Diskussion

I kommuner, beslutas idag vanligtvis övergripande mål för hela kommunen i

kommunfullmäktige. De målen skall sedan spridas till kommunens olika nämnder, som i sin tur sätter mål för den egna verksamheten i syfte att styra mot kommunfullmäktiges

övergripande mål. Målen, som beslutas i kommunfullmäktige, är inte alltid relaterade till det uppdrag en viss nämnd har. Flera nämnder, som till exempel de som hanterar barn- och utbildningsfrågor, miljö- och byggfrågor och sociala frågor styrs av lagstiftning och har ett uttalat uppdrag, vilket är något som det inte alltid tas hänsyn till när de övergripande målen bestäms. Det får konsekvensen att förvaltningarna tvingas att fokusera på mål som egentligen inte ingår i uppdraget och därmed styrs bort ifrån det egentliga uppdraget. Författaren har lång erfarenhet av att ha arbetat både som miljöinspektör och kvalitets- och verksamhetsutvecklare i kommuner och uttalandet baserar sig på egen erfarenhet.

Även i den studerade organisationen fungerar det på det beskrivna sättet och nämnden tvingas att följa övergripande mål som har bestämts av kommunfullmäktige. BUNs ordförande har lång erfarenhet av skolfrågor och har försökt att få övriga politiker i kommunen att förstå att det inom skolväsendet redan finns mängder av mål i lagstiftning och läroplaner, att skolan styrs av staten och att det därför inte behövs några ytterligare mål för den verksamheten, men har inte fått något gehör. Så länge inte kommunens styrande politiker förstår vilka uppdrag de har, kommer det att vara svårt för verksamheterna att fullfölja uppdragen. Nämnderna är bland annat beroende av att få tillräckliga resurser tilldelade och behöver fokusera på sitt speciella uppdrag.

Att få tillräckliga resurser för verksamheten och att ha tillräcklig kompetens är förutsättningar för att kunna lyckas med uppdraget. Det skall vara osagt om det finns tillräckligt med resurser i organisationen idag, eftersom det sätt verksamheten bedrivs på troligtvis medför en högre kostnad än nödvändigt och det har inte ingått i studien att granska hur resurser används eller fördelas. Arbetet inom ramen för samverkan för bästa skola verkar ha fått en viss effekt, så det är något kommunen bör fortsätta med. Den egna erfarenheten är att det också är vanligt i kommuner att stora, kostsamma verksamheter, som till exempel skola/barnomsorg och äldrevård ofta överskrider den budget de har tilldelats och då kanske politiker måste fråga sig varför det är på det sättet? Finns det, med tillgängliga resurser, möjlighet att bedriva

verksamheten på ett sätt som krävs för att uppfylla målen med uppdraget?

Att specifikt granska kompetensen har heller inte ingått i studien och det finns därför ingen uppfattning om hur det ser ut i organisationen beträffande kompetens. Det som har

framkommit är att organisationen har haft svårt att rekrytera behöriga lärare och att det har varit en stor omsättning på rektorer. Kompetens är nödvändigt ur flera olika perspektiv. Kunskaper behövs både relaterat till den roll varje individ i organisationen har och till de områden som ingår i respektive roll. En ledare behöver till exempel kompetens inom ledarskap, lagstiftning, ekonomi och personalfrågor. En lärare behöver till exempel ha kompetens om pedagogik, metoder för undervisning, ämneskunskaper och kunskaper om läroplaner.

Att utveckla kompetensen i en organisation är även viktigt ur perspektivet att få människor engagerade. Det handlar om en inre tillfredsställelse att få utveckla sin kompetens, vilket innebär att individer engagerar sig för att det är roligt, intressant och/eller utmanande (Norberg, 2019a, s.32), istället för att de måste. Att kunna basera beslut på fakta, analysera och utveckla verksamheten kräver också kompetens. För att ett systematiskt kvalitetsarbete skall fungera behöver alla i organisationen bland annat ha kunskaper om processerna, olika begrepp, metoder för planering, genomförande, uppföljning, analys, utveckling,

dokumentation och kommunikation.

Författarens uppfattning, efter att ha läst litteraturen, är att det råder en relativt stor

samstämmighet om vad som behövs för att nå framgång med ett systematiskt kvalitetsarbete inom skolväsendet. Det som i studien har framkommit väsentligt skilja sig åt, är att det finns en effektivitetsinriktning respektive en förbättrings-/utvecklingsinriktning inom forskningen (se avsnitt 2.2). Slutsatsen av den studerade litteraturen är att fördelarna med

utvecklingsinriktningen överväger. Effektivitetsinriktningen har bland annat kritiserats för att definitionen av kvalitet inte omfattar hela uppdraget (Scherp och Scherp, 2016, s. 22).

Det finns organisationer som har nått framgång med en effektivitetsinriktning, men deras arbetssätt har varit svåra att överföra på inte lika framgångsrika organisationer (Scherp och Scherp, 2016, s. 22). En orsak till det skulle kunna vara att kulturen skiljer sig mellan olika organisationer. För att nå framgång med en top-down-styrning krävs det till exempel att individerna i organisationen accepterar att bli styrda uppifrån.

Att effektivitetsinriktningen är svår att överföra på organisationer som inte är framgångsrika hänger troligtvis också ihop med de lokala förutsättningarna. Exempelvis om det finns tillräckliga resurser och tillräcklig kompetens för det systematiska kvalitetsarbetet, hur resurserna fördelas, elevernas förutsättningar, i vilken utsträckning hänsyn tas till elevernas olikheter i undervisningen och så vidare. Skolverket lyfter fram segregering, differentiering, individualisering och decentralisering som orsaker till bristande resultatutveckling i svenska grundskolor (Skolverket, 2009, s.50). De menar att de faktorerna var och en för sig bidrar till att förklara resultatförändringar samtidigt som de också förstärker varandra. Möjligen kan de här aspekterna ha en större inverkan på en effektivitetsinriktning än på en

utvecklingsinriktning, eftersom det då är ett större fokus på kvantitativa resultat, men hur det förhåller sig får framtida forskning visa.

Ny forskning och ett växande antal forskare har också ifrågasatt värdet av att fokusera på mätbara resultat i utvärderingar och utvärderingssystem (Hanberger, 2016). Det kan tolkas som att effektivitetsinriktningen kan ifrågasättas, då den baseras på kvantitativa mätbara resultat relaterat till kunskap. Hansson och Wihlborg (2016) menar att det svenska

skolsystemet har övergått till kontroll och utvärdering i och med att resultatstyrning infördes. Kontroll och resultatstyrning tolkas som ett top-down-perspektiv och borde då mer handla om en effektivitetsinriktning än en utvecklingsinriktning. Det är naturligtvis också möjligt att det finns forskning som säger något annat än den forskning som har ingått i den här studien. Ytterligare ett perspektiv på fokuseringen på kvantitativa mätbara resultat, är att de

grundläggande värderingarna, som framkommer i skollagen (2010:800) och de övergripande målen i läroplanerna, åsidosätts. De målen handlar bland annat om personlig utveckling, medborgarskap och social inkludering/rättvisa (Lundström, 2015, s.38). Sett ur ett

elevperspektiv är de målen kanske till och med viktigare än betygen, eftersom det handlar om att forma individer som kan fungera i samhället i framtiden. Kunskaper kan på olika sätt inhämtas senare i livet. Har en individ däremot dåliga erfarenheter av bemötandet och skolans syn på till exempel social inkludering och rättvisa, kan det påverka elevernas självförtroende, uppfattning om sig själva och vilka val de gör i framtiden. Flera av de personer som

intervjuades uttrycker värderingar som handlar om att det behövs ett större fokus på mjuka värden, som till exempel trygghet, studiero, att elever skall få känna sig betydelsefulla och få behålla den nyfikenhet de har i förskoleklassen.

Det är, enligt egen erfarenhet, inte enkelt att formulera mätbara mål utifrån intentioner och mål av den typen som finns i lagstiftningen och de övergripande målen i läroplanerna. Målen behöver enligt Håkansson (2017, s.24) konkretiseras, eftersom det blir enklare att fokusera på väsentligheter, styrningen av verksamheten förbättras, uppföljning och utvärdering

underlättas, motivation och engagemang skapas, kommunikation om vad arbetet handlar om underlättas (särskilt mellan elever och lärare) och inflytandet ökar.

Det är viktigt att de som arbetar i organisationen har samma bild av vad ett visst mål innebär, men alla mål kanske inte behöver kunna mätas kvantitativt. Det måste däremot gå att avgöra om ett visst mål är uppfyllt. Målen skall också kunna utvärderas i relation till lagstiftningens och läroplanernas intentioner. De behöver därför konkretiseras och i det arbetet behöver alla inom enheten, som är berörda av ett visst mål, vara delaktiga. Får även eleverna (anpassat till ålder) vara medverkande i enheternas målarbete kan det leda till att lektionerna upplevs som mer meningsfulla och då ökar också engagemanget (Norberg, 2019a, s.32). Det skulle till exempel kunna vara ett sätt att komma till rätta med den stora elevfrånvaron. Wihlborg och Hansson (2016) menar att det är viktigt att fokusera på mötet mellan lärare och elever. Otydliga mål och roller kan vara orsaken till flera av de problem som förekommer inom organisationen. Ett större fokus på väsentligheter och en tydlig rollfördelning kan medföra att det blir ett mindre fokus på kränkningar, konflikter och samarbetssvårigheter mellan olika individer och nivåer. Det finns enligt Hansson och Wihlborg (2016) ett behov av att förtydliga roller och skyldigheter för de olika nivåerna och aktörerna inom utbildningssektorn. För att fokus skall hamna på väsentligheter behövs det enligt författarens åsikt även en tydlig styrning mot att uppfylla målen och det underlättas betydligt om personalen är delaktig i arbetet med att definiera/konkretisera mål för verksamheten. Att tillsammans fokusera på att bygga upp ett systematiskt kvalitetsarbete och samarbeta med att ta fram visioner, pedagogisk verksamhetsidé och mål skulle kunna vara ett sätt att fokusera på väsentligheter.

Personalen behöver även tillsammans analysera och utvärdera sin undervisning, eftersom både Skolinspektionen och forskning har kommit fram till att det är en av de viktigaste framgångsfaktorerna för kvalitetsutveckling (Scherp och Scherp, 2016). Analysen påverkas också av otydliga mål, eftersom det är svårt att analysera orsaker till att målen inte har uppnåtts om de som skall analysera inte riktigt vet vad det är som skall uppnås. Det är även viktigt att tänka på vilka mål som sätts, med utgångspunkt i de värderingar organisationen har. Vad är viktigt att utveckla, är det till exempel att uppnå höga betyg eller att ge eleverna

möjlighet att vara nyfikna och ha lust att lära, även om de inte får toppbetyg? Uppfattningen är att det som mäts i organisationen inte är det som värderas.

Delaktighet har visat sig vara en nyckelfaktor för att nå framgång i ett systematiskt

kvalitetsarbete (Ahlström, 2010, s.97). Brist på delaktighet är en av de vanligaste orsakerna till att organisationer misslyckas med ett systematiskt kvalitetsarbete (Norberg, 2019a, s.4). Att skapa möjligheter för individerna att vara delaktiga är därför viktigt om organisationen vill lyckas med det systematiska kvalitetsarbetet. Delaktighet behöver finnas inom hela styrkedjan, det vill säga mellan individerna på både huvudmannanivå och enhetsnivå samt mellan olika nivåer. Med ett fungerande samarbete även mellan enheterna kan kunskaper och erfarenheter spridas, personalen utvecklas och likvärdigheten mellan olika skolor öka. Att även integrera elevhälsan i arbetet tillför ytterligare ett perspektiv på kunskapsutvecklingen. Lärare kan skapa möjlighet för elever att vara delaktiga i det som berör deras

kunskapsutveckling och personliga utveckling. Det sker idag till exempel genom

utvecklingssamtal och elevenkäter, men skulle kunna utökas ytterligare. Rektorerna kan skapa möjlighet för lärarna att vara delaktiga. Det är oklart hur det fungerar i dagsläget, men troligen finns det en variation mellan olika enheter. Skolchefen kan skapa förutsättningar för

rektorerna att vara delaktiga i det övergripande arbetet. Den möjligheten finns idag genom samarbetet i förvaltningens ledningsgrupp. Skolchefen skapar också förutsättningar för kansliets personal och nämnden att vara delaktiga, bland annat genom att delegera ansvar, kommunicera och inspirera medarbetarna. Det framkom i förstudien att det finns en förbättringspotential, bland annat när det gäller kommunikation (figur 1).

Alla kan naturligtvis inte vara delaktiga i allt, så därför behöver organisationen fundera på i vilka sammanhang det är viktigt att skapa delaktighet och vilka som behöver involveras. Här kommer styrningen in. Den egna erfarenheten är att en del chefer vill att alla skall vara överens innan de fattar beslut. Är inte alla överens fattas inga tydliga beslut, det som

diskuterades rinner ut i sanden och ingen vet riktigt vad som gäller. Det leder bland annat till att det kommer att saknas konsonans (figur 7), utvecklingen stoppas upp och individerna gör sina egna tolkningar av hur det bör fungera. Det i sin tur kan medföra att konflikter uppstår. Styrningen är alltså viktig och påverkar många andra delar, men det behövs också, enligt egen erfarenhet, en balans mellan styrning och individernas möjlighet att få utvecklas. Det finns flera olika teorier som belyser vikten av att individer får möjlighet att utvecklas i en organisation, till exempel självbestämmandeteorin (Deci, Olafsen och Ryan, 2017) och Senges (Bergman och Klefsjö, 2012, ss.414-415) teori om lärande organisationer. Norberg (2019a, s.33) skriver också att individer eftersträvar social gemenskap, uppskattning, utökat ansvar och utveckling, när de har en trygg arbetsmiljö. Eftersom en lärande organisation enligt Bergman och Klefsjö (2012, s.414) är en förutsättning för att ständiga förbättringar skall bli en naturlig del av en organisation är det viktigt att ge individerna möjlighet att utvecklas för att verksamheten skall utvecklas.

Ett engagerat ledarskap är en vanlig orsak till att organisationer misslyckas med ett

systematiskt kvalitetsarbete (Norberg, 2019a, s.4). Ett starkt och engagerat ledarskap är viktigt för att åstadkomma en kultur som gynnar förändringsarbete (Bergman och Klefsjö, 2012, s.50). Engagerade ledare är därför en viktig faktor för att lyckas med implementeringen. En förutsättning för att chefer skall kunna vara engagerade är att de har en rimlig arbetsbörda, vilket i sin tur bland annat beror på om de kan delegera arbetsuppgifter.

I kommuner är det vanligt att cheferna förväntas delta på olika möten, som ofta inte har något med verksamheten att göra. Det här är något som kommunerna behöver komma bort ifrån enligt författarens åsikt. Det går inte att vara involverad i allt möjligt som sker i kommunen och samtidigt leda och vara engagerad i en komplicerad verksamhet, lära känna sin personal för att kunna se deras behov/drivkrafter och så vidare.

Att på ett systematiskt sätt arbeta med utveckling av verksamheten innebär att effektivisera (Bergman och Klefsjö, 2012, s.44). Offensiv kvalitetsutveckling bygger på ett processbaserat synsätt, där processerna är ett nätverk av sammanhängande aktiviteter, som upprepas i tiden och resursåtgången för en process skall vara så liten som möjligt. Lyckas organisationen med att implementera ett systematiskt kvalitetsarbete innebär det i förlängningen

kostnadsbesparingar, men i ett inledningsskede får kommunen räkna med att det krävs en hel del tid och resurser för att ställa om och förändra kulturen. Utbildning av chefer/personal, eventuella satsningar på IT-utveckling, investering i ny kompetens och vikariekostnader är exempel på kostnader som kan tillkomma i ett inledningsskede. Med tanke på att

misslyckanden med implementering av offensiv kvalitetsutveckling ofta beror på att

organisationen underskattar långsiktigheten är det viktigt att ha en övertygelse om att den väg som väljs är rätt väg att gå.

Enligt författarens erfarenhet är det vanligt att kommuner tittar på hur andra kommuner gör och tar efter varandras arbetssätt. Det är också vanligt att det går moden i hur kommuner skall arbeta eller vad de skall satsa på. Att ständigt ändra inriktning och hoppa på nya moden medför att det inte blir någon kontinuitet. På det sättet förloras det långsiktiga tänkandet och offensiv kvalitetsutveckling kommer inte att fungera.