Juridiska institutionen Höstterminen 2014
Examensarbete i speciell fastighetsrätt- miljörätt 30 högskolepoäng
Differentierat strandskydd- en LIS-tig lösning eller en otillräcklig åtgärd?
En analys av det förändrade strandskyddet och möjligheter till dispens från och upphävande av strandskyddet inom områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen.
Författare: Caroline Sternsén
Handledare: Universitetslektor Richard Hager
Innehållsförteckning
FÖRORD ... 5
FÖRKORTNINGAR ... 6
1 INLEDNING ... 7
1.1 BAKGRUND ... 7
1.2 SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNINGAR ... 9
1.3 AVGRÄNSNING ... 9
1.4 ÖVERGRIPANDE METOD-‐ OCH MATERIALBESKRIVNING ... 10
1.5 DISPOSITION ... 10
2.1 STRANDSKYDDETS URSPRUNG OCH UTVECKLING ... 11
2.2 STRANDSKYDDETS OMFATTNING, SYFTEN OCH INTRESSENTER ... 13
2.3 ALLEMANSRÄTTEN OCH STRANDSKYDD ... 14
2.4 MILJÖBALKENS REGLER ... 15
2.4.1 Allmänna hänsynsregler och hushållningsregler ... 16
2.4.2 Förbud inom strandskyddsområden ... 16
2.4.3 Tomtplatsavgränsning för hemfridszonen ... 17
2.4.4 Särskilda skäl för dispens från eller upphävande av strandskyddet ... 18
2.4.5 Säkerställande av fri passage ... 20
2.4.6 Intresseprövningen ... 21
2.5 PLAN-‐ OCH BYGGLAGEN ... 22
2.6 FASTIGHETSBILDNINGSLAGEN ... 23
2.7 BROTTSBALKEN ... 24
2.8 FÖRVALTNINGSLAGEN ... 25
2.9 MARKÄGARE OCH STRANDSKYDD ... 25
2.9.1 Det konstitutionella skyddet för äganderätten ... 26
2.9.2 Europakonventionen och äganderätten ... 27
3 OMRÅDEN FÖR LANDSBYGDSUTVECKLING I STRANDNÄRA LÄGEN ... 28
3.1 ETT DIFFERENTIERAT STRANDSKYDD I GLESBYGDSKOMMUNER ... 28
3.2 REDOVISNING AV OMRÅDEN FÖR LANDSBYGDSUTVECKLING I STRANDNÄRA LÄGEN I DEN KOMMUNALA ÖVERSIKTSPLANEN ... 29
3.3 KRITERIER FÖR OMRÅDEN FÖR LANDSBYGDSUTVECKLING I STRANDNÄRA LÄGEN ... 29
3.4 GRUNDERNA FÖR UPPHÄVANDE AV OCH DISPENSER INOM OMRÅDEN FÖR LANDSBYGDSUTVECKLING I STRANDNÄRA LÄGEN ... 30
3.5 LÄTTNADER VID MINDRE SJÖAR OCH VATTENDRAG ... 31
3.6 DEFINITION AV LANDSBYGD ... 32
3.7 MYNDIGHETSSTRUKTUR ... 33
3.7.1 Kommunens detaljplan och översiktsplan och dispensgivande ... 33
3.7.2 Länsstyrelsens kontrollfunktion ... 35
3.7.3 Samråd mellan kommun och länsstyrelse ... 35
3.7.4 Riktlinjer ... 36
3.7.5 Möjlighet till ny prövning ... 36
3.8 EKONOMISKA OCH ANDRA KONSEKVENSER FÖR MARKÄGARE ... 37
3.8.1 Utebliven fastighetsbildning och bebyggelse i strandnära lägen ... 37
3.8.2 Verksamhetsutveckling ... 38
3.9 EFFEKTEN AV LIS-‐REGLERNAS GENOMFÖRANDE ... 38
4 LIS-‐OMRÅDEN I DOMSTOLARNAS PRAXIS ... 40
4. 1 MÖD 2012:39 ... 40
4.3 HOVR M 6577-‐13 ... 41
5 SAMMANFATTANDE DISKUSSION ... 44
5.1 OFÖRENLIGA INTRESSEN OCH SYFTEN ... 44
5.2 ÖVERGRIPANDE SLUTSATSER FÖR TILLÄMPNINGEN AV LIS-‐BESTÄMMELSERNA ... 45
5.3 SAMSPELET MELLAN KOMMUNERNAS OCH LÄNSSTYRELSENS ARBETE MED LIS ... 46
5.4 FÖRUTSÄTTNINGARNA FÖR LANDSBYGDSUTVECKLING ... 47
5.5 MARKÄGARPERSPEKTIV-‐ INSKRÄNKNING AV MARKANVÄNDNING ... 48
5.6 PROBLEMATIK I RÄTTSPRAXIS OCH TILLÄMPNING ... 49
5.6 DE LEGE FERENDA ... 50
6 AVSLUTANDE KOMMENTARER ... 52
KÄLL-‐ OCH LITTERATURFÖRTECKNING ... 53
DOMSTOLSAVGÖRANDEN ... 53
OFFENTLIGT TRYCK ... 54
DOKTRIN MED MERA ... 55
INTERNETKÄLLOR ... 56
Förord
Detta examensarbete är den avslutande delen i min utbildning vid juristprogrammet, Uppsala Universitet. Arbetet på 30 högskolepoäng, vilket motsvarar en termin, har utförts under hösten 2014.
Idén om att skriva ett examensarbete om strandskydd och LIS-områden har jag allt att tacka Areal i Sverige AB för, framför allt Martin Lindskog och Mats Bygge som har försett mig med detta uppsatsämne och kontinuerligt bidragit med stöd och råd. Även vill jag rikta ett stort tack till min handledare Richard Hager som löpande givit synpunkter och har hjälpt mig in på rätt spår. Samt ett tack till mina studiekamrater och mina föräldrar som varit bra bollplank under hela arbetets gång.
Uppsala, 16 januari 2015.
Caroline Sternsén
Förkortningar
BRB Brottsbalken (1962:700)
DP Detaljplan
EKMR Europeiska konventionen d. 4 november 1950 om skydd för
de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna
FBL Fastighetsbildningslagen (1970:988)
FL Förvaltningslag (1986:233)
LIS- område Område för landsbygdsutveckling i strandnära läge
LsT Länstyrelsen
NVL Naturvårdslag (1952:282)
NJA Nytt juridiskt arkiv
MB Miljöbalken (1998:808)
MÖD Mark- och miljööverdomstolen
OECD Organisation for Economic Co-operation and Development
PBL Plan- och bygglagen (2010:808)
Prop. Regeringens proposition
RF Regeringsformen (1974:152)
RÅ Riksåklagaren
SCB Statistiska centralbyrån
SFS Svensk författningssamling
SKL Sveriges kommuner och landsting
SOU Statens offentliga utredningar
SvJT Svensk Juristtidning
ÖP Översiktsplan
1 Inledning
1.1 Bakgrund
En grundläggande förutsättning för landsbygdens utveckling är en bofast befolkning och sysselsättning. En god möjlighet för att skapa förutsättningar för en levande landsbygd är att bilda fastigheter som sammanför boendet med landsbygdens tillgångar.
En begränsande faktor för landsbygdens utveckling har under lång tid varit det generella strandskyddet som bromsat utvecklingen genom dess exploateringsförbud och den restriktiva inställningen till att medge dispens.
Strandskyddslagstiftningen har under senare tid genomgått förändringar med tyngdpunkt på differentiering av strandskyddet. Lagändringarna vidtogs i syfte att utveckla ett ändamålsenligt strandskydd som beaktar behovet av utveckling i hela Sverige, i synnerhet landsbygden och möjliggöra en uppluckring av strandskyddet där tillgången på stränder är god och exploateringsgraden är låg. En av förändringarna innebar att byggande i strandnära lägen ska kunna tillåtas om det kan bidra till utveckling av landsbygden. Denna differentiering av strandskyddet utgår från dels en geografisk indelning baserad på tillgången på stränder, dels vissa lättnader i materiellt hänseende för dispenser och planläggningsarbete med kopplingar till regional och lokal utveckling.
Syftet med lagreformen är tydlig; att människor ska kunna leva och verka i hela landet och att levnadsstandarden i glesbygdsområden inte ska avvika för mycket från den som finns i större kommuner. Lagändringarna som trädde ikraft 2009 meddelade en insikt om att det generella strandskyddet inte tillgodosett det utvecklingsbehov som finns i mindre tätbefolkade områden i Sverige. Med anledning av att beviljandet av strandskyddsdispenser fortfarande tillämpas med försiktighet innebär det ekonomiska och andra olägenheter för markägare. Detta när önskade fastighetsbildningar eller verksamhetsutvecklingar inte kan ske mot bakgrund av strandskyddslagstiftningens restriktiva tillämpning av dispenser och en viss oklarhet om vad landsbygdsutveckling
är. Den privata äganderätten är ett intresse som oftast kommer i skymundan för andra högre prioriterade intressen såsom allmänhetens intresse av friluftsliv och intresset för att bevara goda förutsättningar för växt- och djurliv på land och i vatten. Det skapas ofta konflikter mellan dessa intressen då olika instanser prioriterar olika syften med strandskyddslagstiftningen på ett oenhetligt sätt. Allemansrätten och miljöskydd kan användas som skäl för att förhindra markägaren från att bebygga en strandnära fastighet.
Den som ansöker om dispens från strandskyddsreglerna för att kunna utrusta sin fastighet med byggnader och bryggor kan plågsamt få uppleva att allemansrätten och miljöskyddet är kraftfulla intressen som kullkastar förväntningarna på en planerade investeringar och exploateringar. Skälen för att avslå strandskyddsdispensen är att bryggan eller byggnaden skulle ha en inverkan på hur allmänheten potentiellt kan uppleva att bryggan har en avhållande effekt eller hur byggnationen påverkar växt- och djurlivet på platsen.
Utöver strandskyddets uttalade syften finns det även en geografisk intressekonflikt vid tillämpningen. Det är ofta samma stränder som är attraktiva för bebyggelse som har höga värden för djur- och växtliv och friluftsliv. Vad gäller områden med ett högt bebyggelsetryck finns ofta en stark drivkraft att bebygga strandnära lägen medan områden utan bebyggelsetryck synes det inte finnas samma drivkraft att bebygga strandnära lägen. Denna problematik har skapat svårigheter för lagstiftningen att tillgodose en lagstiftning som dels stärker strandskydden i redan ”överexploaterade”
områdens och som dels kan skapa lättnader inom områden där det saknas skäl att tillåta bebyggelse då det inte på ett legitimt sätt kan äventyra strandskyddets syften. Lösningen blev genom att precisera dispensskälen inom attraktiva kustområden, där dispens endast får ges för bostadshus där områden redan tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar betydelse för miljön och friluftsliv eller är skilt från strandlinjen genom väg eller bebyggelse. Inom glesbefolkade områden i inlandet skulle det bli lättare att få dispens under vissa förutsättningar, men även inom dessa områden är syftet att stora sträckor ska lämnas fria från exploatering.
1.2 Syfte och frågeställningar
Inom strandskyddslagsstiftningen ska flera perspektiv rymmas och beaktas, vilket gör lagstiftningsarbetet och rättstillämpningen till en komplex fråga. De ofta motstridiga intressen som möts inom ramen för tillämpningen är rekreationsintresset, friluftslivet, biologiskt mångfald, bevarandeperspektiv och ett utvecklingsperspektiv för landsbygden. Detta innefattar en intressekonflikt där enskilda markägare, allmänheten, miljön, näringsidkare, ideella organisationer, kommuner, länsstyrelser och myndigheter möts med olika synsätt om hur lagstiftningen ska tolkas och tillämpas. Denna uppsats syftar till att undersöka hur de ambitionerna om landsbygdsutveckling och ett differentierat strandskydd har fått genomslag i praktiken.
- Måste det finnas en konflikt mellan bebyggelseutveckling på landsbygden och strandskyddets syften?
- Medger LIS-reglerna en tillräcklig åtgärd för att realisera lagstiftarens tydliga intentioner om ett differentierat strandskydd och landsbygdsutveckling?
- Behövs det en definition av landsbygdsutveckling för att kunna förverkliga lagstiftarens intentioner?
1.3 Avgränsning
Uppsatsen omfattar främst strandskydd inom områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen och dess förhållande till äganderätten. Genomgången av närliggande reglering, såsom allemansrätten, områdesskydd och straffrättsliga regler behandlas enbart då de är av betydelse för uppsatsen med anledning av att strandskyddet korrelerar med många speciallagstiftningar. Ambitionen med uppsatsen är även att göra en översiktlig genomgång av strandskyddsinstitutet genom relevant lagstiftning och åtgärder med syfte att indikera systematiska strukturer.
1.4 Övergripande metod- och materialbeskrivning
Denna uppsats är författad i enlighet med en traditionell rättsdogmatisk metod. Detta innebär huvudsakligen att jag undersöker rättskällor på området i fallande hierarkisk ordning för att utreda hur gällande rätt ser ut. Det källmaterial som jag huvudsakligen använt mig utav är lagstiftning, lagförarbeten, rättspraxis och doktrin hur rättsläget är beskaffat i dag och hur lagreformerna påverkat rättsutvecklingen. Huvudsakligen har utgångspunkten varit en rättsvetenskaplig skildring med vissa förbehåll för ett rättssocialt och rättshistoriskt perspektiv med anledning av att skapa en helhetsbild för läsaren. Den centrala lagstiftningen för strandskydd återfinns i 7 kap. miljöbalken (1998:808) MB och de mest relevanta ändringarna har tillkommit genom prop.
2008/09:119 och har varit av stor betydelse för förståelsen av det förändrade strandskyddet. Lagstiftningen är ung och rättspraxis på området är tunn; det som finns att till gå i form av doktrin är endast myndighetshandböcker och viss uppföljning av tillämpningen. Utifrån detta resonerar jag kring hur reglerna tillämpas idag, och om de på något sätt borde förändras eller förtydligas. Avslutningsvis reflekterar jag kring vilken riktning jag anser att rättsutvecklingen bör ta i framtiden.
1.5 Disposition
Uppsatsens första kapitel inleds med en kort bakgrund av ämnet och en genomgång av syfte, frågeställningar, metod och material samt avgränsningar. I andra kapitlet redovisas gällande rätt utförligt med syfte att ge en övergripande bild av ramen för strandskyddslagstiftningen och grundläggande problematik. I tredje kapitlet kommer fokus ligga på områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen där myndighetspraktiken kommer vara en framträdande del med avsikt att belysa den tillämpningsproblematik som är för handen. I fjärde kapitlet kommer domstolsavgöranden som behandlar strandsskyddsdispenser inom LIS-områden stå i centrum för en vidare analys. I femte återfinns en sammanfattande diskussion utifrån vad som har presenterats i uppsatsen tillsammans med ett de lege ferenda-förslag.
2 Strandskyddet i lagstiftningen
2.1 Strandskyddets ursprung och utveckling
Strandskyddet kan sägas vara en speciell del av allemansrätten. Till skillnad från övrig allemansrätt är strandskyddsinstitutet tillskapad allemansrätt1, på så vis att strandskyddet var en åtgärd som introducerades i samband med 1930-talets sociala reformarbete.2 Resultatet av Fritidsutredningens arbete var att det ansågs prioriterat att skydda stränderna och i ett första strandskydd stipulerades bestämmelser som gav länsstyrelsen möjlighet att förbjuda exploatering inom områden utanför byggnads- och stadsplaner, som ansågs skyddsvärda på grund av exempelvis växtlighet, naturskönhet eller andra särskilda naturförhållanden.3 År 1950 tillkom en provisorisk strandlag (1950:639) lag om tillfälligt byggnadsförbud inom vissa strandområden. Syftet var att skydda stränderna mot en ökad bebyggelse av sommarstugor och att säkra allmänhetens tillgång till stränderna.4 Denna fungerade som ett undantag, med möjlighet för länsstyrelsen att peka ut särskilda områden där strandskyddet skulle gälla.5 Denna lag följdes av 1952 års strandlag6, vilken kom att ersättas av naturvårdslagen.7 Fram till år 1972 fanns det en möjlighet för fastighetsägaren att få ersättning vid vägrat byggnadstillstånd.
År 1975 togs det selektiva strandskyddet bort och ersattes med det generella strandskyddet på 100 meter där länsstyrelsen gavs möjligheten att utöka till 300 meter, detta med ett syfte att hejda den omfattande expansionen av fritidsbebyggelse som ägt rum under 1960- talet och början av 1970-talet.8 Undantagsmöjligheten att bevilja strandskyddsdispens för exploatering blev i allmänhet sträng.9
1 Vad som åsyftas med allemansrätt kommer utvecklas under avsnitt 2.3.
2 SOU 1938:45, s. 13. Reglering av strandbebyggelse m. m.
3 Detta infördes genom dåvarande byggnadslagen, SFS 1947:385.
4 Segrell, Den attraktiva kusten: synsätt, konflikter och landskapsutnyttjande, s. 16.
5 Prop. 1950:223, s. 1.
6 SFS 1952:382. Se Kungl. Maj:ts proposition 1952:187, s. 48.
7 SFS 1964:822.
8 Prop. 1974:166, s. 1.
9 Prop. 1997/98:45, Del 2, s. 88-‐91.
Nästa större förändring trädde i kraft år 1994, därigenom utvidgades strandskyddets syfte till att även omfatta skydd för djur- och växtliv.10
Det generella strandskyddet har länge varit utsatt för mycket kritik med anledning av att det är ett alltför grovt instrument för att kunna anpassas efter geografiska förutsättningar. Regeringen gav därför i uppdrag till Naturvårdsverket att kartlägga tillämpningen av strandskyddslagstiftningen och att undersöka förutsättningarna för och bedöma konsekvenserna av väl eventuella lättnader i och skärpningar av strandskyddet.11 Resultatet från utredningen ledde till att vissa ändringar trädde ikraft under år 2009.12 Det genomgripande syftet var att skapa ett differentierat strandskydd för att skapa möjligheter för landsbygdsutveckling i glesbygden samtidigt som lagstiftaren ämnade stärka det redan urholkade strandskyddet i områden med hög exploateringsgrad. Det generella strandskyddet är inte anpassat till de geografiska förutsättningarna och varierande tillgång till stränder och bebyggelsetryck i olika delar av landet.13 Lagändringarna gjordes framförallt i miljöbalken och plan- och bygglagen, vilka innebar att kommunerna numera har möjlighet att peka ut områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen och ett för dessa få dispens från strandskyddet för byggnation. Genom ändringarna har kommunen huvudansvaret att pröva frågor om dispens från och upphävande av strandskyddet medan länsstyrelsen ska övervaka strandskyddets intressen och har möjligheten att ompröva kommunernas beslut.14
Den senaste ändringen av regelverket för strandskydd implementerades 2014.15 Den huvudsakliga förändringen var att länsstyrelsen gavs möjligheten att upphäva strandskyddet vid små sjöar och vattendrag, förutsatt att området som upphävandet avser, har en liten betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. Denna förändring utgjorde en i ett led att försöka differentiera strandskyddet, vilket kan ha en stor betydelse för områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen.
10 Prop. 1993/94:229, s. 10.
11 Ds. 2005:23, ett förnyat strandskydd.
12 Prop. 2008/09:119. Strandskyddet och utvecklingen av landsbygden.
13 Prop. 2008/09:119, s. 33.
14 Prop. 2008/09:119, s. 98 ff.
15 Prop. 2013/14:214. Strandskyddet vid små sjöar och vattendrag.
2.2 Strandskyddets omfattning, syften och intressenter
Strandskyddet är konstruerat som ett generellt skydd som ska gälla lika över hela landet och skyddet upprätthålls genom att stränderna hålls fria från exploatering.16 Strandskyddslagstiftningens centrala del återfinns i 7 kap. 13-18 och 26 §§ MB.
Tillskillnad från de övriga områdesskydden i 7 kap. MB är strandskyddet inte utformat med vissa angivna värden, istället omfattas alla stränder av dess allmänna värde för natur- och friluftsliv.
Strandskyddets syften är att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet i enlighet med 7 kap.
13 § MB. Som huvudregel utgör strandskyddet 100 meter på land och 100 meter i vattnet räknat från strandlinjen vid medelvattentillstånd, detta enligt 7 kap. 14 § MB.
Länsstyrelsen har möjligheten att utvidga området till högst 300 meter i båda riktningarna om det behövs för att kunna säkerhetsställa något av strandskyddets syften.
Majoriteten av alla länsstyrelser har beslutat om utvidgat strandskydd i någon omfattning.17
Strandskyddsregleringen är till sin struktur ett exploateringsförbud med tvåfaldiga syften, dels tillgänglighet för allmänheten, dels skydd för växt- och djurliv. Dessa syften är inte alltid förenliga med varandra. Villkoren för växt- och djurlivet skulle troligtvis förändras till det bättre om inte allmänheten hade tillträde till vissa områden. Utöver de skydd som MB tryggar uppkommer alltjämt äganderättsaspekten. Från markägarens synvinkel är det problematiskt att MB skyddar naturen och allmänheten, inte markägaren och hans intressen.
16 Prop. 2008/09:119, s. 28.
17 Prop. 2008/09:119, s. 28.
2.3 Allemansrätten och strandskydd
Allemansrätten och strandskyddsregleringen har ett materiellt och begreppsmässigt sammanhang, att strandskyddet utgår från allemansrätten framgår inte uttryckligen av bestämmelsen om strandskyddets syfte i 7 kap. 13 § MB, utan endast av förarbeten.18 Strandskyddet kan sägas vara ett tillägg till allemansrätten som inte är tydligt preciserad i lagtexten utan är en s.k.
sedvanerätt.19 Allemansrätten påträffas i två författningar, regeringsformen och MB med viss diskrepans i dess lokution. Allemansrättens grundlagsrättliga stöd återfinns i 2 kap. 15 § st. 4 regeringsformen (2011:109) RF och formuleras [”alla ska ha tillgång till naturen enligt allemansrätten oberoende av vad som föreskrivits ovan”]20 Reglerna om egendomsskydd finns i kombination med regler om allemansrätt i RF, och kan sägas utgöra ett undantag från äganderätten.21
I 7 kap. 1 § MB uttrycks en generell hänsynsregel för allemansrätten, [”Var och en som utnyttjar allemansrätten eller annars vistas i naturen skall visa hänsyn och varsamhet i sitt umgänge med den…] Denna regel ger uttryck för vad allemansrättsutövaren har för skyldigheter gentemot naturmiljön. Ur allmänhetens synvinkel är allemansrätten en begränsad nyttjanderätt till markägarens egendom, med undantag från trädgårdar eller planteringar, utan hänsyn till ägarens vilja. Ur markägarens synvinkel betraktas allemansrätten som en inskränkning i hans äganderätt till fastigheten, med
18 Prop. 2008/09:119, s. 37.
19 Att allemansrätten är en sedvana är inte helt okontroversiell. I doktrin har den diskuterats och ifrågasatts. Kritiken härleder sig till att det bland annat görs gällande att allemansrätten är en rest av vad som begränsats genom lagstiftning.
Se Wiktorsson, Gunnar, Den grundlagsskyddade myten, Om allemansrättens lansering i Sverige, City University Press, Stockholm, 1996, s. 229, Bengtsson, Bertil, Speciell Fastighetsrätt Miljöbalken, Iustus förlag, Västerås, 2010, s. 145, Bull, Thomas, Sterzel Fredrik, Regeringsformen-‐en kommentar, uppl. 1, Studentlitteratur, Lund, 2013, s. 91 och Åslund, Åsa, Allemansrätten och markutnyttjande, Linköpings universitet, Linköping, 2008, s. 21. På grund av avsaknad av utrymme för denna diskussion, varför utgångspunkt får vara den generella ståndpunkten att
allemansrätten är en sedvana.
20 Allemansrättens relation till egendomsskyddet diskuteras vidare i avsnitt 2.9.1.
21 Prop. 1997/98:45, s. 299.
utgångspunkt i att han utan att ha upplåtit någon begränsad rättighet till markområdet, får tolerera vissa obehag och intrång. Även om nyttjandet av allemansrätten inte får vara så långtgående att markägaren förorsakar för stora besvär eller ekonomisk skada.22
Vad som främst aktualiserar allemansrätten och strandskyddets konflikt är den så kallade avhållande effekten. Avhållande effekten innebär konkret att allmänheten upplever byggnader och bryggor som avhållande för allmänheten att utnyttja det allemansrättsliga utövandet av friluftsliv och rekreation.23 Denna avhållande effekt är en tillgänglighetsbedömning vid prövningar av strandskyddsdispenser.24
2.4 Miljöbalkens regler
Den centrala delen av strandskyddslagstiftningen återfinns i 7 kap. MB, som karaktäriseras av en skydds- och bevarandelagstiftning. Det kan noteras här att strandskyddet har en avvikande karaktär i förhållande till de andra bestämmelserna i kapitlet eftersom strandskyddet är generellt medan de andra är specifika och utpekade områden. Dessa regler samspelar med civilrättsliga och straffrättsliga regler framförallt genom att ge allemansrätten och äganderätten en tydligare gräns. I förarbetena till MBs regler om strandskyddet framhålls tydligt att dispenser från och upphävande av strandskyddet ska tillämpas med restriktivitet.25 MBs regler grundas på goda intentioner, men lagstiftningen innehåller ett flertal bestämmelser som på olika sätt innebär inskränkningar i användningen av fastigheter och har en hämmande effekt på landsbygdsutvecklingen.
22 Prop. 2009/10:238, s. 20.
23 Prop. 2008/09:119, s. 100.
24 Denna avhållande effekt för allmänheten kommer vidare utvecklas under avsnittet nedan.
25 Prop. 2008/09:119, s. 34.
2.4.1 Allmänna hänsynsregler och hushållningsregler
De allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. MB är huvudsakligen inriktade på att ge miljön ett skydd mot pågående eller planerat företagsmiljöpåverkan.26 I MB sammankopplas bestämmelser som direkt åsyftar på skydd för områden genom bevarande i ett gemensamt kapitel, 7 kap. Bestämmelserna om områdesskydden har även en naturlig koppling till den särskilda hänsynsregeln i 7 kap. 1 § MB som knyter an till allemansrätten. Även i 3 och 4 kap. MB finns hushållningsbestämmelser med mark och vatten, vilka ska tillämpas vid ärenden och mål vid fysisk planering enligt plan- och bygglagen och vid tillståndsprövningar enligt andra författningar.27 Förutom de miljörättsliga hänsynstaganden och strandskyddets syften som uttrycks i MB tas viss indirekt hänsyn åt markägare som kan komma att innebära ekonomiska konsekvenser såsom områdets markstabilitet, risk för översvämningar och erosion.28
2.4.2 Förbud inom strandskyddsområden
Den centrala bestämmelsen för strandskyddets väsentliga innebörd stadgas i 7 kap. 15 § MB.29 De åtgärder som anges i 7 kap. 15 § p. 1-4 MB är tillståndspliktiga och kräver dispens från strandskyddet som meddelas från kommun eller länsstyrelse. Första punkten rör förbud mot nybyggnation. Den andra punkten tar sikte på att en byggnads eller anläggnings användning inte för får ändras till ett annat ändamål som avhåller allmänheten från att beträda ett område. Exempelvis kan det handla om att fiskebodar och sjöbodar görs om till bostadsändamål, dvs att om en byggnads utformning eller inredning möjliggör att utan vidare bruka den som bostad torde detta utgöra tillräckliga skäl för att förbudet ska gälla.30 Vad beträffar åtgärder som anses som avhållande för
26 Stefan Rubenson, Miljöbalken-‐ Den nya miljörätten, uppl. 4, Norstedts Juridik AB, Vällingby, 2008, s 77.
27 Hushållsbestämmelserna kommer vidare diskuteras under avsnitt 3.5
28 Prop. 2008/09:119, s. 32.
29Vad gäller straffbestämmelser, se 29 kap. 2 § 1 st. 2 p. och 2 a § 1 st. MB.
30 Mark-‐ och miljööverdomstolen har i dom den 5 juni 2014, M-‐8353-‐13 emellertid inte bedömt att inglasningen av en befintlig uteplats haft en sådan avhållande effekt att dispens fodrades. Inte heller en ändring av installation av wc och dusch i
allmänheten kan exempelvis vara att en trädgårdsrabatt anläggs, en brygga byggs eller staket uppförs. Detta med anledning av verkan av att området i motsats till tidigare uppfattas som privat, trots att passage är tillåten.31 Till punkten ett och två tillkommer ett preventivt förbud för diverse förberedelsearbeten för att genomföra ny- eller ombyggnationer inom ett strandskyddsområde. Punkten fyra rör sådana åtgärder som äventyrar livsvillkor för djur- eller växtarter inom området.
Förbudet gäller dock inte byggnad eller anläggning som behövs för jordbruket, skogsbruket, fisket eller renskötseln som måste finnas vid vattnet, om det inte är fråga om bostadsbyggnad, eller vissa verksamheter och åtgärder som tillåtits av regeringen.
Enligt 7 kap. 16 § MB. Detta stadgande har ibland utnyttjats av strandfastighetsägare med syfte att kringgå byggnadsförbudet genom att hemligen göra om sjöbodar och fiskebodar till liknade sommarstugor med bostadsändamål.32 I fall detta uppdagas kan de förpliktigas att återställa byggnad till tidigare skick. Ändock kan möjligheten till dispens meddelas 7 kap. 18 § MB.33
2.4.3 Tomtplatsavgränsning för hemfridszonen
Tomtplatsavgränsningen är enligt 7 kap. 17 § p. 2 MB det enda möjligheten att avgränsa en hemfridszon. Trots allemansrättens förmåner för allmänhetens tillgång till naturen får den dock inte innebära att allmänheten tar sig sådana friheter att markägaren störs eller drabbas av olägenheter. Kring varje fastighet finns en hemfridszon som generellt inte får inkräktas på. Denna löper samman oftast med tomtplatsen, men så behöver det inte alltid vara. En förbipasserande kan eventuellt uppfatta att hemfridszonen sträcker sig utanför eller innanför, det område som bestämts som tomtplats.34 Tomtplatsen är det område som av fastighetsägaren juridiskt kan göras gällande som hemfridszon.
Fastighetsägaren får inte hävda en större hemfridszon är vad som kan anses rimligt.
en ekonomibyggnad ansetts ha ytterligare avhållande verkan på allmänhetens rätt, se Mark-‐ och miljööverdomstolens dom den 6 januari 2013, M 8161-‐12.
31 Se MÖD 2011:24, där ett bryggdäck ansågs ha en avhållandeeffekt för allmänhetens rörliga friluftsliv. Rättspraxis medger i princip inte anläggningar såsom grillplats, fågeltorn, etc.
32 Bertil Bengtsson, Speciell fastighetsrätt, s. 177.
33 Förutsättningar för strandskyddsdispens ska utvecklas i avsnittet nedan.
34 Se MÖD 2009:35
Vidare är att i samband med en strandskyddsdispens kan myndigheten bestämma vad som är tomt. Enligt MBs förarbeten skulle bestämningen av en tomtplats i samband med dispens generellt omfatta högst 2000 kvadratmeter.35 Denna tämligen lilla tomtplats är ifrågasatt av Bengtsson som antyder att detta uttalande är präglat utav lagstiftarens positiva inställning till allemansrätten och friluftsliv och att om utvecklingen också i fortsättningen tycks gå mot att inskränka markägarens skyddade områden.36
2.4.4 Särskilda skäl för dispens från eller upphävande av strandskyddet
Strandskyddet är ett allmänt intresse som är av så stor betydelse att utgångspunkten är att strandskyddet i normalfallet har företrädesrätt framför andra enskilda och allmänna intressen.37 Om det finns särskilda skäl kan emellertid dispens från strandskyddet beslutas i det enskilda fallet om undantag från de förbud mot att uppföra och ändra byggnader som gäller inom strandskyddsområden, detta enligt 7 kap. 18 c § MB.38 Dessa skäl för dispens preciserades genom 2009 års reformarbete med syfte att rättspraxis skulle bli konsekvent. Det råder följaktligen ett tillståndstvång för strandbebyggelse och liknande åtgärder. I fråga om upphävande av strandskyddsområde gäller samma skäl. 7 kap 18 c § MB kompletteras av 7 kap. 25 § och 26 § MB.39 Dispens ska enligt lagförarbeten ges restriktivt och de skäl som anges i 7 kap. 18 c § MB avses vara uttömmande, dvs. endast dessa skäl kan åberopas.40
Det första skälet handlar om ett område redan ”tagits i anspråk” så att det saknar betydelse för strandskyddets syfte och denna bedömning ska vara långsiktig. Detta gäller framförallt för mark som redan tagits i anspråk ofta som tomtplats kring bostad.
35 Prop. 1997/98:45 del 2, s. 91.
36 Bertil Bengtsson, Strandskydd och allemansrätten, Förvaltningsrättslig tidskrift, 4/11, s. 591.
37 Prop. 2008/09:119, s. 53.
38 Paragrafen anger, jämte 7 kap. 18 d och e §§ MB, vad som är särskilda skäl för upphävande av eller dispens från strandskyddet. Detta kommer att utvecklas under avsnitt 3.2
39 Dessa paragrafer reglerar närmare vad den så kallade intresseavvägningen innebär och som i vissa fall blir avgörande. Denna avvägning kommer närmare diskuteras i avsnitt 2.4.7.
40 Prop. 2008/09:119, s. 104
Det andra skälet avser om området är väl avskilt från strandlinjen på sådant sätt att särskilt skäl för dispens föreligger genom en väg, järnväg, bebyggelse, verksamhet eller annan exploatering.41 Exploateringen som har en avskiljande effekt ska ha tillkommit genom mänskligt handlande, varför naturliga företeelser så som höjdformationer, sänkor eller branter inte utgör ett skäl för dispens. Avskiljande exploateringar är sådant som tydligt hindrar allmänheten att röra sig från den aktuella platsen till stranden, exempelvis vägar av viss storlek och som trafikeras tämligen frekvent samt bebyggelse.42
Det tredje skälet kan bli aktuellt då en dispens fordras för en anläggning som för sin funktion måste ligga vid vattnet och behovet inte kan genomföras utanför området.
Denna bestämmelse ska tillämpas med stor restriktivitet inom områden som är speciellt värdefulla för djur- och växtlivet eller områden som är tillgängliga för allmänheten.
Bedömningen sker genom en avvägning mot strandskyddets syften och den enskildes intressen. I fall där anläggningen kan omlokaliseras utanför strandskyddsområdet föreligger inte skäl för dispens. Detta skäl aktualiseras ofta beträffande bryggor.43 Där en fråga kan bli om bryggan kan förläggas till ett annat område, där den får mindre skadliga konsekvenser, vid bedömningen beaktas växt- och djurlivet.44 Gäller dispensansökan en brygga för privat bruk kan det beaktas om bryggan ska vara avsedd att brukas gemensamt för ett flertal boende eller inte.
Det fjärde skälet syftar till då områden behövs för att utvidga en pågående verksamhet och utvidgningen inte kan tillgodoses utanför området. En pågående verksamhet kan bestå av exempelvis hamnområden, industrier eller annan verksamhet som inte är möjlig att bedriva utanför strandskyddsområde.45
Det femte skälet gäller då området behöver tas i anspråk för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse som inte kan tillgodoses utanför området. För att denna bestämmelse
41 Se MÖD 2011:40, där varken den befintliga bebyggelsen eller länsvägen ansågs vara avskiljande exploatering.
42 Prop. 2008/09:119, s. 105.
43 Vad som kan uttalas speciellt med bryggor är att det inte alltid är att anse att en brygga är avhållande för allmänheten men i många fall är att bedöma som så privatiserande att det inte föreligger skäl att meddela dispens. Bryggor faller ibland inom punkten 1 eller punkten 3.
44 Se MÖD 2013:22 angående en musselodling som ansågs svår att omlokalisera.
45 Prop. 2008/09:119, s. 105.
ska kunna medge dispens måste det vara fråga om mycket speciella omständigheter som mer eller mindre är unika till sin karaktär.46 Prövningen ska innefatta ifall åtgärden verkligen måste ske inom strandskyddet. Åtgärder som kan aktualiseras här är exempelvis en kommuns utveckling av tätorten, infrastrukturanläggningar eller anpassning av miljön för att förbättra tillgängligheten för funktionshindrade.47 Även intressen som friluftsliv, naturvård eller kulturhistoria inom strandskyddsområden kan exemplifiera skäl för åtgärder. För att kravet på angeläget allmänt intresse ska vara uppfyllt ska den planerade åtgärden ge långsiktiga positiva samhällseffekter.
Det sjätte skälet aktualiseras när område behövs med syfte att tillgodose ett annat mycket angeläget intresse. Omständigheter som kan åberopas enligt denna bestämmelse ska vara mycket speciella. Både enskilda och allmänna intressen får beaktas, men med en stor restriktivitet vid tillämpningen av enskilda intressen.48 Strandskyddet är ett mycket starkt allmänt intresse och har som regel företräde framför andra allmänna eller enskilda intressen.49
2.4.5 Säkerställande av fri passage
Förutsättningarna för fri passage anges i 7 kap. 18 f § MB, och avser att trots att dispens från strandskyddet ska det vara möjligt att bevara allemansrätten längs stranden.50 Möjligheten till fri passage uppkommer efter det att man konstaterat i ärendet att det föreligger särskilda skäl av annat slag till dispens. En upphävning av eller en dispens från strandskyddet ska inte omfatta ett område som behövs mellan byggnader och strandlinjen för att säkerställa en fri passage för allmänheten och bevara goda livsvillkor för växt- och djurliv. Detta gäller dock inte om en sådan användning av området närmast strandlinjen är omöjlig med hänsyn till de planerade byggnadernas funktion.
För att bestämmelsen ska få praktiskt genomslag behöver området i fråga ha en sådan omfattning att det inte avhåller allmänheten från att passera.51
46 Prop. 2008/09:119, s. 106.
47 Prop. 2008/09:119, s. 106.
48 Prop. 2008/09:119, s. 106.
49 Prop. 2008/09:119, s. 106.
50 Bestämmelsen var en nyhet i 2009 års lagreform av strandskyddsregleringen.
51 Prop. 2008/09:119, s. 111.
Vid ett ärende om dispens från eller upphävande av strandskyddet ska det anges i hur stor omfattning marken får tas i anspråk för bebyggelse. Strandskyddet kommer fortfarande finnas kvar på den ytan som avsetts mellan bebyggelsen och strandlinjen för fri passage. Bredden på den fria passagen ska vara så pass bred att den av allmänheten uppfattas som tillräcklig för passage och inte uppfattas som att den avhåller dem från att passera eller vistas vid strandlinjen. Den fria passagens bredd bedöms efter lokala förutsättningarna för den specifika platsen såsom vattenstånd, vegetation, andra byggnader och höjdskillnader.52 Bredden på passagen bör dock inte vara mindre än ett tiotal meter.53
2.4.6 Intresseprövningen
Som ovan nämnts innebär strandskyddsreglerna åtskilliga inskränkningar i markägarens rättigheter till sina fastigheter. I flertalet domstolsavgöranden om ingrepp i markägarrätten åberopas den s.k. proportionalitetsprincipen.54 Proportionalitetsprincipen är central i intresseprövningen och ställer frågan så till vida om ingreppet står i proportion till det allmänna intressets vikt, man har så menat att en inskränkning fodrar att det föreligger en rimlig balans mellan vad det allmänna intresset vinner och vad den enskilde förlorar på ingreppet.55 För att ge uttryck för proportionalitetsprincipen har lagstiftaren nu stipulerat en regel om intresseavvägning i 7 kap. 25 och 26 §§ MB, som vid prövning av frågor om strandskydd ska ta hänsyn även tas till enskilda intressen. En inskränkning i den enskildes rätt att använda strandnära lägen grundad på regleringen i kapitlet får därmed inte gå längre än vad som krävs för att strandskyddet ska tillgodoses. Vidare stadgas i 7 kap. 26 § MB att dispens från ett förbud eller föreskrift exempelvis strandskyddet, bara får ges om det är förenligt med förbudets eller föreskriftens syfte.
52 Naturvårdsverket, och Boverket(2009) Strandskydd-‐ en vägledning för planering och prövning. Handbok 2009:4, utgåva 2, s. 29.
53 Prop. 2008/09:119, s. 112.
54 Angående innebörden av proportionalitetsprincipen se prop. 1993/94:117 s. 39 f. Med anledning av att strandskyddet oftast berör enskilda intressen görs
proportionalitetsprövningen utefter regeringsformens intresseavvägning. Se tex Rå 1996 ref. 44.
55 Se RÅ 1996 ref. 44.
I fråga om inskränkningar av enskilds rätt måste bestämmelserna i 2 kap. 15 § st. 1 RF beaktas.56 Proportionalitetsprövningen kan sägas omfatta tre steg.57 Först avgörs om den aktuella åtgärden kan bidra till att nå de allmänna mål som den syftar till. Besvaras detta nekande är åtgärden oproportionerlig och ingen ytterligare prövning fordras. Om svaret är jakande är nästa steg att pröva om det finns någon mindre ingripande åtgärd som alternativ som är lämpliga för ändamålet mot bakgrund av kostnads- och effektivitetsskäl. Är svaret jakande är åtgärden oproportionerlig och till sist görs en mer allmänt hållen avvägning mellan berörda intressen med syfte att bestämma om det ändå kan finnas en rimlig balans dem emellan.
2.5 Plan- och bygglagen
Syftet med plan- och bygglagen är att reglera markanvändningen och utformningen av bebyggelse. I första hand sker detta genom kommunens beslut om detaljplaner, översiktsplaner och bygglov. Enligt 2 kap. 1 plan- och bygglagen (2010:900) PBL ska vid beslut enligt lagen både enskilda och allmänna intressen beaktas, den så kallade proportionalitetsprincipen. I enlighet med det kommunala planmonopolet är det kommunen som bestämmer var, när och hur en detaljplan ska upprättas, enligt 1 kap. 2
§ PBL.
Ändringarna som gjordes 2009 medförde en ökad samordning mellan MB och PBL.
Dock var det endast reglerna om förfarandet vid upphävande av strandskydd som har överförts till PBL och det materiella regelverket finns kvar i MB.58 Regler om den kommunala översiktsplanen återfinns i plan-och bygglagen. Varje kommun ska ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen enligt 3 kap. 1 § PBL.
Översiktsplanen ska ge vägledning för beslut om användning av mark- och
56 Rubenson, s. 95.
57 Bull, T, Sterzel, F, s. 90.
58 Detta med anledning av att man ansåg att en reglering som innebar att
strandskyddet i materiellt hänseende överfördes till PBL var olämplig med hänsyn till att strandskyddet då skulle utgöra ett bland flertalet allmänna intressen som då skulle beaktas vid lämplighetsavvägningar i markanvändningsfrågor och att
därmed strandskyddets karaktär som skyddslagstiftning skulle gå förlorad. Se prop. 2008/09:119, s. 49.
vattenområden och om hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras enligt 3 kap. 2
§ PBL.
Översiktsplanen är inte bindande för myndigheter och enskilda enligt 3 kap. 1 § PBL.
Vidare uttrycks i 3 kap. 5 § p.5 PBL att översiktsplanen ska redovisa för områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen, vilka uppfyller de krav som ställs enligt MB.59 När en översiktsplan ska ändras eller inrättas ska ett samråd med länsstyrelsen hållas enligt 3 kap. 9 § PBL, där det enligt 3 kap. 10 § p. 3 PBL ska vara länsstyrelsens särskilda uppgift att verka för redovisningen av områden för landsbygdsutvecklingen i strandnära lägen som är förenlig med 7 kap. 18 e § 1 st. MB. Det ställs även krav på markens lämplighet för bebyggelse bland annat med hänsyn till närheten till kommunal service enligt 2 kap. 5 § p. 3 PBL. I fall bebyggelsen är alltför spridd kan detta medföra problem och kostnader för kommunerna. Även ska det enligt 2 kap. 5 § p. 5 PBL beaktas risker för erosion och översvämningar som kan medföra att ett område är olämpligt för bebyggelse.
2.6 Fastighetsbildningslagen
Fastighetsbildningslagen innehåller bestämmelser om ändringar i fastighetsindelningen.
En förändring av fastighetsindelningen, fastighetsbildning, genomförs via en fastighetsreglering, som handläggs av lantmäterimyndigheten genom en förrättning.
Huvudregeln för fastighetsbildningsåtgärder inom strandskyddsområden är att det endast får genomföras om åtgärden är förenlig med strandskyddets syften. Vad som är av stor praktisk betydelse i fastighetsbildningslagen är det samråd som är av betydelse.
Enligt 3 kap 2 § 2 st. fastighetsbildningslagen (1970:988) FBL ska fastighetsbildning ske så att syftena med strandskyddet inte motverkas. Om dispens från strandskyddet redan finns behöver lantmäterimyndigheten inte göra en egen bedömning om strandskyddets syften motverkas.60 I de fall där dispens inte finns i ärenden om fastighetsbildning angående dispenspliktiga åtgärder enligt MB måste en bedömning göras.
59 Prop. 2008/09:119, s. 56.
60 Strandskydd-‐ en vägledning för planering och prövning, Naturvårdsverket och Boverket, handbok 2009:4, s. 95.
I 3 kap. FBL återfinns de villkor som är aktuella vid all fastighetsbildning till skydd för allmänna intressen. Dessa gäller framförallt att fastighetsbildningen sker i linje med detaljplaner och andra beslut om markanvändningen. I 5 kap. FBL regleras en rad villkor till skydd för enskilda intressen, som bland annat markerar villkoren för hur stort mått av tvång som kan tillgripas vid fastighetsreglering.
2.7 Brottsbalken
När det gäller relationen mellan strandskyddet och allemansrätten finns det skäl att uppmärksamma om vissa allemansrättsliga regler som är av intresse för strandskyddets del. I fall där allemansrättens gränser överskrids genom att man tar sig över annans tomt, plantering eller annan äga som kan ta skada därav, finns risk att åtalas för tagande av olovlig väg, enligt 12 kap. 4 § brottsbalken (1962:700) BRB, där hemfridsintresset är avgörande. I normalfallet är det tillåtet att begagna befintliga vägar så länge man håller sig utanför hemfridszonen för markägarens fastighet.
Reglerna om egenmäktigt förfarande kan bli tillämpliga genom 8 kap. 11 § 2 st. BRB, i fall då man genom att uppehålla sig på annans mark längre än vad som är tillåtet eller orsakar skada eller olägenhet genom sitt uppehåll. Denna regel kriminaliserar således att man skiljer annan från besittning av fastigheten, och då åsyftas exempelvis långvarig tältning i längre än ett dygn. Regeln bygger inte på den störande effekt som tältning kan ha utan på det intrång det orsakar på markägarens äganderätt.61 Hemfridsbrott enligt 4 kap. 6 § BRB kan aktualiseras genom att olovligen intränga eller kvarstanna där annan har sin bostad.
61 Bertil Bengtsson, Strandskydd och allemansrätt, Förvaltningsrättslig tidskrift, 4/2011, s. 590.
2.8 Förvaltningslagen
Enligt 20 § förvaltningslagen (1986:223) FL framgår att ett beslut ska innehålla de skäl som har bestämts utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild.
Detta medför ett grundläggande krav att det genom besluten ska framgå på vilken grund beslutet är fattat. Av ett beslut från prövningen av ett strandskyddsdispensärende ska det framgå vilket av de särskilda skäl som finns i 7 kap. 18 c-d §§ MB som har tillämpats. Det ska även framgå hur beslutet förhåller sig till syftet med strandskyddsregleringen. Detta förenklar förståelsen för enskilda som har rätt att överklaga varför beslutet bifölls eller gick emot.
I Naturvårdsverkets och Boverkets granskning konstaterades att en stor del av beslut som undersökts håller en förhållandevis låg nivå vad gäller angivande av skäl för besluten.62
2.9 Markägare och strandskydd
Den svenska lagstiftningen innehåller flertalet regler om markåtkomst. Som äganderättslig grundprincip kan sägas att äganderätten till mark inte rymmer befogenhet att förändra pågående markanvändning.63 Det vill säga att äganderätten är negativt bestämd genom att med ägandet följer de befogenheter som över fastigheten som inte är inskränkta genom annan lagstiftning. Detta innebär att det i praktiken inte finns någon absolut äganderätt. En ändrad markanvändning kräver prövning och beviljande från förvaltningsmyndighet eller domstol. Markägandet ger förvisso en mängd olika rättigheter samtidigt som särskilda lagstiftningar av markanvändningen att flera av rättigheterna de facto fråntas markägaren.64
62 Naturvårdsverket och Boverket, Översyn av tillämpningen av strandskyddslagstiftningen(2013), s. 4.
63 Sjödin, E, Ekbäck, P, Kalbro, T, Norell, L, Markåtkomst och ersättning, för bebyggelse och infrastruktur, s. 30.
64 Åslund, Å, s. 32.
Markägandet ger ändock i flertalet fall rätt att få frågan om ändrad markanvändning prövad. Att äga marken i strandnära läge kan medföra inskränkningar i äganderätten då strandskyddsinstitutets byggnadsförbud kan inverka på markägarens önskan ny- och ombyggnationer
När markägarens intresse får stå tillbaka till förmån för naturskydden i det enskilda fallet finns regler i 31 kap. MB som innebär att markägaren ska få ekonomisk kompensation när mark tas i anspråk eller när pågående markanvändning begränsas.65
2.9.1 Det konstitutionella skyddet för äganderätten
Utgångspunkten är det grundlagsstadgande skyddet för människors egendom i regeringsformen, därutöver finns flertalet speciallagstiftningar för olika praktiska fall.66 I 2 kap. 15 § 1-3 st. RF skyddas äganderätten. Första stycket skyddar två typer av ingrepp. Dels förfoganderegler, som skyddar mot åtgärder som medför att det allmänna tar egendom från enskild genom exempelvis expropriation, dels rådighetsinskränkande regler som inskränker hur mark och byggnader får användas. RF föreskriver således att egendom inte får tas i anspråk tvångsvis utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. I lagförarbetena till regeringsformen kan viss ledning hämtas om vad som åsyftas med ett angeläget allmänt intresse.67 Ett sådant angeläget intresse kan alltså motiveras med hänsyn till naturvårds- och miljöintresse.
Enligt ordalydelsen i 2 kap. 15 § st. 4 RF måste markägaren tolerera alla lagar och beslut som är till förmån för allemansrätten. Äganderätten skulle således alltid väga mindre än allemansrätten, trots olägenheter för markägaren. Syftet med stadgandet är emellertid enbart att tydliggöra att markägaren fortsättningsvis måste acceptera allemansrättsligt markutnyttjande.68
65 Michanek och Zetterberg, Den svenska miljörätten, s. 206
66 Sjödin, E, Ekbäck, P, Kalbro, T, Norell, L, s. 31.
67 Prop. 1993/94:117, s. 15-‐16.
68 Bengtsson, Bertil, Allemansrättsliga Komplikationer, Svensk Juristtidning, 1985, s. 444 och Bengtsson, Bertil, En Problematisk Grundlagsändring, Svensk
Juristtidning, 1994, s. 932.
Ett försök att tydliggöra allemansrättens avgränsning till äganderätten formulerar Sandell allemansrätten som ett ”frirum” mellan olika gråzonsgränser i förhållande till vad som enligt olika lagrum inte är tillåtet.69 I stort sett finns avgränsningar av allemansrättens frirum genom följande uppställda krav. För det första att inte åstadkomma ekonomisk skada för markägare. För det andra beakta hemfriden. För det tredje beakta naturskyddets krav på respekt för fridlysningar, tillträdesförbud med mera.
För det fjärde det befintliga landskapsbruket i form av jord- och skogsbruk, bostäder, industriområden och bostäder, och dess konsekvenser för fysisk tillgänglighet och landskapets attraktion för rekreation.
2.9.2 Europakonventionen och äganderätten
Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna den 4 november 1950 (EKMR), som är svensk lag, innehåller regler som har direkt anknytning till markåtkomst. Av betydelse är Artikel 1, i det första tilläggsprotokollet från år 1952, som stadgar skyddet för egendom. Vid tillämpningen av EKMR i Europadomstolen på bland annat frågor om inskränkningar i rätten att använda egendom, är det upp till prövning om det har skett en rimlig avvägning mellan enskilda och allmänna intressen, det vill säga om åtgärden är proportionerlig.70 Äganderätten innebär att staten har en skyldighet att avhålla sig från att ingripa i det enskilda ägandet; den är i denna bemärkelse en negativ rättighet.71 Grundlagsskyddet infördes samtidigt som den europeiska konventionen om de grundläggande fri- och rättigheterna blev svensk lag.72 I propositionen ansågs det inte lämpligt att låsa allemansrätten till sitt innehåll, likaså angavs det inte rimlig att en rådighetsinskränkning inte berättigar markägaren någon intrångsersättning.73
69 Naturvårdsverkets rapport 6470 Allemansrätten och dess framtid-‐ del 1, Sandell, Klas, Stockholm, Naturvårdsverket, 2011, s. 10.
70 Än så länge har inte det svenska strandskyddet varit föremål för prövning i Europadomstolen.
71 Åhman, K, Egendomsskyddet, s. 26.
72 Prop. 1993/94:117, s. 1.
73 Prop. 1993/94:117, s. 18 ff.
