5.1 Oförenliga intressen och syften
Vad som är viktigt att ha i åtanke vid betraktelsen av strandskyddsinstitutet, framförallt inom oexploaterade områden i glesbygdskommuner, är att friluftsliv och landsbygdsutveckling har ett gemensamt mål om att upprätthålla och återskapa attraktiva strandmiljöer.
De offentligrättsliga inslagen i strandskyddsregleringen och markanvändningen är i dag så omfattande att det uppstår en motsättning mellan tillståndsprövningen och lämpligheten. Måhända att det är den inbitna och restriktiva synen på dispenser inom glesbygden där den förhållandevis orörda naturen varit skäl för att avslå dispensansökningar. I praktiken avspeglar sig detta förhållningssätt som en fastlåsningseffekt från ett institutionellt utvecklingsspår som länge försummat en helt naturlig samhällsutveckling och markägarens möjligheter till ny- och ombyggnation i strandnära lägen.
Genom 2009 års lagreform var ambitionen mycket tydlig, att differentiera strandskyddet och tillgodose behovet av utveckling i hela landet. Vid planering och prövning av enskilda av strandskyddsärenden är det starka intressen och viljor som står emot varandra då skyddsintressena ställs emot exploateringsintresset. Istället för att se syftena med strandskyddet som motstående intressen borde det snarare vara av intresse att se förenligheten med att förena en god bebyggelseutveckling och sysselsättning med ett bevarande av fastigheter i strandnära lägen. Synsättet där det ständigt råder en konflikt mellan byggande och tillgänglighet, goda livsvillkor för djur- och växtliv borde snarare beakta att bygga på ett tillgängliggörande sätt och skapa goda livsvillkor mer generellt. Med detta perspektiv, där det inte råder motsättning mellan att skapa attraktiva fastigheter i glesbygden med tillgång till stränder för allmänheten. Det är snarare så att det borde finnas en reciprocitet mellan dessa målsättningar som stärker varandra.
Vid en bedömning av beviljande av dispens från strandskyddet finns huvudsakligen tre intressen att beakta. För det första är det allmänhets tillgång till naturen och fritidsändamål, vilken tillförsäkrad genom allemansrätten och bestämmelsen om fri passage vid strandlinjen. Det andra intresset att beakta är den miljörättsliga aspekten, dvs. att byggnation inte ska inverka på växt- och djurlivet och markstabilitetsaspekter. Det tredje intresset att beakta i sammanhanget är markägarens möjligheter att förfoga över sin mark. Dessa intressen kolliderar alltjämt och skapar konflikter hur regelverket ska utformas.
Strandskyddets syften är förvisso väl uttryckta i lagstiftning, lagförarbeten och rättspraxis men med viss avsaknad av hur de förhåller sig till varandra i samband med en konfliktsituation och hur de förhåller sig till varandra vid en intresseavvägning.
5.2 Övergripande slutsatser för tillämpningen av LIS-bestämmelserna
Vad gäller framtagandet av LIS-planer finns det stora skillnader när det handlar om kommunernas arbete att avgränsa och identifiera LIS-områdena. Det finns ett tolkningsutrymme för att kommuner tolkar kriterierna för vad ett LIS-område är och hur utpekandet ska ske samt hur strandskyddets syften ska tillgodoses. I många av LIS-planerna förs ett generellt resonemang om varför det strandnära läget är viktigt för landsbygdsutvecklingen. Ett frekvent argument är att det strandnära läget är attraktiva boendemiljöer och att det strandnära läget är en fördel för verksamhetsutveckling relaterade till friluftsliv och turism. För att LIS-planerna ska bära inför länsstyrelsens eventuella prövning av fordras att de är genomarbetade och utvärderade i linje med 7 kap. 18 e § MB. Vid Naturvårdsverkets granskning av kommunernas arbete med LIS-planerna anmärktes att kommunerna har en alltför generös tolkning av reglerna, vilket resulterar i felaktiga utpekanden av LIS-områden.107 Den oklarhet som finns skapar ett behov av att förtydliga LIS-områdenas tilltänkta tillämpning och hur kommunerna bör redovisa dessa
geografiskt i planhandläggningen. Denna brist har även uppmärksammats i den rättspraxis där LIS-områdena blivit föremål för prövning.
Ett övergripande syfte med strandskyddspropositionen var att skapa lättnader inom LIS-områdena för att möjliggöra landsbygdsutveckling. LIS-planerna saknar dels tydlig vägledning och dels en bindande verkan och länsstyrelsen har alltid möjlighet att upphäva dem. En grundläggande förutsättning för kommunen att kunna peka ut LIS-områden är att kunna motivera hur detta strandnära läge kan bidra till landsbygdsutvecklingen antingen genom en verksamhetsutveckling eller genom att byggnaden avses uppföras i anslutning till befintligt bostadshus. Anmärkningsvärt är att en bofast befolkning i glesbygden inte prioriteras före verksamhetsutvecklingen, dvs. att det är svårt att finna verksamheter som är lönsamma utan ett permanent ”kundunderlag” som upprätthåller verksamhetens fortgång.
5.3 Samspelet mellan kommunernas och länsstyrelsens arbete med LIS
Syftet med 2009 års lagändring var bland annat att ge kommunen huvudansvar för dispensprövning så att prövningen kunde samordnas mellan MB och PBL för att öka det lokala inflytandet.108 Kommunen har en god lokalkännedom och därmed bättre lämpad att ta beslut i lokala frågor. Det är tydligt att kommun och länsstyrelse har olika målbild med strandskyddsregleringen. Detta innebär svårigheter med att få en rättssäker och konsekvent tillämpning av strandskyddslagstiftningen. Länsstyrelsen har efter lagändringarna 2009 fått en fortsatt stark och inflytande roll att bevaka tillämpningen av strandskyddsreglerna. Länsstyrelsen sakenhet som arbetar med att bevaka strandskyddsintressena är oftast den enhet som arbetar med naturvårdsärenden och andra miljöbalksrelaterade ärenden, vilket kan antas ge en viss prägel på besluten. Den kommunala organisationen är oftast samordnad när det gäller bygg- och miljöärenden.
LIS-reglerna inrättades med syfte att främja landsbygden och underlätta dispenser från strandskyddet, än om med vissa förbehåll. Trots att befogenheten har flyttats till kommunerna har länsstyrelsen i större omfattning överprövat eller upphävt hela eller delar av kommunernas arbete att redovisa LIS-områdena. Detta verkar bero på att lagen i sig öppnar upp för oklarheter och tolkningsutrymmen.109
Länsstyrelsen har möjlighet att överpröva och upphäva detaljplaner med utpekade LIS-områden. I linje med att kommunen har fått en utökad kompetens att bevilja strandsskyddsdispenser inskränks därmed den sekundärkommunala självstyrelsen genom det ökade överförmyndarskapet som länsstyrelsen ger genom reglerna om överprövning av kommunala dispensbeslut och detaljplaner som rör strandskyddet.
5.4 Förutsättningarna för landsbygdsutveckling
Olika regioner av landet har genom småskalighet, gleshet och egenart sina komparativa fördelar för utveckling av boende, arbetsmarknad och företagande. Landsbygdens lösning till utveckling är att skapa förutsättningar för ett stort antal möjligheter för individer, företag och bygd. Det generella strandskyddet som infördes under 1970-talet har motverkat en naturlig samhällsutveckling för landsbygden och hindrar markägare att bebygga fina tomtlägen i strandnära lägen. Dessa lägen är en av få konkurrensfördelar som landsbygden har kvar gentemot storstadsområden. Implikationen av strandskyddet är att markägarens möjligheter att förfoga över området inskränks betydligt jämfört med om området inte hade varit lokaliserat i ett strandnära läge. I sammanhanget kan landsbygdsutveckling endast komma på fråga att få uppföra byggnader i strandnära lägen förutsatt att det strandnära läget leder till landsbygdsutveckling och att det inte äventyra det långsiktiga skyddet av miljön och allemansrättsliga förehavanden.
109 Strandskydd-‐ redovisning av regeringsuppdraget, en utvärdering och översyn av utfall och tillämpning av de nya strandskyddsreglerna, s. 26.
Begreppet landsbygdsutveckling saknar legaldefinition med anledning av att begreppet innefattar flera olika parametrar. Bristande definitioner, förklaringar och vägledningar om en viss osäkerhet vid utpekandet av LIS-områden. Detta får konsekvensen att de riskerar att inte gälla vid länsstyrelsens granskning eller vid prövning.
De nya reglerna om LIS-områden inrättades med syftet att främja landsbygden och underlätta för byggandet inom strandskyddade områden men de eftersträvade syftena har inte uppnåtts i den utsträckning som åsyftats.110