Länsstyrelsen i Skåne län i rollen som tillsynsvägledande myndighet

deras syn på kommunernas operativa tillsyn. Vi vill därutöver se om förhållandet mellan länsstyrelsen och Burlövs kommun i någon bemärkelse inverkar på hur Bolaget AB upplever miljökrav kommunicerade av den operativa tillsynsmyndigheten. Utifrån analysavsnittet av Burlövs kommun, framkom en del ståndpunkter som berör detta förhållande. Följaktligen vill vi i detta avsnitt visa på dessa ståndpunkter utifrån länsstyrelsens perspektiv. Harald Arnell, i egenskap av miljöskyddsdirektör, har det övergripande ansvaret för länsstyrelsens tillsynsvägledning och berättar vad som i huvudsak åligger länsstyrelsen som tillsynsvägledande myndighet samt hur detta arbete fungerar i praktiken:

Begreppet tillsynsvägledning definieras i miljöbalken. Tillsynsvägledningen innebär att vi ska stödja och bistå med råd till de operativa tillsynsmyndigheterna i länet. Vi ska även utvärdera, samordna och följa upp kommunernas operativa tillsyn. Genom miljöbalkens ikraftträdande har länsstyrelsens roll med uppföljning och utvärdering av den operativa tillsynen förtydligats. Så arbetet med tillsynsvägledningen är av både granskande och stödjande karaktär. Vi gör varje år en tillsynsplan som beskriver vårt behov av resurser för att bedriva denna tillsynsvägledning. Som en del av tillsynsvägledningen ingår olika former av kontakter med kommunerna samt information och utbildning. Det som framförallt har blivit nytt sedan miljöbalken trädde i kraft är med avseende på kommunbesöken att vi också följer upp vad de gör och försöker bedöma om de uppfyller sina åligganden som tillsynsmyndigheter. (Arnell 2005)

I och med miljöbalkens ikraftträdande, medger Arnell att länsstyrelsen har fått en tydligare roll gällande tillsynsvägledningen. Här har arbetet jämfört med tidigare komplimenterats av att utvärdera, samordna och följa upp den operativa tillsynen. Vi ställer frågan om huruvida man på länsstyrelsen anser att man har tillräckliga resurser för att bedriva tillsynsvägledningen i enlighet med vad som är föreskrivet i miljöbalken. Arnell menar att behovet av resurser är större än vad man blivit tilldelad:

Det är ju så att när vi på länsstyrelserna och kommunerna gör de här behovsutredningarna och tillsynsplanerna, så kommer man i allmänhet fram till ett visst behov, vilket det senare ofta inte visar sig finnas resurser till för de flesta. Det finns inte några solklara riktlinjer för hur man ska beräkna behov utan det är en slags bedömning man gör så gott man kan. I de flesta fall kan inte behovet täckas och det gör det inte hos oss heller. Detta kan ju bero på hur man har bedömt behovet och vilken ambitionsnivå man har själv när man gör de här utredningarna och

Det är liksom ett standarddilemma på något vis. Och det är väldigt svårt att idag säga var nivån ligger då när man ska påstå att någon inte uppfyller sina åliggande som tillsynsmyndighet. Men vi har ju i några fall framfört till kommunerna att när vi tycker att något är för dåligt så behöver de se över sin resurssituation. (Arnell 2005)

Länsstyrelsen visar, i likhet med vad Burlövs kommun framlade om sin operativa tillsyn, att behovet av resurser för att bedriva tillsynsvägledning överstiger de resurser man för närvarande besitter. Länsstyrelsen redovisar i sin tillsynsplan för 2005 en planerad tillsyn på 470 dagar, däremot räknar man på att tillsynsbehovet uppgår till hela 1100 dagar (Tillsynsplan HA2005-04-15). Vi konstaterar att resurserna för både länsstyrelsen och kommunen är begränsade i relation till deras behov för att tillgodose miljöbalkens ändamål. Utöver detta faktum undrar vi hur länsstyrelsen ser på kommunernas arbete med den operativa tillsynen i generella termer. Vi frågade om man från länsstyrelsens sida påvisade några uppenbara problem i detta arbete.

Vi är väl generellt sätt ganska nöjda med detta och vi har sällan några grava anmärkningar. Men visst finns det en och annan kommun där vi tycker att det ser tveksamt ut. Men över lag så är det inte något större problem, det vill jag inte säga. Där det finns diskussioner finns ibland också specifika skäl som exempelvis vissa omständigheter med personalen. Vi har ju inga sanktionsmöjligheter mot kommuner, utan vi får försöka övertala dem och påtala vikten av det här arbetet. (Arnell 2005)

Arnell menar här att från länsstyrelsens sida är man överlag nöjd med hur den operativa tillsynen bedrivs ute i kommunerna. Det förekommer dock enskilda undantag, vilka då kan förknippas med mer specifika och praktiska problem. Vi vänder på förhållandet och ifrågasätter i vilken utsträckning man från länsstyrelsens sida upplever att kommunerna är tillfredsställda, med den tillsynsvägledning som länsstyrelsen utövar. Utav Arnells svar framgår:

De är nog rätt nöjda med vad vi gör men de tycker samtidigt att vi skulle behöva göra mera. De här kommunbesöken som vi gjort är man nog i allmänhet positiva till. Det är väl ungefär hälften av länen i landet där man gör sådana här besök och det finns ingen bestämmelse som säger att vi måste göra detta. Men i allmänhet ses det väldigt positivt och det är också ett sätt för kommunens miljötjänstemän att få ytterligare stöd. Det är bra om politikerna får höra också från länsstyrelsen, och inte bara från sina egna tjänstemän, att tillsynsarbetet är viktigt och vilka krav som finns. (Arnell 2005)

Utav Arnells sätt att resonera, framgår att länsstyrelsen upplever att kommunerna i stort sätt är nöjda med tillsynsvägledningen. Länsstyrelsen tar, utöver vad som är föreskrivit, initiativ till att göra kommunbesök, vilket man ser att kommunerna uppskattar. Vidare anser Arnell att länsstyrelsen genom besöken kan förmedla ytterligare kompetens till kommunerna och tydliggör deras åligganden.

I föregående analysavsnitt av Burlövs kommuns framgick att kommunen övertagit ansvaret över operativ tillsyn av en stor del A- och B-verksamheter. Vi ställde oss där frågande till denna ansvarsfördelning, och vilka grunderna för en sådan förändrad ansvarsfördelning kunde vara. Här söker vi länsstyrelsens perspektiv på detta tema. Arnell framlägger en del motiv:

Det kan vara intressant för en kommun att göra det därför att då får de lite större volym på sitt tillsynsarbete och kan ha lite bredare kompetenser. Kommunerna kan också ta in tillsynsavgifter för att finansiera detta. På sätt och vis kan det ge mer resurser totalt för tillsynen. För vi finansieras inte direkt av tillsynsavgifter. Visserligen betalar de företag som vi har tillsyn över en avgift, men den går direkt till statskassan och passerar inte länsstyrelsen, så vi är inte beroende av sådana intäkter. Då kanske vi kan ägna oss lite mer åt tillsynsvägledning och mer övergripande frågor som kan vara bra. Vi ser gärna att kommunerna tar över detta ansvar, men det finns en gräns. Om vi får väldigt få verksamheter där vi jobbar som operativ tillsynsmyndighet, då börjar det bli lite problematiskt för då kan vi förlora kompetens, det är viktigt att vi bibehåller vår kompetens. Men i det här länet är det fortfarande så pass många verksamheter att vi i dagsläget inte har några problem med att vi skulle få för lite själva. (Arnell 2005)

Arnell visar på att länsstyrelsens inställning till ansvarsfördelningen av den operativa tillsynen över A- och B- verksamheter till kommunerna, överlag är positiv och man ser inget problem i att en sådan ansvarsfördelning fortskrider. Det finns dock en gräns för ansvarsfördelningen av den operativa tillsynen, men den är man fortfarande långt ifrån att nå. Som en följd av resonemanget ovan frågar vi Arnell om länsstyrelsen anser att kommunerna i Skåne län besitter en tillräcklig kompetens för en sådan utökad operativ tillsyn av A- och B- verksamheter. Arnell svarar:

Det är inte de små kommunerna i allmänhet som det varit frågan om, utan det har handlat om de lite större kommunerna, vilka i allmänhet har den kompetensen. Men vi är skyldiga att se om det finns kompetens och resurser för ett utökat ansvar. Det finns naturligtvis en skillnad i kompetens mellan en liten och en stor kommun. I en liten kommun har man färre resurser men vilka måste

De små kommunerna borde kanske ha en större branschkompetens och kunna fördjupa sig på en del områden inom miljöbalken. En kommun bör först föra en diskussion med oss innan de gör en formell ansökan om övertagandet. Vi brukar också framhäva att vi tycker att det är bra om man samarbetar mera mellan kommunerna. Detta är tyvärr inte så enkelt, det måste fungera både för tjänstemännen och på den politiska nivån, och det har inte blivit mycket av med sådant samarbete. (Arnell 2005)

Arnell framhåller att i de fall länsstyrelsen överlåter ansvaret för operativ tillsyn över A- och B-verksamheter, måste man först bedöma kommunens kompetensnivå. Här menar Arnell att denna ansvarsfördelning oftast varit föremål för de större kommunerna, vilka man anser har en tillräcklig kompetens för detta. För att fylla kommunernas behov vad gäller tolkningen av regelsystemet och andra frågeställningar är länsstyrelsens tjänstemän tillgängliga för råd och stöd (Tillsynsplan HA2005-04-15).

I intervjun med nyckelpersonerna på Burlövs kommun framgick också att de där anser att länsstyrelsens miljömålsarbete och tillsynsvägledning kunnat ha en bättre förankring till varandra. Kommunen skulle således vilja se en mer integrerad form för detta arbete från länsstyrelsens sida. Vid frågan om det finns någon tanke om integration mellan miljömålsarbetet och tillsynsvägledning svarar Arnell:

Vi har skrivit tre syften med vår tillsynsvägledning. Det tredje lyder att tillsynen ska bidra till att miljömålen kan uppnås. Vi jobbar dels med att försöka få tillsynen som ett verktyg i miljömålsarbetet och dels använda miljöeffekterna av tillsynen som en grund för hur man prioriterar i tillsynen. Man bör ju lägga sina begränsade resurser på det som ger mest miljöeffekt. Detta förhållningssätt har vi dels för vår egen del, men också i dialogen med kommunerna. (Arnell 2005)

Burlövs kommun har visat på att man gärna ser att miljömålsarbetet och tillsynsvägledningen integreras i större utsträckning. Vi har ingen kännedom om i vilken omfattning Burlövs kommun har förespråkat detta för länsstyrelsen, men av Arnells uttalande framgår att ett av tillsynsvägledningens tre huvudsyften är starkt förankrat till miljömålsarbetet. Denna förankring mellan miljömålsarbetet och tillsynsvägledningen är något som uttrycks i dialogen med kommunerna menar Arnell.

Avslutningsvis ska vi här sammanfatta Arnells centrala ståndpunkter av länsstyrelsens arbete med tillsynsvägledning, samt kommunernas arbete med den operativa tillsynen. Till att börja med framgår att länsstyrelsen fått en tydligare roll, samt utökade arbetsuppgifter som tillsynsvägledande myndighet efter det att miljöbalken trätt ikraft. Det konstateras att behovet av resurser är större än de tilldelade medlen för arbetet med tillsynsvägledning, och således för att kunna tillgodose miljöbalkens ändamål fullt ut. Om detta beror på att arbetsuppgifterna för tillsynsvägledningen utökats i för stor utsträckning eller om det snarare beror på allmän offentlig resursbrist har vi inte fått någon närmare framläggning om. En sådan resursbrist påvisades också i avsnitt 4.1.2 om Burlövs kommun, och Arnell tillstyrker att även de flesta kommunala myndigheterna upplever ett större behov av resurser än de man blivit tilldelade. Däremot är man från länsstyrelsen sida generellt sätt nöjd med hur den operativa tillsynens bedrivs uti kommunerna. Länsstyrelsen upplever samtidigt att kommunerna i sin tur också generellt sätt är nöjda med länsstyrelsens tillsynsvägledning. Här lyfter Arnell fram den positiva responsen från kommunerna vad gäller länsstyrelsens kommunbesök.

Det framgick i fallet Burlövs kommun att man där övertagit den operativa tillsynen över nästan samtliga A- och B-verksamheter från länsstyrelsen. Denna förändrande ansvarsfördelning av operativ tillsyn är man från länsstyrelsens sida positivt inställd till. Här kan man även tänka sig en fortsatt sådan utveckling. Vi påpekar här att Arnell menar att det finns en gräns för hur långt en sådan ansvarsfördelning kan sträcka sig. Han framhåller också att det krävs en viss kompetens hos den specifika kommunen för att man ska kunna överlåta ansvar för operativ tillsyn över A- och B-verksamheter. Länsstyrelsens sätt att integrera tillsynsvägledning och miljömålsarbete, följer av att de dels försöker få tillsynen som ett verktyg för miljömålstänkande, dels använda miljöeffekten av tillsynen som en grund för hur man prioriterar i tillsynen.