Utredningens centrala begrepp

3.3.1 Inflytande

Formellt sett utövas det reella inflytandet över det politiska besluts-fattandet genom de allmänna valen. I de allmänna valen väger varje väljares röst lika och har samma betydelse för valresultatet. Folk-viljan kommer dock inte enbart till uttryck genom de allmänna valen. Politiska beslutsfattare påverkas och tar intryck av de åsikter och attityder som förs fram direkt eller indirekt av enskilda indi-vider, ideella föreningar, intresseorganisationer, företag eller media. På samma sätt påverkas väljarna av den allmänna opinionsbildningen. I realiteten skiljer sig möjligheterna att påverka det politiska beslutsfattandet åt mellan olika individer. Något som påverkar möjligheterna till inflytande är individens socioekonomiska resur-ser, t.ex. inkomst, utbildning, socialt och kulturellt kapital och om individen har tillgång till inflytelserika nätverk eller inte. Skill-naderna framträder tydligt i undersökningar om personers upp-levda förmåga att påverka, intresse att delta i och faktiska deltag-ande i beslutsprocesser. I tabellen nedan redovisas skillnaderna i politiskt inflytande mellan hög- och lågutbildade individer utifrån valdeltagandet i riksdagsvalet 2014, försök att påverka politiska beslut de senaste fem åren och upplevda möjligheter att påverka politiska beslut i hemkommunen. Hög och låg utbildning är fak-torer som i stora drag sammanfaller med andra socioekonomiska

SOU 2016:5 Om delaktighet och jämlikt inflytande

resurser såsom inkomst, socialt och kulturellt kapital och nätverks-resurser.

Källa: SCB, 2014; SCB, 2011b; SOM-institutet, 2012.

Inflytande kan dock inte enbart ses som något som utövas genom ett aktivt agerande. Beslut formas utifrån den normativa förståelse

som var och en och i synnerhet beslutsfattarna har av samhället.3

Beslutsfattandet utgår t.ex. ofta från mannen som norm och ett patriarkalt samhälle återskapas därmed utan att män aktivt behöver organisera sig för sina intressen. Begreppet inflytande är i detta sammanhang otillräckligt och i någon mån är begreppet makt mer lämpligt. Maktbegreppet är delvis synonymt med inflytande, men beskriver framför allt en relation. Maktutredningen (SOU 1990:44) menade att makt kan utövas genom hot om våld eller genom be-löning, men också passivt genom de relationer som personer och

grupper har till varandra.4 Maktstrukturer förstärks och återskapas

också genom vårt språkbruk eller genom den ekonomiska inter-aktionen människor emellan. Eftersom hela vårt samhälle genom-syras av olika maktstrukturer kan det vara svårt att råda bot på ojämlikheten genom demokratireformer som syftar till att stärka individens möjligheter till inflytande.

Maktutredningen pekade i detta sammanhang på att en huvud-fråga för demokratin är att finna en balans mellan en samhälls-centrerad och en individsamhälls-centrerad syn på hur man ska kunna

3 Foucault, 1972.

Om delaktighet och jämlikt inflytande SOU 2016:5

binera social trygghet och individuella val liksom personliga val med solidarisk gemenskap. Dessa frågor har blivit lösta på olika sätt vid olika tider och det är just det demokratiska systemet som är

bäst lämpat att göra sådana avvägningar.5 I våra direktiv används

begreppet makt överhuvudtaget inte och det ligger inte i vårt upp-drag att föreslå åtgärder för att förändra maktförhållandena i

samhället.6 Vårt uppdrag är att föreslå åtgärder för hur individens

inflytande kan stärkas. Det handlar om att ge alla samma förut-sättningar att delta i demokratin och därigenom få inflytande över den politik som i sin tur kan påverka rådande maktförhållanden.

Det är däremot relevant att synliggöra vissa maktförhållanden i samhället för att visa vad som är möjligt att åstadkomma genom förändringar av de befintliga inflytandekanalerna. En principiell fråga som uppstår i detta sammanhang är i vilken utsträckning som det är lämpligt att utjämna maktförhållanden genom att anpassa de demo-kratiska spelreglerna efter olika gruppers förutsättningar att utöva inflytande. En grundprincip i demokratin är likabehandling. Refor-mer som syftar till att stärka en grupps inflytande i relation till andra kan vara svåra att förena med denna princip. Vi menar att det i vissa avseenden ändå kan vara lämpligt med insatser för att stärka rösten hos de grupper som mera sällan kommer till tals, t.ex. genom samråd med särskilda grupper. Sådana insatser kan skapa bättre förutsättningar för ett jämlikt inflytande.

3.3.2 Delaktighet

Ett deltagande i demokratins processer är en förutsättning för att kunna utöva inflytande över politiska beslut. Den som deltar och som därigenom kan utöva inflytande kan också känna en delaktig-het i samhället. Den allmänna och lika rösträtten ger en formell möjlighet att utöva inflytande och är den mest jämlika formen för inflytande. Det mest konkreta måttet på demokratins välmående är i denna bemärkelse valdeltagandet. Medborgarnas intresse av att rösta i de allmänna valen är en tydlig indikation på deras tilltro till demokratin och till de politiska partierna. I ett samhälle där

5 SOU 1990:44.

6 Även i direktiven till förra Demokratiutredningen förekom maktbegreppet enbart vid ett tillfälle.

SOU 2016:5 Om delaktighet och jämlikt inflytande

borgarna har ett högt förtroende för demokratin och där det finns politiska partier som företräder väljarnas olika intressen finner väljarna ett värde i att rösta. Ett högt valdeltagande har också betydelse för den politiska jämlikheten eftersom det innebär att olika väljargruppers intressen och åsikter kommer till uttryck i valresultaten. Deltagande på andra demokratiska arenor, t.ex. i poli-tiska partier eller föreningar, kan delvis värderas på samma sätt. Det är genom ett brett medborgerligt deltagande som det civila sam-hällets organisationer blir trovärdiga demokratiska aktörer och som de på ett legitimt sätt kan agera som röstbärare och som företrädare för breda samhällsgrupper.

I den svenska demokratiska traditionen har ett brett medborger-ligt engagemang, och därmed ett deltagande från olika samhälls-grupper, ansetts ha ett centralt värde för demokratin. Medborgarna har haft en möjlighet att medverka i beslutsprocesser mellan valen framför allt genom engagemang i folkrörelserna. Folkrörelsetradi-tionen har även, i olika stor utsträckning, präglat de politiska par-tiernas organisering. Den lokala demokratin har länge känneteck-nats av ett lekmannastyre med ett, i internationell jämförelse, högt antal förtroendevalda.

Det demokratiska deltagandet har inte enbart betraktats som en förutsättning för demokratins legitimitet och individers möjlig-heter till inflytande utan har även ansetts ha andra värden för sam-hället. Liksom den förra Demokratiutredningen påpekade kan det demokratiska deltagandet stärka det sociala kapitalet i samhället. Genom att samhället organiseras utifrån ett brett medborgerligt

deltagande skapas en ömsesidig tillit i samhället.7 Det demokratiska

deltagandet på olika nivåer bidrog enligt utredningen till en demo-kratisk skolning och höjde den politiska medvetenheten i sam-hället. Utredningen menade därför att varje medborgare på olika nivåer under olika perioder av sitt liv borde delta i att lösa gemen-samma angelägenheter. Deltagandet skulle även tillförsäkras med reella påverkansmöjligheter. Erfarenheter av att kunna påverka genom ett deltagande i beslutsprocesser skapar en upplevelse av delaktighet och att individer därmed kan känna en tillhörighet till övriga samhället. Upplevelser av exkludering kan i stället leda till

Om delaktighet och jämlikt inflytande SOU 2016:5

passivitet och avståndstagande från demokratins grundläggande vär-den.

Denna normativa förståelse av demokratin, där värdet av del-aktighet inte enbart handlar om individens makt att påverka, återspeglas även i direktiven till denna utredning. I direktiven ut-trycks att ”en faktisk upplevelse av att ha varit med om att påverka politiska processer och beslutsfattande bidrar till en känsla av del-aktighet, tillhörighet och ansvarstagande”. Att stimulera ett brett deltagande handlar således inte enbart om att stärka individens möjligheter till inflytande utan också om den ömsesidiga tilliten i samhället och om att skapa socialt kapital.

Vi anser dock att vi måste ha realistiska förväntningar på deltagardemokratin. Ett brett deltagande innebär att fler och olika åsikter kommer till tals, men också att polariserade åsikter kommer till uttryck. Konflikter mellan olika åsikter är en del av demokratin och i regel mår demokratin bra av att olika politiska åsikter kom-mer till uttryck och möts, även sådana som kan uppfattas som obekväma. Demokratins styrka är dess förmåga att hantera olik-heter. Däremot leder politiska samtal mellan grupper med motsatta ståndpunkter inte nödvändigtvis till att den sociala gemenskapen stärks. Det kan i stället leda till ökad antagonism mellan grupper och att grupperna stärks i sina olikheter. En sådan polarisering är synbar i dagens samhällsdebatt och opinionsbildning.

Vidare har individer olika förutsättningar och incitament att del-ta. Deltagandet kan variera mellan olika individer beroende på till-gång till tid, politisk kunskap, självförtroende, motivation och i

vilken mån en individ blir uppmanad att delta av andra.8 Även om

det civila samhället engagerar en stor del av den svenska befolk-ningen är det enbart runt var tredje person som deltar aktivt i ideella organisationer. Det är också förhållandevis få som agerar i andra deltagardemokratiska former, t.ex. genom att vara aktiv i ett politiskt parti, genom att demonstrera eller kontakta en politiker.

SOU 2016:5 Om delaktighet och jämlikt inflytande

Källa: SCB, 2011b.

Med tanke på att det är en relativt liten grupp individer som aktivt deltar ska vi inte överskatta det medborgerliga engagemangets förmåga att skapa ömsesidig tillit och social gemenskap. Liksom i frågan om politiskt inflytande skiljer sig det politiska deltagandet mellan individer utifrån deras socioekonomiska resurser. När det offentliga ger individer och civilsamhället möjligheter att påverka beslutsfattandet mellan valen, genom t.ex. folkomröstningar, med-borgarförslag, medborgardialoger eller samråd, kan det innebära att en aktiv eller organiserad medborgares röst stärks. I detta avseende kan deltagardemokratin fördjupa den politiska ojämlikheten. Det faller sig naturligt att den som väljer att inte delta avsäger sig inflytande, men eftersom förutsättningarna för olika individers del-tagande skiljer sig åt är det viktigt att det offentliga inte antar att de åsikter som de demokratiskt aktiva individerna ger uttryck för är representativa för samtliga medborgare. Det offentliga bör verka för att öka delaktigheten i samhället, men också för att inhämta åsikter från olika delar av befolkningen, särskilt de som deltar i lägre utsträckning.

3.3.3 Representativitet

Det svenska styrelseskicket utgörs av en representativ demokrati. Det innebär att vi vid valtillfället väljer våra politiska ombud som ska fatta beslut å våra vägnar. Väljarna lägger sina röster på ett parti med förhoppningen att det ska företräda deras intressen och poli-tiska åsikter. De folkvalda bör agera som representanter för

väljar-Om delaktighet och jämlikt inflytande SOU 2016:5

nas åsikter och fatta beslut efter deras intressen. Den representativa demokratin kan därmed bedömas utifrån hur väl de folkvalda repre-senterar väljarnas åsikter.

Parallellt med frågan om åsiktsrepresentativitet kan social repre-sentativitet diskuteras. Begreppet social reprerepre-sentativitet avser här hur de folkvalda församlingarna – riksdag, landsting- och kommun-fullmäktige – avspeglar befolkningens sammansättning utifrån kate-gorier såsom kön, ålder, inkomst, utbildning, funktionsförmåga, geografisk hemvist eller etnisk bakgrund. Den sociala represen-tationen kan vara deskriptiv, och då enbart ta fasta på sammansätt-ningen i den beslutsfattande församlingen, eller substantiell, vilket innebär att ledamöterna agerar utifrån sin sociala bakgrund och att deras perspektiv får genomslag i det politiska beslutsfattandet. Sett utifrån valresultatet avspeglar de folkvalda församlingarna inte sam-mansättningen i väljarkåren. Tabellen nedan visar hur väl olika väljar-grupper är representerade i kommunfullmäktige efter valet 2014. Utrikes födda och unga samt i viss mån kvinnor och äldre är under-representerade.

Källa: SCB Demokratistatistik.

Frågan om huruvida social representativitet också innebär åsikts-representativitet är dock omdiskuterad inom forskningen. Det är inte nödvändigtvis så att en enskild person från en särskild social grupp verkligen representerar de åsikterna som gruppen överlag antas ge uttryck för. Forskning visar, vilket beskrivs i kapitel 7, att överlappningen mellan social- och åsiktsrepresentativitet varierar mellan olika representationskategorier. Politiker är i första hand

SOU 2016:5 Om delaktighet och jämlikt inflytande

valda utifrån deras ideologiska och sakpolitiska ställningstaganden och mera sällan som företrädare för en specifik grupp. Politiska skiljelinjer inom en grupp, t.ex. gruppen kvinnor, kan vara lika stora som mellan grupper. Ett fokus på social representativitet kan på så sätt komma i konflikt med åsiktsrepresentationen. Eftersom väljarna i första hand röstar utifrån partiernas idémässiga ställnings-taganden kan en stark fokusering på social representativitet från partiernas sida leda till att åsiktsöverstämmelsen får lida. Det kan också leda till att grupptillhörighet kommer före åsikter och att politiker därmed blir företrädare för uppfattningar som de inte själva har tagit ställning för. En sådan utveckling finns anledning att vara vaksam på.

Trots den komplexitet som kortfattat beskrivs ovan anser vi att de politiska partierna bör verka för att de folkvalda i större

ut-sträckning ska avspegla befolkningssammansättningen.9

Represen-tativitet är nära sammanbundet med frågan om delaktighet och jämlikt inflytande. En god social representativitet skapar bättre förutsättningar för politisk jämlikhet. Om vissa väljargrupper är underrepresenterade kan det vara ett tecken på att de är exklu-derade från det politiska beslutsfattandet. Väljargrupper som upp-lever sig som uteslutna från det politiska beslutsfattandet kan tappa tilltron till demokratin. På samma sätt kan det politiska systemets legitimitet stärkas när alla delar av befolkningen upplever att de är representerade i de beslutsfattande församlingarna. Det är dock problematiskt om personer från underrepresenterade grupper väljs in enbart för att ge det demokratiska systemet legitimitet. En god social representativitet bör motiveras utifrån alla gruppers rätt att delta, vara representerade och kunna föra fram sina intressen och

åsikter i det politiska beslutsfattandet.10

God social representativitet är också viktigt för att de kunskaps-resurser som olika sociala grupper bär på ska tas tillvara. När sammansättningen i de folkvalda församlingarna avspeglar befolk-ningen i dess helhet kan beslutsunderlaget bli bättre, eftersom erfarenheter och kunskap tillförs från alla delar av samhället. Poli-tiska församlingar som präglas av mångfald kan fatta bättre beslut

9 Traditionellt brukar tre grundläggande argument framföras: rättviseargumentet, resursargu-mentet och intressearguresursargu-mentet.

Om delaktighet och jämlikt inflytande SOU 2016:5

eftersom sammansättningen av kompetenser, kunskaper och för-mågor är rikare. Det finns dessutom ett värde i att de specifika intressen som uttrycks av olika väljargrupper i samhället förmedlas av representanter för grupperna i fråga. Politiker som delar sociala och kulturella erfarenheter med en särskild väljargrupp är bättre på att förstå, fånga upp, lyssna in och förmedla gruppens intressen och åsikter. Genom att de närvarar i politiken kan de agera som länkar mellan väljargruppen och beslutsfattandet. God social representa-tivitet underlättar samspelet mellan väljare och valda. Sannolik-heten för medborgare att komma i kontakt med en politiker ökar när sammansättningen av de förtroendevalda avspeglar befolkningen. En stark homogenitet bland de förtroendevalda kan leda till att endast vissa väljargrupper känner samhörighet med dem. Dessutom påverkar representativitet det demokratiska deltagandet och delaktig-heten i samhället. När en individ upplever sig vara representerad blir hen också motiverad till att delta. Mot bakgrund av de resone-mang som förts fram ovan menar vi att social representativitet måste ses som en aspekt av det demokratiideal som vi betonar: delaktighet och jämlikt inflytande.