ju i vissa fall hända att en anmälningspliktigverksamhet närmar sig gränsen för en tillståndsprövning. (Romberg 2005b)

I Mattssons resonemang påvisas att man är medveten om sin informationsskyldighet gentemot verksamhetsutövare i kommunen. Av framläggningen upplever vi dock att det finns ett uttryck för vissa begränsningar från kommunens sida vad gäller informationsarbetet. I och med denna begränsning från kommunens sida tillskriver man således ett större ansvar för verksamhetsutövare att själva aktivt ta del av den information som finns. Anledningen till denna begränsning kan vara av att kommunen inte har tillräckliga resurser för ett ytterligare informationsarbete. Ovan framkommer enligt Romberg något som vi också finner intressant, vilket är att Burlövs kommun har som rutin att även begära rapportering av anmälningspliktiga C-verksamheters miljöförhållanden. Detta är något som i huvudsak och enligt 26 kapitlet 20 § miljöbalken åligger tillståndspliktiga A- och B-verksamheter att göra genom miljörapportering. Men enligt samma paragraf får även en verksamhet som inte är tillståndspliktig genom föreskrift, meddelas om skyldighet att lämna miljörapport. Att kommunen här vidtar rutiner om att begära rapportering av C-verksamheters miljöförhållanden, ses som ett led i arbetet med att få verksamhetsutövare att uppfylla de krav som ställs genom egenkontroll. Kommunens praktiska arbete med att kontrollera verksamhetsutövares efterlevnad av egenkontrollen har dock inte påbörjats, utan här arbetar kommunen för närvarande med att informera företagen om de krav som förordningen ställer. Mattsson påpekar:

Vi har egentligen inte åkt ut till varje enskilt företag och gjort några kontroller. Vi håller fortfarande på med att informera företagen i försök att höja kunskapsnivån om de krav man ställer i egenkontrollen. Detta kan göras genom att anordna utbildningstillfällen för företag då det gäller just egenkontroll. Vi vill ha ett par år för information till företagen så att de vet att det finns den här typen av lagstiftning och förordningar. Men för eller senare kommer vi att testa verksamheters egenkontroll utifrån checklistor som för närvarande är under utformande. (Mattsson 2005)

Kommunens granskning av verksamhetsutövares egenkontroll är ett led i den operativa tillsynen för att säkerställa att miljöbalkens bestämmelser efterlevs. Det framgår däremot att detta är ett arbete som ännu i dagsläget inte tagit form. Fokus ligger just nu på att genom information öka verksamhetsutövares kunskap om vad kravet på egenkontroll innebär för dem.

Vi har hittills inriktat vårt resonemang till att beröra förhållandet mellan kommunen och företaget. Vi ställer oss också frågan i vilken utsträckning förhållandet mellan kommunen och länsstyrelsen kan ha en inverkan på förhållandet mellan kommunen och företaget. Här utgår vi ifrån länsstyrelsens ansvar och förpliktelser om tillsynsvägledning gentemot kommunen. Ansvaret för tillsynsvägledningen redogjordes för i avsnitt 2.4 genom 14 § förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken. Vidare framgick i avsnittet att tillsynsvägledningen innebär utvärdering, uppföljning och samordning av den operativa tillsynen, samt stöd och råd till de operativa tillsynsmyndigheterna. Det gäller här också att se huruvida kommunen känner sig tillfredställd med länsstyrelsens faktiska arbete med tillsynsvägledningen. Mattsson och Romberg för inledningsvis en diskussion om samverkan mellan kommunen och länsstyrelsen:

Kan man arbeta tillsammans med någon expert från exempelvis länsstyrelsen, så underlättar det ju för oss. Därför har vi mer eller mindre deltagit i de flesta samverkansprojekten som arrangerats av länsstyrelsen. Länsstyrelsen kommer också på tillsynsbesök hos oss, vilket senast skedde 2002. Nästa besök är planerat till 2005. Om detta beror på att vi sköter oss bra här eller om det finns andra kommuner man vill koncentrera sig på, det vet jag inte. Att de kommer på besök och granskar oss ser jag som positivt, det öppnar upp dialogen mellan oss. Det finns också alltid risk för att bli hemmablind, vilket ger skäl till att saker kan förbättras. Men när det gäller samverkan mellan kommuner så har vi försökt få tillstånd ett samverkansavtal eller en överenskommelse med Lunds kommun. Detta för att mindre kommuner som vi har svårt att ha egen spetskunskap i alla ämnesområden. Då är det bra att kunna få in individer med olika specialkunskaper i de fall vi nu har behov av det. (Mattsson 2005)

En samordning och samverkan ger ju också att det regionalt blir en likvärdig bedömning i ärenden. Detta gynnar också företagen genom att konkurrensvillkoren blir densamma för alla i regionen. Man får samma bedömning. Detta är positivt både för tillsynsmyndigheten och verksamhetsutövarna. (Romberg 2005a)

Både Mattsson och Romberg visar på vikten av samverkan mellan kommunen och länsstyrelsen för att underlätta kommunens åtaganden. Förhoppningen är också att samverkan ska leda till att det inom länet utvecklas en harmonisering av bedömningar enligt miljöbalken. Mattsson framlägger också vikten av samverkan mellan kommuner som ett led i att öka kompetensen hos de mindre kommunerna. Sedan framkommer av diskussionen en infallsvinkel som berör hur länsstyrelsens arbete med de nationella miljökvalitetsmålen i relation till tillsynsvägledning uppfattas av kommunen:

Det är ju så att på regional nivå, på länsstyrelsen, där bedriver man miljömålsarbetet lite vid sidan av den ordinarie tillsynen. Så är det ju inte riktigt i vår kommun. Så man kan säga att länsstyrelsen som ska vara den vägledande myndigheten till oss, de jobbar med miljömål och strategier lite grann frikopplat från tillsynen och det skulle man kanske kunnat ha en bättre knytning till varandra. Där skulle man kanske kunna integrera det lite mer på regional nivå. Men hos oss har vi inga sådana skillnader, vi tar med miljömålsarbetet i vårt tillsynsarbete där vi informerar företagen om de miljömål som finns på lokal nivå, och hur de kan tänkas beröra företagen. I de flesta fall så berörs inte företagen så mycket av åtgärdsförslagen, men de kan mycket väl beröras av miljömålen i alla fall. De här miljömålen är inte juridiskt bindande för verksamhetsutövare utan de är ett mer frivilligt arbete, fast miljöfrågor har inte varit i fokus på de senaste åren. (Romberg 2005a)

För att avrunda detta analysavsnitt om Burlövs kommun i egenskap av operativ tillsynsmyndighet, vill vi lyfta fram de centrala ståndpunkter som framkommit ur vårt resonemang med dessa nyckelpersoner på myndigheten. Analysen syftar således till att söka synliggöra dessa teman av kommunens arbete med operativ tillsyn, rådgivning och information enligt miljöbalken och se huruvida de utgör goda eller dåliga exempel. Bedömningen av i vilken utsträckning arbetet utgör ett gott eller ett mindre gott exempel, med avseende på den operativa tillsynen, får ställas i relation till dels den tillsynsvägledande myndighetens ståndpunkter, samt dels hur Bolaget AB upplever denna myndighetsutövning.

De nyckelpersoner som vi intervjuat på Burlövs kommun ger uttryck för att miljöbalken är en dynamisk lagstiftning att hantera, där ständiga förändringar sker genom tillkomsten av nya förordningar och uppdaterade bestämmelser. Dynamiken i miljöbalken ställer således höga krav på kommunens kompetens och dess förmåga att hålla ett uppdaterat regelverk, samt att förmedla tillämpliga bestämmelser till verksamhetsutövare. Enligt kommunens tillsynsplan redovisas ett ytterligare behov av personal och kompetens. Av samma tillsynsplan redovisas att prioriteten för det övergripande arbetet med miljöbalkens tillämpning ligger på informations-, rådgivnings- och samordningsarbetet. Härmed strävar kommunen att utefter de tillgängliga resurserna tillgodose bestämmelserna som återges i 26 kapitlet 1 § miljöbalken, vilka redogjordes för i avsnitt 2.4. Vad avser den operativa tillsynen kräver de tillståndspliktiga A- och B- verksamheterna i kommunen mer resursansträngningar i form av tillsyn, eftersom de har större miljöpåverkan. Anmälningspliktiga C-verksamheter får således i logisk mening också mer uppmärksamhet än övriga icke anmälningspliktiga verksamheter. Vi ser en naturlig prioritering mellan A-, B- och C-verksamheter som en följd av de olika verksamhetskategoriernas miljöpåverkan. En annan prioriteringsfaktor är vid en eventuell driftstörning hos en verksamhet eller vid omgivningens klagomål. Något som vi noterade var att ansvaret för den operativa tillsynen av i princip samtliga A- och B-verksamheter i kommunen överlåtits från länsstyrelsen till Burlövs kommun på kommunens egen begäran.

Miljöbalken föreskriver A- och B-verksamheter att varje år tillhandahålla tillsynsmyndigheten en miljörapport. Denna skyldighet föreligger dock inte C-verksamheter, om inte kommunen uttryckligen framställt detta. Burlövs kommun har emellertid framställt om detta, och har därmed som rutin att från C-verksamheter begära en rapport om deras miljöförhållanden. Rutinen ses som ett led i att underlätta arbetet för C-verksamheter att uppfylla kravet på egenkontroll. Det sker från kommunens håll idag inget arbete med att granska efterlevnaden av denna egenkontroll. Här har kommunen för avsikt att först i ett par år informera företagen om kravet på egenkontroll och höja deras kunskapsnivå. Aspekten om samverkan och samarbete mellan dels kommunen och länsstyrelsen, dels med andra kommuner, ses som viktigt för att underlätta kommunens åtaganden enligt miljöbalken och i syfte att sprida kompetens och harmonisera bedömningar i enskilda ärenden.

4.1.3 Länsstyrelsen i Skåne län i rollen som tillsynsvägledande myndighet