En diskussion om olika demokratiideal

3.4.1 Ska folkviljan förverkligas genom representativ demokrati eller deltagardemokrati?

Frågan om demokratin huvudsakligen ska utövas genom ett repre-sentativt styrelseskick eller genom deltagardemokrati utgör en skilje-linje mellan två normativa föreställningar om demokratiskt besluts-fattande. Debatten mellan dessa två demokratiideal tar sig ofta ideologiska eller värderingsgrundande uttryck. Den representativa demokratin ses som elitistisk medan deltagardemokratin är inklu-derande och skapar möjligheter att påverka mellan valen. Förespråkare av den förstnämnda framhäver att den representativa demokratin är mer praktisk och bättre anpassad till det effektiva beslutsfattandet som det moderna och komplexa samhället kräver. Deltagardemo-krater lyfter i stället fram etiska aspekter, t.ex. vikten av ett besluts-fattande som skapar mellanmänskligt förtroende, solidaritet och social tillit.

SOU 2016:5 Om delaktighet och jämlikt inflytande

Det finns anledning att nyansera föreställning om dessa två demo-kratiideal som motpoler. Deltagardemokrati är ett begrepp som omfattar olika former av medborgerligt deltagande där graden av direktinflytande skiftar. Det är en skillnad mellan direktdemokrati, vilken ger medborgarna möjlighet att fatta bindande politiska beslut, och deltagardemokrati, vilken ger medborgarna möjlighet att medverka i beslutsprocessen, men där beslutsmakten fortfarande ligger i de folkvalda församlingarna. I ett representativt styrelseskick tar dessutom folkvalda beslutsfattare i någon utsträckning intryck av åsikter som framförs mellan valen och på så sätt går det inte att dra några skarpa linjer mellan dessa två demokratimodeller. Den förra

Demokratiutredningen diskuterade även den deliberativa

demokratin, vilken sätter fokus på samtalet och argumentationens fundamentala betydelse för demokratin.

Enligt våra direktiv ska vi undersöka både hur den representativa demokratin kan fungera bättre och hur individens inflytande och delaktighet mellan valen kan stärkas. Vår uppgift är, såsom vi ser den, att komma med förslag på hur olika deltagardemokratiska inslag, såsom folkinitiativet, medborgarförslag, medborgardialog och remissvar, kan komplettera och samspela med den represen-tativa demokratin. Det ligger inte i vårt mandat att föreslå former för ett direktdemokratiskt beslutsfattande, t.ex. att folkomröst-ningar ska vara bindande. Det framgår tydligt av regeringsformen att folkstyrelsen ska förverkligas genom ett representativt styrelse-skick och det finns också en stark opinion för den representativa demokratin i Sverige.

3.4.2 Mänskliga rättigheter och medborgerligt inflytande

En komplex dimension i demokratin är frågan hur medborgerligt inflytande ska förhålla sig till mänskliga rättigheter. Även om den offentliga makten enligt regeringsformen ska utgå från folket är folkstyret begränsat av vissa rättsprinciper. Det demokratiska styrets fundamentala principer och den enskildes grundläggande rättig-heter, såsom mötes- och yttrandefriheten, är inskrivna i våra grund-lagar och ändringar av dessa kan enbart göras i särskild ordning av två efterföljande riksdagar. Sverige har vidare antagit internationella överenskommelser som garanterar den enskilda människan ett

Om delaktighet och jämlikt inflytande SOU 2016:5

skydd mot ingrepp i de grundläggande friheterna och mot olika typer av övergrepp. Den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna är också svensk lag. De mänskliga rättigheterna ger uttryck för grundläggande rättigheter som tillkommer varje enskild individ. Staten har en skyldighet att upprätthålla dessa mänskliga rättigheter. Sammantaget utgör de mänskliga rättigheterna en be-gränsning för majoritetens maktutövning och ett skydd för demo-kratin från sig själv.

Det finns ett ömsesidigt beroende mellan individens möjligheter till inflytande och respekten för de mänskliga rättigheterna. Respek-ten för grundläggande fri- och rättigheter är nödvändig för att individen ska kunna få inblick i politiska processer, uttrycka sin åsikt, bilda opinion och utkräva ansvar. Att makten utövas på ett rättvist sätt och med respekt för den enskildes mänskliga rättig-heter är också en förutsättning för att det ska finnas förtroende för de demokratiska institutionerna. Samtidigt är en väl fungerande demokrati, baserad på ett brett medborgerligt deltagande, viktig för arbetet med att förankra och stärka de mänskliga rättigheterna. Det är genom engagemanget i demokratins processer som individer kan uppmärksamma och reagera på när mänskliga rättigheter kränks eller hotas.

Det finns också tillfällen då de mänskliga rättigheterna och folk-viljan kan stå i konflikt med varandra. Det kan gälla åsiktsuttryck som kan anses strida mot människovärdet eller avvägningar mellan äganderätt och allmänintresse. I någon mån kan också ett ökat krav på lagstiftning som tar sin utgångspunkt i mänskliga rättigheter påverka demokratin. Rättighetslagstiftning kan medföra att relationen mellan individen och staten får mer av en privaträttslig karaktär och därmed ändras förutsättningarna för ansvarsutkrävandet och för medborgarnas samlade relation till det offentliga. Det kan också finnas risker med att domstolar snarare än folkvalda gör avväg-ningar mellan olika rättigheter och fattar beslut i svåra etiska frågor. Det kan både leda till en utarmning av demokratin och till ett poli-tiserat domstolväsende. Därutöver är folkstyret huvudsakligen be-gränsat till de som har medborgarskap och rösträtt, medan de mänskliga rättigheterna är universella. Med tanke på att det i dag är allt fler individer utan svenskt medborgarskap som bor i Sverige, samtidigt som vår värld är mer globaliserad än tidigare, blir också

SOU 2016:5 Om delaktighet och jämlikt inflytande

frågan om vem som ska få vara med och bestämma allt mer kom-plex.

3.4.3 Avvägningar mellan medborgerligt inflytande och andra värden

Folkstyret är som vi beskriver ovan begränsat av de rättsprinciper som uttrycks i våra grundlagar och i den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna. Det finns även andra samhällsvär-den som folkstyret behöver vägas emot. En sådan fråga är med-borgarnas säkerhet. I tider av ökad osäkerhet reses ibland krav på att medborgarnas fri- och rättigheter ska inskränkas till förmån för den nationella säkerheten. Den värdekonflikt som kan uppstå är svår för ett samhälle att hantera, i synnerhet eftersom diskussionen ofta påverkas av den rädsla som extremism och terrorism för med sig. Demokratin får dock inte bli ett offer för sitt eget självförsvar. Utgångspunkten måsta vara att de grundläggande principerna i demokratin och de mänskliga rättigheterna inte får kränkas till för-mån för den nationella säkerheten.

En annan fråga är om det kan vara nödvändigt att begränsa det medborgerliga inflytandet vid beslut som har avgörande betydelse för hur vi ska kunna finansiera vårt välfärdsystem. Det demo-kratiska systemets överlevnad och styrka ligger delvis i dess för-måga att förmedla det välstånd som befolkningen efterfrågar. När demokratier inte förmår att skapa trygghet och rimliga levnadsförhåll-anden blir de sköra och utsatta. Tidningsmannen Herbert Tingsten sammanfattade mellankrigstidens demokratiska misslyckande med att konstatera att ”… människor får inte leva i nöd eller arbets-löshet i en demokratisk stat, den satsen har blivit lika ostridig som

den allmänna rösträtten och den politiska friheten.”11 Tingstens ord

har fortfarande bäring och sätter fingret på sambandet mellan eko-nomin och demokratin. De västliga demokratiernas framgång beror på att de lyckats förena välstånd, social sammanhållning, rätts-säkerhet och politisk frihet. Den demokrati som inte förmår bidra till människors trygghet inbjuder till extremism och auktoritära lösningar.

Om delaktighet och jämlikt inflytande SOU 2016:5

Det finns i flera avseenden riktlinjer eller begränsningar för det demokratiska styret som avser den ekonomiska hushållningen. Budgetlagen (2011:203) innehåller en inledande bestämmelse som anger att i statens verksamhet ska hög effektivitet och god hushåll-ning iakttas. Även i kommunallagen (1991:900) anges att kommuner och landsting ska ha god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. Denna typ av restriktioner av folkstyret har ansetts nödvändiga för att det demokratiska styrelseskicket ska vara långsiktigt hållbart. Sammantaget är den representativa demokratin bättre skickad för att fördela resurser rättvist och effektivt än andra styrelseskick eftersom beslutsfattare regelbundet ställs till svars för den politik de för. Däremot kan beslutsfattarnas önskan att tillfredsställa väljarna och att bli omvalda leda till att de inte tar hänsyn till nästkom-mande generations intressen och behov. Ett beslutsfattande som strävar efter att möta de önskemål som uttrycks för dagen ger på lång sikt ofta negativa konsekvenser för miljön och det ekonomiska välståndet. Enligt regeringsformen ska det allmänna främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer. Denna uppmaning är särskilt aktuell mot bakgrund av de pågående klimatförändringarna.

Det är därför viktigt att reformer av folkstyret som syftar till att stärka individens möjligheter till inflytande inte får sådana konse-kvenser att det politiska beslutsfattandet blir onödigt omständligt eller ineffektivt. Generellt sett ger det representativa styrelsekicket bättre förutsättningar för ett beslutsfattande som tar framtidens behov i beaktning eftersom det utgår från en helhetssyn. Samtidigt finns det ett särskilt värde i att enskilda får möjligheter att framföra sina synpunkter inför viktiga beslut. När fler fått möjlighet att delta i beslutsprocessen blir besluten oftast bättre underbyggda och förankrade och därmed mer legitima.