De politiska partiernas roll i demokratin

Uppkomsten av politiska partier är sammankopplat med parlamen-tarismen och den moderna demokratins genombrott. Vid demokra-tins genombrott i Europa hade de politiska partierna en avgörande roll. Kraven på demokratiska reformer från mitten av 1800-talet organiserades och kanaliserades i stor utsträckning av politiska

par-tier.1 I stora drag har de moderna partierna tillkommit genom två

olika processer. För det första bildades partier genom att de invalda representanterna i de fördemokratiska parlamenten organiserade sig och sina anhängare. Organiseringen skedde som ett resultat av att rösträtten utvidgades. Vidare bildades partier genom att olika

De politiska partierna SOU 2016:5

grupper i samhället slöt sig samman för att driva politiska frågor. Dessa partier uppstod ofta i anslutning till olika former av sociala och politiska rörelser. I Sverige är Socialdemokraterna, Centerpartiet och Miljöpartiet exempel på sådana partier. Dessa partier benämns ofta som folkrörelsepartier.

I samband med rösträttsreformerna och införandet av det val-demokratiska systemet utvecklade samtliga partier snarlika parti-organisationer. Partierna byggde upp landsomfattande medlems-organisationer och tog fram ideologiska program. I denna process bildades en partipolitisk idealtyp som har gjort sig gällande fram tills i dag.2 Partierna är enligt detta ideal representanter för domi-nerande samhällsintressen. Traditionellt sett har partierna kunnat indelas på en höger-vänsterskala utefter deras uppfattning om för-delningsfrågor och om statens roll i ekonomin. I de flesta väster-ländska demokratier har denna typ av traditionella partier, bildade i den tidiga demokratiseringsprocessen, länge haft övertaget på den politiska scenen. Partisystemet blev en del av det demokratiska systemet och i någon mån har dessa ursprungliga politiska aktörer också skapat de spelregler som gällt för de partier som bildats på senare tid. Under senare år har ett flertal nya partier uppstått ur nya idéströmningar, t.ex. feminism, nationalism, antietablissemang och nätfrihet. Dessa är ofta svårare att placera ut på en traditionell höger-vänsterskala.

6.2.1 De politiska partiernas demokratiuppdrag

De politiska partierna har en central roll i det representativa demo-kratiska styrelseskicket. Eftersom folkstyret huvudsakligen sker genom partierna har den svenska demokratin beskrivits som en parti-demokrati. Partiernas demokratiuppdrag kan sammanfattas utifrån

några huvudsakliga funktioner.3 För det första ska partierna fungera

som kanaler för väljarintresset. De ska vara en länk mellan väljarna och beslutsfattandet och som sådan kunna lyssna in och

2 Duverger, 1954.

3 Beskrivningen av de vitala funktionerna grundar sig på bl.a. Bäck & Möller, 2002; Erlingsson m.fl. 2005. Den förra Demokratiutredningen SOU 2000:1 sammanfattade de tre vitala funk-tionerna till att; formulera, väga samman och förmedla de åsikter och krav som finns i sam-hället.

SOU 2016:5 De politiska partierna

ta de olika åsikter och attityder som finns i samhället. Samtidigt är det de politiska partiernas roll att väga samman de olika och ibland motstridiga intressen, som uttrycks i samhället, till idémässigt sammanhållna paket, som väljarna sedan kan ta ställning till i de allmänna valen. Denna uppgift benämns ofta som artikulerings-funktionen. Det handlar om att föra upp olika samhällsintressen till den demokratiska spelplanen och att omvandla de krav och önske-mål som uttrycks i samhället till konkreta politiska förslag. Vidare ska partierna argumentera och försvara de intressen som partierna företräder, men också legitimera och förankra den politik som genomförs hos sina medlemmar och bland medborgarna i stort. Partierna ska dock inte enbart vara en kanal för väljarintresset utan bör också verka för att göra väljarna medvetna om vitala samhälls-frågor, mobilisera dem inför de allmänna valen och genom sina egna förslag bryta normer och utveckla samhället. De har en upp-gift att driva opinionsbildning och att vara en arena för politisk debatt.

Därutöver har de politiska partierna en rekryteringsuppgift. Par-tierna ska engagera, nominera och ställa upp kandidater till val. I det svenska valsystemet är denna uppgift förbehållen de politiska partierna, även om den fria nomineringsrätten och personvalet ger en viss möjlighet för väljarna att få inflytande över de kandidater som ställer upp till val och rangordningen av de kandidater som partierna nominerar. Det är dock i huvudsak de politiska partierna som ska rekrytera, skola och utbilda den politikerkår som ska arbeta i demokratins tjänst och fatta beslut på väljarnas vägnar.

6.2.2 Debatten om partiernas hotade ställning

De politiska partiernas demokratiska vitalitet har länge varit

ifråga-satt. Partierna anses befinna sig i en kris.4 Krisens främsta

känne-tecken är det medlemstapp som anses utarma partiernas roll i demokratin, men den handlar också om att en ökad misstro mot de etablerade politiska partierna och politiker i allmänhet breder ut sig. Partierna anses ha förlorat kontakten med väljarna. De har ut-vecklats från att vara aktörer som arbetar mot makten till att bli en del av maktapparaten. Samtidigt menar många att partierna har blivit

De politiska partierna SOU 2016:5

allt mer elitistiska. Makten har koncentrerats till partitopparna, och möjligheten för medlemmarna att påverka ett partis politik har

minskat.5 Diskussionen om partiernas svårigheter att utföra de

demo-kratiska uppdrag som nämns ovan har pågått sedan partiernas be-gynnelse. I någon mån har de politiska partierna alltid haft svårt att leva upp till den idealtyp som gjorde sig gällande i den moderna demokratins begynnelse.

I forskningen om de politiska partierna har flera olika orsaker till att partierna förlorat i betydelse angetts. En del forskare menar att orsakerna till partiernas problem går att finna i deras organisa-toriska utveckling. Sociologen Robert Michels, som studerade det tyska socialdemokratiska partiet i början av 1900-talet, menade att de partipolitiska organisationerna har en naturlig tendens till oligarki. Politiska makteliter skapas till följd av att partiernas verksamhet växer och blir mer komplex. Det uppstår ett behov av arbetsför-delning och ledarskap. Den politiska eliten tenderar att verka utifrån dess egna maktintressen och fjärmar sig därför från de andra

parti-medlemmarna.6 Denna process beskrevs också av den italienska

stats-vetaren, Angelo Panebianco, som på 1980-talet lanserade begreppet det ”elektoralt-professionella” partiet. Han menade att partierna blivit

mer byråkratiserade och professionaliserade.7 Politiska tjänstemän tar

över partierna, vilket leder till att partierna distanserar sig från samhället och de samhällsgrupper som de avser att representera. Partiernas agerande styrs av maktkamper mellan olika partifunktio-närer snarare än gräsrötternas intressen och åsikter.

En annan skola inom forskningen hävdar att partierna genom ett långvarigt maktutövande blivit en del av statsapparaten i sig. Statsvetarna Peter Mair och Richard Katz benämner utvecklingen

med begreppet ”kartellpartier”.8 Som ett resultat av medlemstappet

har partiernas inkomststruktur förändrats. Partistödet har upp-kommit som en lösning till medlemtappet och de minskade inkom-sterna från medlemsavgifter, men har också bidragit till att par-tierna har kunnat bygga upp professionella administrationer och frigöra sig från sina medlemmar. Därmed har partierna utvecklat en beroendeställning till staten snarare än medlemmarna. I partiernas

5 För en mer utförlig diskussion se underlagsrapporterna Hagevi & Loxbo, 2015; Kölln, 2015.

6 Michels, 1983.

7 Panebianco, 1988.

SOU 2016:5 De politiska partierna

gemensamma strävan för att behålla ett maktinnehav blir de också mer lika varandra. Politikerna har enligt Mair och Katz förenats i en maktpolitisk kartell. Detta får som effekt att medborgarna upplever

politiken som distanserad.9

Flera forskare gör gällande att partiernas övergripande målsätt-ning har förändrats från att i första hand vara representanter för en särskild grupp eller intresse i samhället till att verka för röstmaxi-mering och för att vinna regeringsmakten. Partierna har på den vägen utvecklats till s.k. ”väljarpartier” eller ”catch-all partier”.10 I sin strävan att vinna nya väljargrupper gör partierna avkall på sina ideologiska ursprung och på frågor som ligger närmre parti-medlemmarna. Statsvetaren John May exemplifierade detta genom sin teori om hur partiledningarnas ambitioner tenderar att skilja sig från medlemmarnas. Medan ledarnas mål är att maximera antalet röster drivs aktivisterna på av att förverkliga partiets program och

ideologiska målsättning.11 I detta spänningsfält uppstår lätt

konflik-ter. I sökandet efter en bredare väljarbas riskerar partiet att alienera sina medlemmar och samtidigt urvattna sina ideologiska principer. Detta medför att medlemmarna får svårare att identifiera sig med partiet, samtidigt som den ideologiska samhörigheten som

incita-ment för politiskt deltagande försvagas.12

Flera forskare har också framhållit att de politiska partierna inte lyckats anpassa sig till de samhällsförändringar som ägt rum under de senare åren. Exempelvis har socioekonomiska förändringar i samhället lett till att identitetsröstandet har minskat. Klasstruk-turerna har blivit otydligare och yrkes- och samhällsgrupper som tidigare utgjorde tydligare väljargrupper, såsom arbetare och lands-ortsbefolkning, har diversifierats. Detta har medfört att de traditio-nella konfliktlinjerna i samhället har försvagats och därmed har

under-byggnaden i de ursprungliga partierna vittrat bort.13

Därutöver menar många att samhället har avideologiserats och blivit mer individualiserat. De stora samhällsförändringarna under efterkrigstiden, såsom urbaniseringen, välstånds- och

9 Mair, 2013.

10 Begreppet ”catch all partier” lanserades av Krichheimer, 1966. Begreppet ”väljarpartier” lan-serades av Gilljam och Möller, 1996.

11 Erlingsson m.fl., 2005.

12 Dahl, 2011.

De politiska partierna SOU 2016:5

utvecklingen och digitaliseringen, har inneburit genomgripande vär-deringsförändringar hos medborgarna. Enligt forskare såsom Ronald Inglehart har individer i allmänhet blivit mindre auktoritetstroende

och mer individualistiska.14 Intresset för att verka för och

under-ordna sig en politisk organisation har avtagit. Det politiska engage-manget tar allt oftare utgångspunkt i sakpolitiska frågor snarare än i ideologiska ställningstaganden. Detta har påverkat de traditionella partiernas möjligheter att bygga upp lojaliteter till specifika sam-hällsgrupper och kan även förklara framgångarna för såväl nya riks-dagspartier som nya lokala partier.