3 Områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen strandnära lägen
3.6 Definition av landsbygd
Landsbygdsbegreppet innehåller en variation av olika ekonomiska, sociala och miljömässiga förhållanden. Definitionerna av glesbygd och landsbygd är framtagna i varierade sammanhang för att tillgodose olika syften och behov.84 Utöver flertalet nationella definitioner av begreppen finns därutöver internationella definitioner. Lagstiftaren har valt att inte stipulera en definition av vad landsbygd är i lagtext eller lagförarbeten. Skälen till detta är att inte göra lagen rigid och oanvändbar på vissa fall genom att definiera uttrycket.85
Enligt OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development) har landsbygdskommuner en befolkningstäthet som är mindre än 150 invånare per kvadratkilometer. Enligt denna definition bor 70 procent av Sveriges befolkning på landsbygden.86 SCB:S (Statistiska Centralbyrån) definition av tätort som innebär en samling hus med maximalt 200 meter mellan husen. Med denna definition skulle det innebära att 16 procent av Sveriges befolkning bor på landsbygden.87 Glesbygdsverket har en annan definition på hur landsbygd ska betecknas, vilken utgår ifrån medborgarnas tillgång till grundläggande service och en tätort ska ha minst 3000 invånare. Enligt denna definition bor 24 % av landets befolkning på landsbygden.88 Den lagstiftningsteknik som istället vidtogs för att kunna bestämma vad som är landsbygdsutveckling i strandnära lägen var att genom 7 kap. 18 e § MB bidra med en vidlyftig framställning om landsbygdsutveckling och en mer preciserad geografisk bestämning. Till kommunens lagstadgade vägledning av hur ett LIS-område ska utpekas anges områden som är lämpade för landsbygdsutvecklingen, är av ett sådant slag och har en sådan begränsad omfattning att strandskyddets syften fortfarande tillgodoses långsiktigt och endast har en liten betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. Vidare hänvisas det i 7 kap. 18 e § MB att bedömningen om en plats ligger inom ett LIS-område ska översiktsplanen användas som vägledning enligt 4 kap. 1 § PBL.
84 Prop. 2008/09:119, s. 64. 85 Prop. 2008/09:119, s. 63. 86 Prop. 2008/09:119, s. 63. 87 Prop. 2008/09:119, s. 64. 88 Prop. 2008/09:119, s. 63.
3.7 Myndighetsstruktur
Strandskyddsregleringen gäller fortfarande generellt för hela landet och är i grunden ett statligt intresse. Under vissa förutsättningar finns möjligheter att peka ut områden för landsbygdsutveckling vilket är ett lokalt intresse. Det är således kommunen som i första hand måste påvisa att förutsättningarna för att ett område ska anses som ett område för landsbygdsutveckling i strandnära läge är uppfyllda. Kommunen ska göra en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen och genom detta avgöra vilka områden inom kommunen skulle kunna göra lättnader i strandskyddet. De allmänna hänsynsreglerna i 3 och 4 kap. MB är tillämpliga på översiktsplanen där områden för landsbygdsutveckling redovisas och kan ge en anvisning om i vilka områden som kan vara lämpliga. I områden där naturvärden eller friluftslivet har högt värde bör kommunen vara restriktiv i sin bedömning att peka ut LIS-områden. 89
Med undantag för det som faller inom länsstyrelsen kompetensområde kan kommunen med stöd av 5 kap. 7 a § PBL besluta om upphävande av strandskydd för ett område i detaljplanen. Exploateringsintresset ska väga tyngre än strandskyddsintresset för att möjligheten ska kunna användas. Kommunerna ges möjligheten genom 7 kap. 18 b § MB att ge dispens från strandskydden och förbuden i 7 kap. 15 § MB om något av de särskilda skälen i 7 kap. 18 c § MB är uppfyllda.
3.7.1 Kommunens detaljplan och översiktsplan och dispensgivande
Den kommunala organisationen för att hantera strandskyddsärenden varierar mellan kommun till kommun. I flertalet kommuner finns en gemensam nämnd för förvaltning av bygg- och miljöfrågor. De hanterar ärenden vad gäller bygglov och strandskyddsdispenser samt tar fram material för fastställandet av detaljplaner och översiktsplaner. I andra kommuner kan det vara olika nämnder som hanterar dessa frågor.
Ansvaret för strandskyddsfrågan har som ovan nämnts tilldelats kommunerna. Då
övriga miljöfrågor i samband med detaljplaner och översiktsplaner anses ligga inom kommunens kompetensområde, torde det anses som givet att även strandskyddet ligger inom samma kompetens.90 I kommunens detaljplan och översiktsplan ska anges vilka byggnationer och verksamheter som tillåts och under vilka premisser de kan tillåtas med syfte att gynna landsbygdsutvecklingen.91
När en kommun ska ge dispens från eller upphäva strandskyddet inom ett område för landsbygdsutveckling i strandnära läge så ska kommunen se om byggnadsläget för åtgärden, verksamhet eller anläggning är lämpligt för och faktiskt kommer understödja utvecklingen av landsbygden. Enbart de områden som utsetts till att vara LIS-områden kan lättnaden av strandskyddet gälla, annars gäller de särskilda skälen som finns i 7 kap. 18 c § MB.
För att ett område ska ha utsetts i en översiktsplan till ett LIS-område medför detta inte att strandskyddet har upphört att gälla, kommunen måste framföra särskilda skäl för att kunna ge dispens från eller upphäva strandskyddet. Grunderna för ett upphävande av eller dispens i ärenden om strandskydd gäller även i LIS-områden och ska därmed tillämpas lika restriktivt som det gör inom andra områden. Intresseprövningen som har beskrivits i avsnitt 2.4.7, ska även göras inom LIS-områden. Utöver att vid avvägningen ta hänsyn till strandskyddets syften och att den enskildes intresse av mark tas i anspråk ska ytterligare adderas huruvida byggandet av bostad, verksamhet eller anläggning de facto bidrar till landsbygdsutvecklingen. Denna omständighet, utöver de kriterier som finns vid prövningen av strandskyddsärenden, ska kommunen bedöma om byggandet leder till landsbygdsutveckling, enligt 7 kap. 18 § d MB. Det som särskilt ska beaktas är om det strandnära läget på längre sikt ger en ökad ekonomisk utveckling på landsbygden genom långsiktiga och positiva sysselsättningseffekter.92
De verksamheter som kan bli aktuella för dispens är exempelvis, turistanläggningar, strandcaféer, affärer, och ideella verksamheter såsom scoutkårer eller kanotklubbar.93 Kommunen får inte upphäva eller ge dispens från strandskyddet om det skulle gynna den enskildes ekonomiska intresse eller om åtgärden skulle skapa tillfälliga
90 Prop. 2008/09:119, s. 50.
91 Prop. 2008/09:119, s. 106.
92 Boverket (2009) Strandskydd -‐ en vägledning för planering och prövning. Hand-‐ bok 2009:4, utgåva 2, sid 18.
arbetstillfällen.94
3.7.2 Länsstyrelsens kontrollfunktion
Länsstyrelsens sakenhet som bevakar strandskyddsintressena är oftast den enhet som har till uppgift att pröva naturvårdsärenden och andra ärenden hänförliga till MB. I samband med 2008 års lagreform har länsstyrelsens huvudsakliga uppgift i strandskyddsärenden blivit att kontrollera att kommunernas beslut om dispens från och upphävande av strandskyddet är fattade på laglig grund. En kommun ska alltid underrätta länsstyrelsen när en dispens från strandskyddet har beviljats och beslutet ska inlämnas till länsstyrelsen enligt 19 kap. 3 a § MB. Länsstyrelsens kontrollfunktion stadgas i 19 kap. 3 § b p. 1- 2 MB. Länsstyrelsen ska överpröva beslut om det inte finns förutsättningar för dispens eller om det finns brister i handläggningen som kan ha inverkan på utgången som länsstyrelsen kan åtgärda för att dispens ska kunna beviljas. Om kommunens beslut om dispens inte kan motiveras utifrån de särskilda skälen i 7 kap. 18 c-d §§ MB eller inte kan fastställas vara förenliga med strandskyddets syfte enligt 7 kap. 13 § MB ska länsstyrelsen upphäva dispensen. Länsstyrelsen kan på eget initiativ anta ett ärende hos en kommun i fall så ärendet bör handläggas gemensamt med ett ärende som handläggs av länsstyrelsen. På begäran är kommunen skyldig att överlämna ärendet till länsstyrelsen.95
Även om 2009 års lagreform innebar att kommunerna fick huvudansvaret för att pröva frågor om upphävande av och dispens från strandskyddet är det tydligt att länsstyrelsen fortfarande har en betydande roll i prövningen både i enskilda fall och vid bedömningen om ett område är lämpligt som LIS-område.
3.7.3 Samråd mellan kommun och länsstyrelse
Under samrådet ska länsstyrelsen under samrådet för redovisningen av områden för
94 Prop. 2008/09:119, s. 107.
landsbygdsutveckling i strandnära lägen bistå med befintliga planunderlag, diskutera kriterier för LIS-områden med kommunen, bidra med miljöbedömningen enligt 3 kap. 10 § p. 3 PBL. Länsstyrelsen ska under samrådet särskilt verka för att redovisningen av LIS-området är förenligt med kriterierna i 7 kap. 18 e § MB. Länsstyrelsen ska under utställningstiden avge ett granskningsyttrande enligt 3 kap. 16 § p. 3 PBL. Granskningsyttrandets ska framgå om kommunens redovisning av LIS-området är i överrensstämmelse med 7 kap. 18 e § MB. Genom att länsstyrelsen ansvarar för att ta till vara statens intresse blir detta väl representerat vid den kommunala bedömningen genom länsstyrelsens medverkan vid planeringen och granskningsyttrande.96
3.7.4 Riktlinjer
I en prövning är utpekandet av LIS-området endast vägledande. Detta innebär att förutsättningarna för att särskilda skäl med hänvisning till landsbygdsutveckling kan föreligga även i områden som inte är utpekade som LIS-områden av kommunen. Motsatsvis kan bedömningen göras att det inte finns särskilda skäl trots att kommunen pekat ut området som lämpligt för landsbygdsutveckling.97 I fall kommunen under arbetet med översiktsplanen pekar ut ett område som tydligt avviker från kriterierna, exempelvis om det avser en olämplig del av ett kustområde där reglerna ska tillämpas med restriktivitet eller omfattar alltför stor del av strandskyddsområdena i kommunen ska länsstyrelsen påtala detta.98 Om kommunen trots länsstyrelsens anmärkning redovisar området bör länsstyrelsen i sitt granskningsyttrande ange att planen inte är förenlig med MBs regler.
3.7.5 Möjlighet till ny prövning
Kontrollsystemet för kommunens dispensbeslut innebär att länsstyrelsen överprövar kommunernas dispensbeslut. Enskilda har möjligheter att överklaga beslut om det berör denne och har gått denne emot enligt 16 kap. 12 § MB. Med detta avses sakägare eller den som beslutet riktar sig till, dvs. den som är berörd av beslutet i egenskap av
96 Prop. 2008/09:119, s. 56.
97 Prop. 2008/09:119, s. 59.
markägare eller innehavare med särskild rätt till mark.99
3.8 Ekonomiska och andra konsekvenser för markägare
Vägras strandskyddsdispens, kan det naturligtvis innebära ekonomiska förluster för markägare genom att han exempelvis inte kan sälja begärliga tomtlägen i strandnära lägen. Ett markägande med begränsad rådighet förefaller naturligtvis allt mindre attraktivt för enskilda och företag. I detta fall har markägaren inte rätt till ersättning enligt 31 kap. 4 § MB. Som ovan nämnts, måste det för först vara ett utpekat LIS-område av kommunen för att lättnaderna i strandskyddet ska kunna vara tillämpliga och för det andra är reglerna tillämpliga på nybyggnation av enstaka hus inom LIS-området, utan byggnationen måste vara lämplig för landsbygdsutvecklingen. Det är av betydelse att se om huset byggs i anslutning till redan befintligt hus. Syftet är att hindra ostrukturerad bebyggelse och stora avstånd mellan husen. De stora avstånden riskerar att naturområden fragmenteras och de stora strandområdena som vissa djur och växter behöver för sin överlevnad upphör. Nya byggnader medför ett behov av nya vägar, ledningar och liknande, vilket kan medföra kostnader om de nya byggnaderna är utspridda på stora arealer. Att byggnaden ska ligga i anslutning till andra bostadshus innebär att de ska ligga inom 200 meter mellan andra byggnader, och det är enbart i glesbygdsbefolkade områden som ett längre avstånd kan tillåtas. Inom mer tätbefolkade områden bör avståndet vara mindre än 200 meter för att dispens ska kunna beviljas. För att en komplementbyggnad ska kunna byggas tillämpas således de särskilda skälen för dispens i 7 kap. 18 c § MB.
3.8.1 Utebliven fastighetsbildning och bebyggelse i strandnära lägen
En dispens från strandskyddet kan realisera en planerad byggnad som kan öka värdet på fastigheten genom dess strandnära läge och möjliggöra att fler människor kan bosätta sig i glesbygden. Utöver de enskilda intressen som finns vid exploatering för redan befintlig bostäder påvisar studier att människor i högre utsträckning än tidigare flyttar
till attraktiva boende- och livsmiljöer än till områden i närheten av arbetsplatser.100
Vidare innebär utpekandet av ett LIS-område ett geografiskt begränsat upphörande av strandskyddet, vilket då inte enbart är gynnsamt för den första initiativtagaren, utan även öppnar upp möjligheter för utveckling av hela området i enlighet med lagstiftarens intentioner. Ges inte dispens ger således detta långt större ekonomiska effekter än vad som kan härledas till den ursprungliga initiativtagaren.
3.8.2 Verksamhetsutveckling
Vad som är att betrakta som en åtgärd som främjar utvecklingen i landsbygden är en åtgärd som antas kunna ge positiva sysselsättningsåtgärder och kunna bidra till att upprätthålla serviceunderlaget på landsbygden.101 Det ska inte ställas orimligt höga krav på utredningen som visar att åtgärden långsiktigt bidrar till landsbygdsutveckling utan en övergripande bedömning får göras av hur den tilltänkta åtgärden kan bidra till ökad ekonomisk aktivitet på orten eller i bygden på längre sikt.102 I lagförarbetena nämns exempelvis turistanläggningar, bostäder för permanent- och fritidsboende för att upprätthålla bygden kommersiellt och ge ett underlag för offentlig service.103