central tillsyn och lokal skolutveckling separeras

i regeringens utvecklingsplan 2001/02 sägs att de nationella tematiska kvalitetsgranskningar som genomförts av statliga skol- inspektörer tjänat som ett värdefullt komplement till Skolverkets reguljära tillsyn, uppföljning och utvärdering (utbildningsdep artementet 2002). i sin utvecklingsplan föreslår regeringen att verkets uppgifter fortsättningsvis skall renodlas och särskiljas i en myndighet för skolutveckling och en myndighet för kvali- tetsgranskning och tillsyn. detta förslag antogs av riksdagen och verkställdes i mars 2003, när Myndigheten för skolutveckling

7 inrättades och tilldelades uppgiften att initiera lokal skolutveck- ling och stödja kompetensutveckling. Båda dessa uppgifter har sedan det första steget i förvaltningsreformen 1980 legat på kommunerna som har huvudansvaret för den lokala skolans kva- litetsutveckling. redan hösten 2000 fick Skolverket regeringens uppdrag att utveckla formerna för ett mer aktivt utvecklings- stöd. den ändrade inriktningen innebar att ”medel för lokal skolutveckling tillförs till följd av ’uppsökande verksamhet’ och i mindre utsträckning efter ansökan.” (regeringens skrivelse 2001/02:188, s. 26). Att inrätta en ny skolutvecklingsmyndighet motiverades av att staten mer aktivt skulle kunna verka för en likvärdig skola i hela landet för alla barn och studerande. en mer aktiv myndighetsroll formuleras också i regeringens utveck- lingsplan:

det statliga utvecklingsstödet kan bättre stimulera och stödja det lokala utvecklingsarbetet genom en myndighet som har som sin huvuduppgift att främja utveckling. genom att inte behöva svara för mer traditionella förval- tande uppgifter får en sådan myndighet stor frihet att mer förutsättningslöst verka inspirerande och pådrivande. (regeringens skrivelse 2001/02:188, s. 30)

det regeringsuppdrag som tilldelades det nya Skolverk som inrättades efter omorganisationen 2003 skulle innefatta uppfölj- ning, utvärdering, granskning och tillsyn. verkets huvuduppgift borde, enligt regeringen, vara att granska utbildningens kvalitet i skolor och kommuner och att utöva tillsyn över den verksam- het som bedrivs lokalt. nationell likvärdighet anförs även här som grundmotiv, och en renodling av myndighetens uppdrag föranleds av att: ”ett decentraliserat system förutsätter inte bara att staten sätter nationella mål utan också att staten systematiskt följer upp och granskar verksamheten med utgångspunkt i skol- lag och fastställda mål.” (ibid, s. 27).

den renodling av uppgifter som följt med den senaste omorga- nisationen har uppenbart inneburit en förskjutning tillbaka mot en starkare central styrning. den lokala frihet inom givna ramar som framhållits som vägledande princip för skolans styrning har efterhand urholkats genom att styrningen utvidgats till att gälla mål- och resultatstyrning. Mål att uppnå liksom betygskriterier har preciserats i kursplanerna, och prov – såväl nationella som

internationella – har fått en ökad betydelse som kvalitetsmått och jämförelsegrund. utvärderingens funktion tycks också ha fått en annan tyngdpunkt. den fördjupade analys och strävan att söka förstå och förklara resultaten och de långsiktiga effekterna av genomförda insatser har tonats ned, medan en granskning och bedömning mot gällande lagar och nationellt formulerade mål har fått en starkare betoning.

På Skolverkets hemsida på webben anges den roll som verket idag har att fylla i det svenska utbildningssystemet: ”att ange mål för att styra, att informera för att påverka och att granska för att förbättra.” (www.skolverket.se 2006). de tre att-satserna precise- ras under respektive rubrik. i texten under den tredje rubriken – att granska för att förbättra – nämns dels nationell utvärdering, dels internationell utvärdering. nationell utvärdering, som innebär att beskriva, förklara och värdera olika företeelser inom barnomsorg och skola, förutsätts både ge fördjupade kunskaper och underlag till medvetna förbättringar på alla nivåer i skolsys- temet. de nationella utvärderingarna förutsätts vara till gagn för alla aktörer i deras strävan att utveckla och förnya verksamheten och även tjäna som faktaunderlag för dem som vill delta i den skolpolitiska debatten. (Jfr. karlsson vestman, m.fl 2007). i Skolverkets myndighetsuppdrag ingår att ansvara för att Sverige deltar i internationella jämförande kunskapsbedöm- ningar. dessa internationella utvärderingar syftar dels till att undersöka hur väl svenska elever klarar sig jämfört med elever i andra länder, dels till att undersöka på vilken nivå den svenska skolans nationella mål ligger i förhållande till skolor internatio- nellt. vilka områden som skall utvärderas läggs inte fast i något formulerat utvärderingsprogram utan bestäms utifrån de pro- blem som uppkommer och de behov som uppmärksammas i den officiella statistiken över utbildningssektorn eller av utbildnings- inspektionen.

kvalitetsgranskning och tillsyn är som framgått idag Skolverkets huvuduppgift. Mot bakgrund av den historia vi redovisat kan det hävdas att utvärdering som instrument för politisk styrning och kontroll tonats ned vid övergången till 2000-talet, och nygamla

77 instrument som utbildningsinspektion och kunskapsprov kom- mer åter i bruk. Medan pedagogisk expertis under 1900-talet har haft stort inflytande över utformningen av den pedagogiska utvärderingen, har tjänstemän inom den statliga förvaltningen nu kommit att dominera. vad detta skifte kan komma att betyda återstår att följa genom empiriska studier. Förhåller det sig så att de akademiska forskarna får träda tillbaka och ge plats för den vanliga människan som utvärderare i rollen som brukare och medborgare. eller är det kanske snarare så att tjänstemän inom stat och kommun, underställda regeringen, kommer att bli dominerade?

4.3 utvärdering på lokal nivå

Självvärdering som verktyg för lokal skolutveckling tillkom när det första steget mot en ökad decentralisering togs och lgr80 infördes som nationellt styrdokument. Med denna förordning följde en förskjutning från regelstyrning till målstyrning. det innebar att befogenheter och ansvar för den lokala skolans utvecklingsarbete och lärarnas fortbildning överfördes från cen- tral till lokal nivå. Förutsättningarna för en övergång till mål- styrning var kända och fanns uttalade i de politiska dokument som förgick reformering av den statliga skoladministrationen och implementeringen av den nya läroplanen för grundskolan. i den socialdemokratiska regeringspropositionen om ”Skolans utveckling och styrning” 1988/89 konstateras, att de nationellt formulerade målen aldrig kan uttryckas på ett enkelt och helt entydigt sätt då de inrymmer en kompromiss mellan olika poli- tiska uppfattningar. de kan inte heller preciseras så långt att de direkt anger vilka kunskaper och färdigheter som eleverna skall tillägna sig. en sådan precisering måste göras på den lokala skol- nivån, där det konkreta arbetet skall planeras och utföras. För detta arbete har skolans personal det professionella ansvaret och rektor tilldelas ett särskilt ansvar för det pedagogiska ledarskapet. Som viktiga förutsättningar för en ökad målstyrning framhåller regeringen vikten av information, lärarutbildning och fortbildning. lärarna och skolans personal nämns som den

självklart viktigaste gruppen och skolledarna utpekas som en nyckelgrupp (Andersson 1996). Med övergången mot ökad mål- styrning följde också kravet på kommunala skolplaner och lokala arbetsplaner.

vi har tidigare berört det kommentarmaterial som Skolöver- styrelsen tog fram i anslutning till lgr80. kommentarmaterialet var inte bindande och syftet med kommentarmaterialet var inte att ge en direkt handledning utan tänkt att tjäna som underlag för diskussion i klass, arbetsenhet, rektorsområde och kommun. de frågor som fokuseras är: varför ett ökat arbete med utvärde- ring är naturligt och nödvändigt, varifrån modeller kan hämtas för arbetet med utvärdering i grundskolan och vad detta arbete kan användas till, dvs. vilken nytta man på lokal nivå kan ha av utvärdering i skolan (Skolöverstyrelsen, 1983).