Hur kan det systematiska kvalitets- arbetet förbättras?
En fallstudie av barn- och utbildningsförvaltningens kvalitetsarbete i en kommun
Lis Ryberg
Kandidatprogram i ledarskap – kvalitet – förbättring
Bachelor Programme in Leadership - Quality Management - Improvement
Teknisk- naturvetenskaplig fakultet UTH-enheten
Besöksadress:
Ångströmlaboratoriet Lägerhyddsvägen 1 Hus 4, Plan 0
Postadress:
Box 536 751 21 Uppsala
Telefon:
018 – 471 30 03
Telefax:
018 – 471 30 00
Hemsida:
http://www.teknat.uu.se/student
Lis Ryberg
A case study has been conducted in a municipal child and education administration. The aim was to develop a management system for the systematic quality work at an overall level and identify what is important to think about to make the system work in the
organization. The studied organization has low student results and a large proportion of the students do not gain admission to the upper secondary school. The study is based on theories of systematic quality work and laws within the school and theories about offensive quality development. Surveys, interviews, document reviews, process mapping and literature studies have been used in the study. The process mapping shows that the current systematic quality work has a top-down perspective. The results of surveys, interviews and
document review indicate that there is a lack of commitment at the unit level. The current systematic quality work doesn´t lead to any development, partly because the follow-ups and analyzes, that are carried out in the units, do not constitute a sufficient basis for
the top management to prioritize what is needed to do to develop the business. The current top-down perspective is challenged and a bottom-up perspective is proposed to gain greater involvement and participation. A new process, a management system as well as a proposal for implementation is suggested for the organization. The management system is based on total quality management (TQM).
Keywords: bottom-up, commited leadership, long-term view, participation, school, school law, systematic quality work, top- down, total quality management (TQM).
Handledare: Handledare i organisationen Ämnesgranskare: Monica Norberg Examinator: Maria Fredriksson TVE - LKF 20 016
Sammanfattning
En fallstudie har genomförts i en kommunal barn- och utbildningsförvaltning i syfte att ta fram ett ledningssystem för det systematiska kvalitetsarbetet på en övergripande nivå och identifiera vad som är viktigt att tänka på för att få systemet att fungera i organisationen. Den studerade organisationen har låga elevresultat och en stor andel av eleverna uppnår inte behörighet till gymnasiet. Studien baseras på teorier och lagstiftning om systematiskt kvalitetsarbete inom skolan och teorier om offensiv kvalitetsutveckling. Enkäter, intervjuer, dokumentgranskningar, processkartläggning och litteraturstudier har använts i studien.
Processkartläggningen visar att det nuvarande systematiska kvalitetsarbetet har ett top-down- perspektiv och resultatet av enkäter, intervjuer och dokumentgranskningen tyder på att det finns ett bristande engagemang på enhetsnivå. Det nuvarande systematiska kvalitetsarbetet medför inte att verksamheterna utvecklas, bland annat beroende på att de uppföljningar och utvärderingar som genomförs på enheterna inte utgör ett tillräckligt underlag för att
huvudmannen skall kunna prioritera insatser som leder till att verksamheten utvecklas. Det nuvarande top-down-perspektivet ifrågasätts och ett bottom-up-perspektiv föreslås för att få ett större engagemang och delaktighet på enhetsnivå. Ett förslag på ny process, ett
ledningssystem baserat på offensiv kvalitetsutveckling samt ett implementeringsförslag redovisas i studien.
Nyckelord: bottom-up, delaktighet, engagerat ledarskap, långsiktighet, offensiv kvalitetsutveckling, skollag, skolväsendet, systematiskt kvalitetsarbete, top-down.
Förord
Jag vill tacka organisationen, som har gjort det möjligt för mig att genomföra den här studien.
Både de som har svarat på enkäter och ställt upp på intervjuer. Ni har alla varit väldigt tillmötesgående, trevliga att prata med och bidragit till att arbetet har kunnat genomföras.
Tyvärr begränsade den pågående Coronapandemin min möjlighet att besöka organisationen.
Ett särskilt tack till min handledare och kanslichefen, som båda har varit behjälpliga med att svara på frågor som löpande har dykt upp under arbetet. Det har varit väldigt roligt att få samarbeta med er och jag hoppas innerligt att resultatet kan bidra till en utveckling i organisationen.
Jag vill också tacka min ämnesgranskare, Monica Norberg, som har givit mig feedback på hur arbetet har lagts upp, metoder som har valts och inte minst rapportens utformning. Hon har löpande under hela studien kommenterat det jag har skrivit, vilket har lärt mig mycket om hur vetenskapliga rapporter skall konstrueras.
Jag vill även tacka min man, Olle Ryberg, som har stått ut med att jag inte har varit särskilt social under den här tiden. Han har även diskuterat med mig om hur den svenska skolan fungerar och mer allmänt om hur det är att vara chef i en offentlig organisation. Han har också läst och givit synpunkter på det jag har skrivit.
Slutligen även ett stort tack till mina barn och systrar för att ni har visat förståelse för att jag i stor utsträckning har valt att koncentrera mig på mitt arbete och avstått från sociala kontakter.
Utifrån den synvinkeln var det ju lämpligt att Coronapandemin härjade just nu.
Tack och lycka till i organisationen med fortsatt utveckling!
Herrljunga, maj-2020 Lis Ryberg
Innehåll
Sammanfattning ...
Förord ...
Innehåll ...
Tabellförteckning ...
Figurförteckning ...
Definition av begrepp ...
1. Introduktion ... 1
1.1 Bakgrund ... 1
1.2 Organisationen ... 2
1.3 Problembeskrivning ... 3
1.4 Syfte och frågeställningar ... 6
1.5 Omfattning, avgränsningar och begränsningar ... 6
2. Teori ... 7
2.1 Den teoretiska bakgrunden ... 7
2.1.1 Systematiskt kvalitetsarbete inom skolväsendet ... 7
2.1.2 Ledningssystem ... 9
2.1.3 Ledarskap, styrning, organisationskultur och delaktighet ... 12
2.1.4 Lärande organisationer och förändringar ... 13
2.2 Tidigare forskning/arbeten ... 14
3. Metod ... 16
3.1 Design av studien ... 16
3.2 Datainsamlingsmetod ... 16
3.2.1 Datainsamling ... 16
3.2.2 Tillvägagångssätt ... 18
3.3 Dataanalys ... 19
3.4 Reliabilitet, validitet och generaliserbarhet ... 21
3.4.1 Reliabilitet ... 21
3.4.2 Validitet ... 22
3.4.3 Generaliserbarhet ... 23
3.5 Etiska ställningstaganden ... 23
3.6 Metoddiskussion ... 24
4. Resultat ... 26
4.1 Nuvarande process för det systematiska kvalitetsarbetet ... 26
4.2 Vad gör kansliet? ... 28
4.3 Vad gör enheterna? ... 28
4.4 Vilket underlag får kansliet in? ... 30
4.5 Hur fungerar det? ... 31
4.5.1 Huvudmannanivå ... 31
4.5.2 Enhetsnivå ... 33
4.5.3 Sammanställning av litteraturstudier ... 34
5. Analys ... 36
5.1 Processen ... 36
5.2 Vad behöver kansliet göra? ... 38
5.3 Vad behöver kansliet få in från enheterna? ... 40
5.4 Vad ligger på enheterna respektive huvudmannen? ... 42
5.5 Vad behövs för att det skall fungera i hela styrkedjan ... 42
5.5.1 Analys av hur det fungerar ... 43
5.5.2 Förslag till ny process ... 47
5.5.3 Ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete ... 52
6. Diskussion och reflektion ... 53
6.1 Diskussion ... 53
6.2 Reflektion ... 57
7. Slutsatser ... 59
7.1 Slutsatser ... 59
7.2 Implementeringsförslag ... 61
7.3 Avslutande reflektion och förslag på fortsatt undersökning/arbete ... 63
Referenser ... 64 Bilaga 1. Beskrivning av organisationens olika nivåer och enheter ...
Bilaga 2. Ansvarsfördelning mellan huvudman och rektor ...
Bilaga 3. Frågor i enkäter ...
Bilaga 4. Sammanställning av sökningar på ord i enkäter ...
Bilaga 5. Sammanställning av litteraturstudier ...
Bilaga 6. Sammanställning av huvudmannens ansvar ...
Tabellförteckning
Tabell 1. Bortfall i enkätundersökningar. ... 22
Tabell 2. Resultat av sökningar på ord i kvalitetsredovisningar och nämndplan. ... 29
Tabell 3. Resultat av granskningar av kvalitetsredovisningar ... 31
Tabell 4. Jämförelse mellan vad kansliet gör respektive skall göra. ... 39
Tabell 5. Analys av behov av underlag. ... 40
Tabell 6. Analysresultat av hur det fungerar. ... 47
Tabell 7. Identifierade förbättringsbehov jämförda med litteraturstudier. ... 48
Tabell 8. Plan för implementering av ett systematiskt kvalitetsarbete. ... 61
Figurförteckning Figur 1. Förbättringsbehov, resultat av en förstudie inom organisationen. ... 5
Figur 2. Systematiskt kvalitetsarbete inom skolväsendet ... 8
Figur 3. Hörnstensmodellen ... 9
Figur 4. PBSM – Process Based System Model. ... 10
Figur 5. Skolverkets version av ständig utveckling av verksamheternas kvalitet. ... 11
Figur 7. Matris för dissonans och konsonans ... 13
Figur 8. Nuvarande process för systematiskt kvalitetsarbete. ... 27
Figur 9. Visualisering av resultat från litteraturstudier. ... 35
Figur 10. Förslag till ny process för systematiskt kvalitetsarbete. ... 50
Figur 11. Relationsdiagram för det som behövs för att få systemet att fungera. ... 51
Figur 12. Förslag till ledningssystem för det systematiska kvalitetsarbetet ... 52
Figur 13. Beskrivning av verksamheten ur ett processperspektiv. ... 52 Definition av begrepp
Analys innebär att undersöka olika delar av ett underlag och komma fram till ett tydligt resultat som sammanställer delarna till en helhet (Skolverket, 2015, ss.47-48).
Kompensatoriskt uppdrag Skolans kompensatoriska uppdrag innebär att skapa förutsättningar för alla elever att nå målen med utbildningen (Skolverket, n.d.).
Kvalitet inom skolväsendet är en samlingsbeteckning för hur väl en verksamhet uppfyller nationella mål/krav/riktlinjer och mål/krav/riktlinjer som är förenliga med de nationella samt kännetecknas kvalitet av förnyelse och ständiga förbättringar (Skolverket, 2015, s.45).
Likvärdighet är en balans mellan kravet på en jämlik kvalitetsstandard som bidrar till måluppfyllelse och kravet på respekt för barns och elevers olikheter (Skolverket, 2019).
Offensiv kvalitetsutveckling innebär att ”man ständigt strävar efter att uppfylla, och helst överträffa, kundernas behov och förväntningar till lägsta möjliga kostnad genom ett kontinuerligt förbättringsarbete, i vilket alla är engagerade och som har fokus på organisationens processer” (Bergman och Klefsjö, 2012, s.38).
Uppföljning innebär att fortlöpande samla in saklig information om verksamhetens förutsättningar, genomförande och resultat (Skolverket, 2015, s.47).
Utvärdering baseras på den kontinuerliga uppföljningen och analysen, men innehåller till skillnad från uppföljningen värderande moment (Skolverket, 2015, ss.47-48).
1. Introduktion
Introduktionen ger en bakgrund till varför arbetet genomförs, en beskrivning av
organisationen och de intressen organisationen har av att studien genomförs. Syftet baseras på problembeskrivningen och frågeställningarna utgör de frågor som studien skall besvara samt konkretiserar de syftet. Slutligen beskrivs de avgränsningar och begränsningar som har gjorts.
1.1 Bakgrund
Det har under senare år förekommit en hel del skriverier om bristande elevresultat i svenska skolor relaterat till skolor i omvärlden. Skolverket uppgav 2009 att det har blivit ett starkare fokus på skolans resultat i den allmänna skoldebatten och att svenska elevers prestationer i början av 90-talet var mycket goda, men att det därefter har skett en nedgång (Skolverket, 2009). PISA-undersökningen för 2018 presenterades i Dagens Nyheter 2019-12-03. Den visar en uppåtgående kurva avseende svenska elevresultat, men även en ökande klyfta mellan hög- och lågpresterande elever. I Dagens Nyheter 2019-12-08 framkommer kritik mot resultatet, eftersom Sverige har valt bort ett stort antal nyanlända elever, som inte ansågs representativa för det svenska skolsystemet. Det får därför vara osagt hur stor förbättring som egentligen har skett.
Segregering, decentralisering, differentiering och individualisering är orsaker som i forskning (Skolverket, 2009) har visat sig vara viktiga att ta hänsyn till för att förklara
resultatutvecklingen i svenska grundskolor. De bidrar var och en för sig till att förklara resultatförändringar och en rimlig slutsats är att de dessutom förstärker varandra (Skolverket, 2009, s.50).
I och med att det i dagsläget finns en större möjlighet att välja skola är det viktigt för kommuner att ha en hög nivå på sin skolutbildning för att kunna konkurrera om
elevunderlaget med friskolorna. Kommunerna behöver därför kunna visa upp en hög kvalitet på de egna skolenheterna. Den svenska modellen med att fritt kunna välja skola har satts under lupp i och med utredningen om en likvärdig skola (SOU 2020:28). I utredningen
föreslås till exempel att kötid inte längre skall räknas när föräldrarna väljer skola till sina barn.
Utbildningsminister Anna Ekström (S) menar att föräldrar inte enbart har ett intresse av att deras barn går i den bästa skolan, utan också av att de ”växer upp i ett samhälle som håller ihop” (Dagens Nyheter, 2020).
Precis som i skolan finns det inom förskolan en läroplan med mål som syftar till barnens utveckling och lärande (Skolverket, 2018). Förskollärare ansvarar för det pedagogiska innehållet i undervisningen, men hela arbetslaget behöver känna till läroplanen för att tillsammans kunna diskutera och reflektera över mål och läroplanens formuleringar
(Skolverket, 2020a). Undervisningen i förskolan kan ske både spontant och planerat. Helheten är viktig, vilket avspeglas i läroplanen.
För att barn och elever skall kunna lära behöver de ha en god hälsa och därför finns i
skollagen (2010:800) även krav på att skolorna skall ha tillgång till en samlad elevhälsa med skolläkare, skolsköterska, psykolog och kurator samt personal med specialpedagogisk kompetens. Elevhälsan skall främst vara förebyggande och hälsofrämjande och stödja elevernas utveckling mot utbildningens mål (Skolinspektionen, 2015a).
Huvudmannen (BUN), rektor, lärarna och eleverna bildar tillsammans skolans lokala styrkedja (Skolinspektionen, 2015b). En bra dialog och förtroende för varandra är
grundläggande krav för att tillsammans kunna skapa en bra verksamhet för eleverna. I korthet skall styrkedjan säkerställa att eleverna får den utbildning de har rätt till i en trygg miljö samt skall de få vara delaktiga och ges möjlighet att ge sin syn på hur undervisningen fungerar.
Läraren ansvarar för att varje elev får tillräckligt stöd och meddelar rektorn vad som behövs.
Rektorn leder utvecklingsarbetet på skolan och skall se till att alla elevers rättigheter tillgodoses. Rektorn ansvarar för att ta reda på vilka behov som finns hos lärarna och eleverna. Vissa saker kan rektorn åtgärda själv, medan andra måste tas upp med
huvudmannen. Huvudmannen skall skapa goda förutsättningar för utvecklingen i kommunens alla skolor, vilket bland annat innebär att huvudmannen måste ha en bra dialog med
rektorerna för att förstå verksamheterna och deras behov. Samarbete, tillit och kommunikation håller ihop styrkedjan.
Det generella problemet med ett dåligt elevresultat kan kopplas till många olika aspekter, varav några har beskrivits här. Ett fungerande systematiskt kvalitetsarbete kan vara ett effektivt sätt att på ett systematiskt sätt successivt lösa problemen. För att lyckas skapa kvalitet i en organisation är det enligt Bergman och Klefsjö (2012, s.40) viktigt att ha kunderna, i det här fallet barnen/eleverna, i fokus, utveckla ett engagerat ledarskap, skapa förutsättningar för delaktighet, arbeta med processer, basera beslut på fakta och ständigt förbättra verksamheten. Olika problemområden kan på det sättet successivt förbättras på ett systematiskt sätt. En vanlig orsak till att organisationer misslyckas med ett systematiskt kvalitetsarbete är att det brister i ledarskap och delaktighet (Norberg, 2019a, s.4).
Ett systematiskt kvalitetsarbete, som skall dokumenteras, är ett krav enligt skollagen
(2010:800) och målen för kvalitetsarbetet skall baseras på de nationella målen i läroplanerna samt krav i skollagen med tillhörande förordningar och föreskrifter. Det är upp till varje skola att ta fram en plan för det systematiska kvalitetsarbetet. Planen skall vara anpassad till
verksamhetens behov. Rektorn är ytterst ansvarig för enhetens systematiska kvalitetsarbete, men lärare, elever, vårdnadshavare och elevhälsans personal behöver involveras för att det systematiska kvalitetsarbetet skall fungera. Huvudmannen ansvarar för att planera, följa upp och utveckla utbildningen. Huvudmannen ansvarar också för att brister i verksamheten som framkommer, till exempel via uppföljning eller klagomål, åtgärdas. Huvudmannen skall ha skriftliga rutiner för utredning av klagomål mot utbildningen och information om de rutinerna skall lämnas på lämpligt sätt.
1.2 Organisationen
Alla kommuner är politiskt styrda organisationer, som finns till för de invånare som bor och arbetar inom kommunen. Vissa uppdrag har kommunen skyldighet att utföra, medan andra sker på frivillig basis. Det regleras i kommunallagen (2017:725) vad en kommun får och inte får göra. En kommun är till exempel skyldig att tillhandahålla service i form av förskola, grundskola, gymnasieskola, äldreomsorg, vatten/avlopp, renhållning och avfallshantering, räddningstjänst, bibliotek samt upprätthålla ordning och säkerhet. Kommuner brukar även tillhandahålla tjänster frivilligt och exempel på det är olika fritidsverksamheter som t.ex.
badanläggningar och skidspår samt näringslivsutveckling.
I kommunernas politiska organisation är kommunfullmäktige det högsta beslutande organet och direkt under kommunfullmäktige finns olika nämnder, till exempel barn- och
utbildningsnämnd och kommunstyrelsen. Kommunen har myndighetsuppdrag enligt flera olika lagstiftningar, bland annat skollagen (2010:800) med tillhörande förordningar, föreskrifter och läroplaner.
Den aktuella kommunen är en liten kommun med ungefär 9000 invånare. Medelåldern i kommunen ligger över rikssnittet och antalet döda överstiger antalet födda, vilket är en bidragande orsak till en något minskande befolkningsutveckling. Antalet utlandsfödda i kommunen ligger på ungefär 15% medan antalet utlandsfödda i Sverige är ungefär 19,5%
(SCB, 2019).
Kommunen styrs av en koalition mellan Socialdemokraterna, Centerpartiet,
Kristdemokraterna och Miljöpartiet (kommunens hemsida). Barn- och utbildningsnämnden (BUN) är det beslutande organet inom barn- och utbildningsförvaltningens (BUF)
verksamhetsområde. Nämnden har i många fall delegerat till tjänstemän att fatta beslut i ärenden. Förutom kommunallagen (2017:725) och skollagen (2010:800) styrs BUN bland annat av förvaltningslagen (2017:900), offentlighets- och sekretesslagen (2009:400),
tryckfrihetsförordningen (1949:105), arbetsmiljölagen (1977:1160) och lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (kommunens delegationsordning).
BUF består av ett kansli, centrala elevhälsan och 17 olika enheter i form av 5
grundskolor/fritidshem, 1 fristående fritidshem och 11 förskolor (bilaga 1). Det finns en rektor för var och en av de 5 skolorna/fritidshemmen och 3 olika rektorer delar på ansvaret för de 11 förskolorna. När arbetet inleddes fanns det endast 2 rektorer för förskolorna. Ledningen för var och en av de här enheterna sammanstrålar i den övergripande förvaltningslednings- gruppen, som tillsammans med BUN ansvarar för det strategiska arbetet. I kommunen finns ingen gymnasieskola eller särskola. För de verksamhetsområdena finns avtal med andra kommuner och för vuxenutbildningen ansvarar en särskild förvaltning för vuxenutbildning och arbetsmarknadsinsatser (kommunens hemsida).
På BUFs kansli arbetar sju personer, varav en skolchef, en kanslichef, en utredare/strateg, tre handläggare och en kansliadministratör. Handläggarna har olika ansvarsområden fördelade på gymnasieskola/elevresor, skola F-9/skolskjuts, förskole- och fritidshemshandläggare/GDPR- samordnare. Kansliadministratören arbetar inom olika områden, men huvudsakligen med ärenden knutna till skolan. BUFs kansli ansvarar bland annat för att handlägga ärenden om registrering av elever, kränkande behandlingar, skolskjuts och bidrag till andra kommuner om elever väljer att gå i en skola utanför den egna kommunen.
1.3 Problembeskrivning
Ett av de grundläggande problemen i organisationen är att det finns en differentiering mellan olika skolor avseende elevernas resultat och det är även generellt relativt låga elevresultat i kommunens skolor. Endast 40,4% av eleverna uppnår alla kunskapskrav och endast 52,9% är behöriga till gymnasiet. Det kompensatoriska uppdraget fullföljs inte i organisationen,
eftersom en låg andel elever når målen och därför inte blir behöriga till gymnasiet. Skolan har med andra ord inte lyckats möta elevernas individuella behov och därmed inte heller kunnat kompensera för elevernas individuella förutsättningar.
Skolverket erbjuder stöd till skolor med låg måluppfyllelse avseende kunskapskraven inom ramen för arbetet ”samverkan för bästa skola”. Barn- och utbildningsförvaltningen har under 2018 genomfört en nulägesanalys. Syftet med nulägesanalysen var att identifiera relevanta insatser som kan höja elevernas kunskapsresultat och öka likvärdigheten. Analysen visade låga prestationsresultat inom flera ämnen, framför allt på två av kommunens skolor, en F-6 och en 7-9-skola. Behov av förbättringar fanns enligt analysen dels inom ledning och styrning och dels inom arbetet med det systematiska kvalitetsarbetet och styrkedjan.
I den nulägesanalys, som har genomförts inom ramen för samverkan för bästa skola anges, när det gäller arbetsprocesser och verksamhetsutveckling, att förbättringar avseende kollegialt lärande har skett inom IKT-området (Information, Kommunikation och Teknik). Inom övriga områden konstateras att det inte har genomförts så mycket utvecklingsarbete. Skolorna påbörjade under hösten 2019 ett utvecklingsarbete avseende kollegialt lärande, men det arbetet har ännu inte kommit igång på allvar.
Det sker en viss central verksamhetsutveckling i förvaltningens ledningsgrupp och en controller bistår enheterna i deras kvalitetsarbete. De arbetsuppgifterna ligger i dagsläget på kanslichefen. Det förekommer också konflikter inom förvaltningens ledningsgrupp, som bidrar till att verksamheten inte fungerar optimalt. I övrigt förekommer enligt nulägesanalysen ingen verksamhetsutveckling på central nivå, utan den största delen av
verksamhetsutvecklingen sker lokalt på enheterna, där rektorer tillsammans med personalen identifierar och genomför förbättringsarbeten. Det medför att eleverna i kommunen ges väldigt olika förutsättningar beroende på vilken enhet eleverna placeras vid. Som exempel anges att implementeringen av den senaste läroplanen genomfördes helt utan centrala direktiv, vilket har resulterat i att den har tolkats och införts i olika stor utsträckning på olika skolor.
En förstudie har genomförts och resultatet (figur 1) visade att det saknas ett helhetstänkande och ledning/styrning är grundläggande för att få helheten att fungera. Det arbetet pågår i organisationen. Resultatet visar också att det finns behov av förbättringar inom flera områden, till exempel arbetsuppgifter, kommunikation och hur underlag tas fram.
Figur 1. Förbättringsbehov, resultat av en förstudie inom organisationen.
Ett annat problemområde som beskrivs i nulägesanalysen är kränkande behandling,
diskriminering och trakasserier bland eleverna. Huvudmannen har upprättat rutiner, men de följs inte på enheterna, bland annat rapporteras inte alltid den här typen av händelser.
Bristerna signalerar till eleverna att det de utsätts för är tillåtet, och beteendena normaliseras, vilket kan få stora negativa konsekvenser för de som drabbas. Enheternas rutiner stämmer inte heller överens med huvudmannens, vilket tyder på en bristande uppföljning från
huvudmannen. Huvudmannen gör inte heller några ytterligare uppföljningar eller utvärderingar för att förvissa sig om att kränkningar inte upprepas, efter att ärenden har avslutats. Därmed kan huvudmannen inte uppmärksamma om de aktuella kränkningarna är en del av ett större problem som kräver mer omfattande generella insatser.
Inom området kränkning, diskriminering och trakasserier finns kompetensen inom elevhälsan, men det framkommer inte av kommunens styrdokument att det pågår något förebyggande arbete för att förhindra att elever utsätts för kränkning, diskriminering och/eller trakasserier.
Däremot beskrivs i verksamhetsberättelsen för 2019 att elevhälsan i den aktuella kommunen arbetar med att komma tillrätta med ogiltig elevfrånvaro och att skapa en framtidstro, vilket kan bidra till ett bättre psykiskt mående och en högre tilltro till sig själv och sin omgivning.
Det framgår dock inte hur projektet ”framtidstro” skall följas upp med hänsyn till aspekterna psykiskt mående och tilltro till sig själv och sin omgivning. Enligt Skolinspektionen (2015a)
är det vanligt att det saknas förebyggande och hälsofrämjande insatser som syftar till att stödja eleverna i att utveckla/bibehålla psykisk hälsa samt för att bemöta eller förhindra uppkomst av psykisk ohälsa.
Det finns fler exempel på möjligheter att förbättra. Det är dock centralt att få styrkedjan och det systematiska kvalitetsarbetet att fungera utifrån ett helhetsperspektiv, där alla enheter är involverade. Lyckas organisationen skapa det bedöms flera områden kunna förbättras. Att på ett systematiskt sätt arbeta med ständiga förbättringar bidrar till ett ständigt lärande.
1.4 Syfte och frågeställningar
Syftet med studien är att ta fram ett ledningssystem för det systematiska kvalitetsarbetet på en övergripande nivå och att identifiera vad som är viktigt för att få det systematiska
kvalitetsarbetet att fungera i hela styrkedjan. Studien innefattar förskolor, skolor och den centrala elevhälsan. För att nå syftet skall följande frågeställningar besvaras:
• Vad behöver kansliet göra, relaterat till det systematiska kvalitetsarbetet, för att uppfylla sina krav som huvudman?
• Vad behöver kansliet få in från enheterna för att kunna utföra sitt uppdrag? Finns det möjlighet att förenkla enheternas inrapportering?
• Vad, beträffande det systematiska kvalitetsarbetet, ligger på enheterna respektive huvudmannen?
• Vad är viktigt för att få det systematiska kvalitetsarbetet att fungera i hela styrkedjan?
1.5 Omfattning, avgränsningar och begränsningar
Studien omfattar endast det förvaltningsövergripande arbete som sker inom BUN och BUF och är relaterat till organisationens ledning, styrning, uppföljning och utvärdering av det systematiska kvalitetsarbetet. Inga andra kommunala processer ingår i studien, vilket innebär att inga andra förvaltningar i kommunen och inte heller några andra kommuner är
involverade. Kulturskolan ingår inte i studien, eftersom det är en frivillig verksamhet.
Fritidshemmen ingår inte heller specifikt i studien. Den verksamheten ingår vanligtvis i skolornas verksamhet. Ledning och styrning av organisationen omfattas inte heller av studien, eftersom det pågår ett särskilt arbete inom det området. Studien omfattar inte heller att
implementera förslaget i organisationen.
Coronavirusets spridning över landet medför att studien måste begränsas till arbete som inte innebär att personliga kontakter behöver ske. Inga observationer eller direkta intervjuer kan därför ske.
2. Teori
I det här kapitlet beskrivs den teori som ligger till grund för studien. Teorin har valts med hänsyn till syftet med studien och insamlade data. Studien som har genomförts har i huvudsak en induktiv ansats, vilket innebär att studien genomförs förutsättningslöst och utgår ifrån att upptäcka genom att först studera forskningsobjektet (Patel och Davidson, 2019, s.27). Teorin formuleras sedan utifrån den insamlade empirin.
2.1 Den teoretiska bakgrunden
Studien handlar om att identifiera ett ledningssystem för det systematiska kvalitetsarbetet i en barn- och utbildningsförvaltning, vilket innebär att det behövs teorier om systematiskt
kvalitetsarbete inom skolväsendet (2.1.1) och modeller att kunna beskriva ledningssystemet (2.1.2). Ledarskap, styrning, organisationskultur och delaktighet är viktiga delar för att få ett systematiskt kvalitetsarbete att fungera och de beskrivs i 2.1.3. Slutligen beskrivs lärande organisationer och förändringar i 2.1.4, eftersom det innebär en förändring att införa ett systematiskt kvalitetsarbete samt krävs ett ständigt lärande för att ständigt kunna förbättra och utveckla verksamheten.
2.1.1 Systematiskt kvalitetsarbete inom skolväsendet
Syftet med ett systematiskt kvalitetsarbete inom skolväsendet är att de nationella målen skall uppfyllas (Skolverket, 2015, s.12) genom att synliggöra vad som görs, varför det görs och vad det leder till (Skolverket, 2020b). Att kvalitetsarbetet fungerar är avgörande för barns och elevers utveckling och lärande. Elev- och barnperspektivet lyfts fram i skollagens (2010:800) inledande bestämmelser, där det tydliggörs att lagen skall främja alla barns och elevers utveckling/lärande samt en livslång lust att lära. Hänsyn skall tas till barns och elevers olika behov och de skall få stöd och stimulans, så att de utvecklas så långt som möjligt. Allas delaktighet och en ständig närvaro på alla nivåer är grundläggande i ett kvalitetsarbete.
Ett systematiskt kvalitetsarbete är enligt Skolverket (2015) en cyklisk, ständigt pågående process, där faserna planering, genomförande, uppföljning och analys/utvärdering förutsätter och går in i varandra. Det handlar om att systematiskt planera, genomföra, följa upp och analysera verksamheten för att identifiera utvecklingsområden för ökad måluppfyllelse i förhållande till de nationella målen. Dokumentation är en förutsättning för att kunna se att arbetet leder till en utveckling. Vid fastställande av dokumentationsrutiner är viktigt att utgå ifrån vad som redan måste dokumenteras genom reglering i lagstiftning, läroplaner och
styrdokument (Skolverket, 2015, s.20). Dokumentation behöver heller inte alltid vara skriftlig, utan kan till exempel vara filmer eller bilder.
Systematiken innebär att se helheten och varje fas är beroende av den förra och påverkar den senare (Skolverket, 2015). Att dokumentera och analysera ingår i alla faserna och de
nationella målen är alltid utgångspunkten. Processen synliggör kvalitet och likvärdighet och skall bedrivas kontinuerligt, strukturerat och uthålligt med fokus på en långsiktig utveckling.
Kvalitetsarbetet skall också vila på en vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. I skollagens (2010:800) 4 kapitlet framgår det att det är huvudmannen som ansvarar för ledning/styrning av det systematiska kvalitetsarbetet på den övergripande nivån och rektorer/chefer ansvarar på enhetsnivå.
Den första fasen (figur 2) innebär att följa upp (var är vi?). Den leder till en beskrivning av nuläget. I fasen analysera (vart ska vi?) analyseras/utvärderas måluppfyllelsen med
utgångspunkt i det som har framkommit av uppföljningen och beslut om utvecklingsinsatser fattas. På huvudmannanivå behöver verksamheten analyseras ur ett övergripande perspektiv, till exempel genom att analysera variationer mellan enheternas resultat och måluppfyllelse, likvärdigheten i skolors bedömning och betygssättning, hur organiseringen av förskole- och skolenheter påverkar måluppfyllelsen och hur resurs- och ledningssystem påverkar
måluppfyllelsen. I faserna planera och genomföra (hur gör vi) planeras och genomförs arbetet och slutligen identifieras ett nytt nuläge (hur blev det?).
Figur 2. Systematiskt kvalitetsarbete inom skolväsendet (bilden har hämtats från Skolverket, 2020b)
I skollag (2010:800), skolförordning (2011:185), allmänna råd om systematiskt
kvalitetsarbetet inom skolväsendet och regeringens proposition 2009/10:165 finns beskrivet vad det systematiska kvalitetsarbetet skall/bör omfatta. En sammanställning (bilaga 2), av Skolverkets allmänna råd (2015) om systematiskt kvalitetsarbete inom skolväsendet, har gjorts avseende vilket ansvar som ligger på huvudmannen respektive enheterna. I skollagens (2010:800) 4 kap anges de grundläggande kraven för det systematiska kvalitetsarbetet.
- 3 § Varje huvudman inom skolväsendet ska på huvudmannanivå systematiskt och kontinuerligt planera, följa upp och utveckla utbildningen.
- 4§ Sådan planering, uppföljning och utveckling av utbildningen som anges i 3 § ska genomföras även på förskole- och skolenhetsnivå.
Kvalitetsarbetet på enhetsnivå ska genomföras under medverkan av lärare, förskollärare, övrig personal och elever. Barn i förskolan, deras vårdnadshavare och elevernas
vårdnadshavare ska ges möjlighet att delta i arbetet.
Rektorn och förskolechefen ansvarar för att kvalitetsarbete vid enheten genomförs enligt första och andra styckena.
- 5§ Inriktningen på det systematiska kvalitetsarbetet enligt 3 och 4 §§ ska vara att de mål som finns för utbildningen i denna lag och i andra föreskrifter (nationella mål) uppfylls.
- 6§ Det systematiska kvalitetsarbetet skall dokumenteras.
De nationella målen framgår av lagstiftning, läroplaner och kursplaner. Håkansson (2017, s.24) lyfter fram flera motiv till att förtydliga och konkretisera de nationella målen. Det blir till exempel enklare att fokusera på väsentligheter, styrningen av verksamheten förbättras, uppföljning och utvärdering underlättas, motivation och engagemang skapas, kommunikation
om vad arbetet handlar om underlättas (särskilt mellan elever och lärare) och inflytandet ökar.
Tydliga mål har även en stark påverkan på verksamheten, både på kort och lång sikt (Håkansson, 2017, s.29).
Första steget i ett skolbaserat kvalitetsarbete är att på respektive enhet formulera en
gemensam helhetsidé som omfattar både en vision och en pedagogisk verksamhetsidé (Scherp och Scherp, 2016). Visionen talar om vad enheten anser är viktigt att utveckla inom den egna verksamheten, utifrån ett elevperspektiv. Helhetsidén skall sättas i relation till uppdraget, vetenskaplig kunskapsbildning och beprövad erfarenhet. Den pedagogiska verksamhetsidén utgörs av lärdomar om vad som är viktigt för att kunna uppnå visionen. Även i det fallet skall arbetet baseras på ett pedagogiskt elevperspektiv och vad som är viktigt i det pedagogiska mötet med elever och barn.
2.1.2 Ledningssystem
TQM (Total Quality Management) eller offensiv kvalitetsutveckling är ett ledningssystem för ständig utveckling, som innebär att kvalitetsfrågor integreras i verksamheten (Bergman och Klefsjö, 2012, s.38). Ledningssystemet utgörs av värderingar (principer), arbetssätt och verktyg, PAV (Fredriksson och Isaksson, 2018).
TQM är i ständig utveckling och utgår från värderingarna i hörnstensmodellen (figur 3), det vill säga att kunderna står i fokus, att beslut baseras på fakta, att förutsättningar skapas för delaktighet, att arbeta processbaserat, att ständigt förbättra verksamheten och att utveckla ett engagerat ledarskap (Bergman och Klefsjö, 2012, s.40).
Figur 3. Hörnstensmodellen (fritt efter Bergman och Klefsjö, 2012, s.40)
Att alltid ha kunderna i fokus är centralt i den moderna synen på kvalitet (Bergman och
Klefsjö, 2012, s.40). Kundernas behov och förväntningar behöver ställas i relation till kvalitet.
Det betyder att det är viktigt att förstå vilka behov och förväntningar kunderna har och utgå från dessa vid till exempel planering av verksamheten. Inom skolväsendet lyfts elev-
/barnperspektivet fram i skollagens (2010:800) inledande bestämmelser, där det tydliggörs att lagen skall främja alla barns och elevers utveckling/lärande samt en livslång lust att lära.
Hänsyn skall tas till barns och elevers olika behov och de skall få stöd och stimulans, så att de utvecklas så långt som möjligt.
En process är ett nätverk av sammanhängande aktiviteter, som upprepas i tiden (Bergman och Klefsjö, 2012, ss.44-45). Processen omvandlar vissa resurser till resultat för att tillfredsställa kunderna. Resursåtgången skall i TQM vara så liten som möjligt för en process.
PBSM är en generisk systembaserad modell, som bland annat kan användas för att beskriva en organisations verksamhet ur ett processperspektiv (Isaksson, 2018). I modellen identifieras en huvudprocess och utifrån den beskrivs externa resurser, drivkrafter, input, output, outcome och resurser. Styrprocesser och stödprocesser som behövs för att kunna genomföra
huvudprocessen identifieras också (figur 4).
Figur 4. PBSM – Process Based System Model (bilden har hämtats från Isaksson, 2018).
Att basera beslut på fakta betyder att besluten skall vara väl underbyggda och slumpfaktorer skall inte få en avgörande betydelse för vad som beslutas (Bergman och Klefsjö, 2012, ss.42- 44). Det innebär också att aktivt söka lämplig information som struktureras/sammanställs och analyseras. Det krävs till exempel ett systematiskt insamlande av information om kundernas behov, önskemål, reaktioner och tyckande.
Att ständigt arbeta med förbättringar är viktigt bland annat för att hänga med i den utveckling som sker i omvärlden, den som slutar att bli bättre slutar snart att vara bra (Bergman och Klefsjö, 2012, s.46). I arbetet med ständiga förbättringar kan PDSA-cykeln (Plan, Do, Study, Act) tillämpas. Det systematiska kvalitetsarbetet inom skolväsendet baseras också på ständiga förbättringar (Skolverket, 2015, s.25). Precis som i PDSA-cykeln handlar det om att
kontinuerligt och systematiskt planera, genomföra, följa upp och analysera verksamheten (figur 5).
Figur 5. Skolverkets version av ständig utveckling av verksamheternas kvalitet (bilden har hämtats från Skolverket, 2015, s.25).
Att skapa förutsättningar för delaktighet är nödvändigt för att ett kvalitetsarbete skall nå framgång (Bergman och Klefsjö, 2012, ss.48-49). Kommunikation, information, delegation och utbildning är viktiga delar för att underlätta för medarbetarna att vara delaktiga. Att skapa delaktighet visar på en positiv människosyn och bidrar till ett engagemang i arbetet när människorna ges förutsättningar att göra ett bra jobb, får möjlighet att känna yrkesstolthet och uppmärksammas för ett gott jobb.
Att utveckla ett engagerat ledarskap är oerhört viktigt för att skapa en kultur för offensiv kvalitetsutveckling och även för förändringsarbete i allmänhet (Bergman och Klefsjö, 2012, s.50). Mycket forskning visar hur väsentligt det är för medarbetarnas engagemang och delaktighet att chefer är trovärdiga, tydliga, föredömen och skickliga kommunikatörer.
Bergman och Klefsjö (2012, s.51) betonar också vikten av en helhetsbild, vilket även Scherp och Scherp (2016, s.143) gör, när de skriver att rektorers, chefers och skolchefens helhetsidé utgör utgångspunkten för ledarskapet. Olika processer är beroende av och påverkar varandra.
Processerna bildar ett system och ett mer långsiktigt systemtänkande är nödvändigt för att nå framgång med offensiv kvalitetsutveckling Bergman och Klefsjö (2012, s.51).
Värderingarna i hörnstensmodellen stöds av olika arbetssätt och verktyg, som skapar organisationskulturen, och de olika delarna i systemet samverkar mot ett gemensamt mål (Bergman och Klefsjö, 2012, ss.422-423). Misslyckanden med att implementera systemet beror oftast på att organisationen underskattar den långsiktighet och de resurser som krävs för arbetet och det behövs oftast en kulturförändring för att lyckas. En annan orsak till misslyckad implementering är att högsta ledningen delegerar ansvar och inser inte hur viktigt det är att ledningen är engagerad, till exempel i att kommunicera varför arbetet skall göras och vart organisationen är på väg samt visa sin övertygelse om att det är rätt väg att gå (Bergman och Klefsjö, 2012, ss.424-425).
2.1.3 Ledarskap, styrning, organisationskultur och delaktighet
En av ledarskapets främsta uppgifter är att motivera andra, att i varje individ ta fram det som kan vara till nytta för verksamheten (Bergengren, 2018, ss.146-147). Ledarskapet behöver utgå ifrån att människor engagerar sig mer i arbetet om de får möjlighet att påverka. För att kunna skapa varaktiga förändringar, resultat och utveckla individerna i organisationen måste det finnas tillit mellan ledare och medarbetare. Även Skolverket betonar vikten av tillit, i uttalandet; samarbete, tillit och kommunikation håller ihop styrkedjan (Skolinspektionen, 2015b). Ledarskap inbegriper att ha inflytande och kunna påverka, med andra ord har chefen makt (Bergengren, 2018, ss.148-149). En chef har makt genom sin position och förväntas av omgivningen att kunna hantera den makten för att gynna både resultat och arbetsförhållanden.
Det krävs en anpassning av styrningen beroende på om det handlar om rutinärenden eller komplexa frågor (Scherp och Scherp, 2016, s.24). En top-down-styrning fungerar vid rutinärenden, men inte i samband med komplexa frågor. Vid komplexa frågor behövs ett bottom-up-perspektiv, eftersom det krävs en djup förståelse av uppdraget och en
lärandeprocess för att verksamheten skall utvecklas.
Kulturen har en stor betydelse för hur organisationer fungerar, från strategisk förändring, till vardagligt ledarskap, hur chefer och anställda förhåller sig till och samverkar med kunderna och även beträffande hur kunskap skapas, delas, vidmakthålls och används (Alvesson, 2015).
Högre befattningshavare i organisationer influerar alltid kulturen – de betonar vad som är viktigt och vad som inte är det.
För att chefer skall kunna skapa delaktighet och påverka olika medarbetares beteende i en organisation behöver de bland annat förstå människors olika behov och drivkrafter.
McClellands behovsteori fokuserar på inre behov (Norberg, 2019a, s.24). Prestationer påverkas av ett prestations-, samhörighets- eller maktbehov. Varje individ behöver alla tre, men ofta är ett av behoven mer framträdande. Enligt Kahn (Norberg, 2019a, s.32) blir medarbetare engagerade när arbetet är meningsfullt, den sociala miljön är trygg och när det upplevs att tillräckliga resurser finns tillgängliga. Stödjande kollegor, ett positivt arbetsklimat, ledarskap, att ha kontroll över arbetssituationen, variation, möjligheter till återhämtning, feedback och utvecklingsmöjligheter är viktigt.
Konsonans (figur 7) är ett mått på värderingsgemenskap (Philipsson, 2004, s.73). Lön och förmåner blir av mindre betydelse för medarbetare när de upplever personlig tillfredsställelse och en mening med arbetet. Individer har ett medfött behov av att motivera och anstränga sig enligt självbestämmandeteorin (Deci, Olafsen och Ryan, 2017). Med självbestämmande menas att av egen fri vilja kunna reglera sina handlingar. Det handlar om en inre
tillfredsställelse att få utveckla sin kompetens, sina relationer och sin självständighet, vilket innebär att individer engagerar sig för att det är roligt, intressant och/eller utmanande (Norberg, 2019a, s.32).
Om den egna insatsen är viktig i ett större sammanhang är individer beredda att satsa tid och kraft (Philipsson, 2004, s.73). När individerna i en organisation har en trygg arbetsmiljö, eftersträvar de social gemenskap, uppskattning, utökat ansvar och utveckling (Norberg, 2019a, s.33). Det innebär att det är viktigt för en ledare att kunna delegera ansvar och skapa möjligheter för individerna att utvecklas
En ledare kan involvera medarbetarna till exempel genom att ge dem tillgång till information som ger en helhetssyn, fråga om deras åsikter, ge dem möjlighet att vara med och sätta mål, vara delaktiga i beslutsfattande och få ta ansvar (Bergengren, 2018, s.147). När människors involveras i mål, slutsatser, ambitioner och lärdomar i högre grad bidrar det till ett bättre genomförande och resultat jämfört med om mål och åtgärder har formulerats av andra (Sherp och Sherp, 2016, s.11). Det kan ibland vara problematiskt att skapa förutsättningar för
delaktighet, eftersom vissa chefer kan uppleva det som hotfullt eller ha uppfattningen att medarbetarna inte vill engagera sig (Norberg, 2019a, ss.2-3).
Konsonans är viktigt för att uppnå kvalitet i verksamheter (Philipsson, 2004). Om ledning och medarbetare har gemensamma värderingar avseende vad som skall uppnås i organisationen skapas en vertikal värdegemenskap, som medför att alla kommer att jobba för organisationens bästa. Det innebär inte att alla behöver ha samma värderingar i andra sammanhang. I figur 7 delas konsonans respektive dissonans in i upplevd och verklig.
Figur 6. Matris för dissonans och konsonans (Fritt efter Philipsson, 2004, s.74).
2.1.4 Lärande organisationer och förändringar
I ett kvalitetsarbete handlar det om att gemensamt lära sig hur verksamheten kan utvecklas för att nå visionen/verksamhetsidén (Scherp och Scherp, 2016). När personal får vara delaktiga i analysarbetet skapas ett större engagemang, som leder till att slutsatser/lärdomar får
konsekvenser för det egna sättet att handla.
För att ständiga förbättringar skall bli en naturlig del av en organisation krävs att det är en lärande organisation (Bergman och Klefsjö, 2012, s.414). Senge beskriver fem discipliner som han anser är kritiska för en lärande organisation.
- Ett helhetstänkande/systemtänkande är utgångspunkten (Bergman och Klefsjö, 2012, ss.415-416). Det är viktigt att kunna se de typer av interaktioner som förekommer, eftersom en oförmåga att kunna se sådana interaktioner leder till stora förluster för det övergripande systemet.
- Personligt mästerskap innebär att varje individ i organisationen ges möjlighet att utvecklas och förverkliga sig som person genom att få möjlighet att växa och lära (Bergman och Klefsjö, 2012, ss.414-415). Personligt mästerskap kommer till uttryck i en ständigt sökande attityd.
- Mentala modeller styr enligt teorin vårt sätt att tänka och tolka det vi ser (Bergman och Klefsjö, 2012, s.415). För att kunna påverka är det därför viktigt att förstå sina egna och andras, ibland omedvetna, mentala modeller, hur de styr oss och andra både i ett individ- och organisationsperspektiv.
- Lära i grupp är en gruppfärdighet (Bergman och Klefsjö, 2012, s.416). De flesta behöver utveckla förmågan att lära tillsammans, eftersom en framgångsrik grupp lär sig att utvecklas tillsammans.
- Gemensamma visioner behövs slutligen för att uppnå gemensamma mål (Bergman och Klefsjö, 2012, s.416). Gemensamma visioner skapar samhörighet, en vilja att tillsammans uppfylla visionen. Visionen får inte uppstå genom order uppifrån, eftersom människor inte utan vidare ger upp sina personliga strävanden. En gemensam vision i en grupp medför förståelse och acceptans för hur medlemmarna på bästa sätt kompletterar varandra för att nå visionen.
Misslyckade förändringsprojekt kan ofta relateras till brist i ledarskapet och/eller avsaknad av delaktighet bland medarbetarna (Norberg, 2019a, s.1). Ett starkt och engagerat ledarskap är viktigt för att åstadkomma en kultur som gynnar förändringsarbete (Bergman och Klefsjö, 2012, s.50).
2.2 Tidigare forskning/arbeten
Ett effektivitetsinriktat kvalitetsarbete är kopplat till att nå kunskapskrav med hjälp av
kvantitativa mått, i form av betyg och meritpoäng och baseras på ett top-down- perspektiv, det vill säga en kontrollerande/styrande strategi (Scherp och Scherp, 2016, s. 22). Det har i
forskning som fokuserar på skoleffektivitet/framgångsrika skolor visat sig vara svårt att överföra framgångsrika skolors arbetssätt till skolor som inte är lika framgångsrika. Ny forskning och ett växande antal forskare har ifrågasatt värdet av att fokusera på mätbara resultat i utvärderingar och utvärderingssystem (Hanberger, 2016).
En utvecklingsinriktning innebär att övergripande relationella, demokratiska mål bestämmer kvalitetsarbetets inriktning (Wirzén, 2018). En utvecklingsinriktning utgår från ett bottom-up- perspektiv, vilket betyder att drivkrafterna kommer inifrån/underifrån. Det är inom
perspektivet förbättring/utveckling ett fokus på hela uppdraget och det är viktigast att förstå hur skolorna förbättrar kvaliteten med hänsyn till sina unika förutsättningar (Scherp och Scherp, 2016, s. 22). Inom skolförbättrings- och skolutvecklingsforskningen kritiseras skoleffektivitetsforskningen, eftersom inte hela uppdraget betonas i definitionen av kvalitet.
En top-down-styrning fungerar vid rutinärenden, men inte i samband med komplexa frågor (Scherp och Scherp, 2016, s.24). I det fallet behövs ett bottom-up-perspektiv, eftersom det krävs en djup förståelse av uppdraget och en lärandeprocess för att verksamheten skall utvecklas. Hans-Åke Scherp (Håkansson, 2017, s.9) pekar på en risk med en byråkratisering av skolutvecklingsprocessen och kvalitetsarbetet när det styrs uppifrån.
Det finns ett behov av att förtydliga roller och skyldigheter för de olika nivåerna och
aktörerna inom utbildningssektorn och fokusera på mötet mellan lärare och elever (Hansson och Wihlborg, 2016). Även Håkansson (2017, s.10) betonar att en tydlig ansvarsfördelning är en viktig aspekt för att få det systematiska kvalitetsarbetet att fungera. Det är en utmaning att balansera alla de mål som finns i nationella styrdokument med elevernas rätt till
inflytande/ansvar, allas delaktighet i kvalitetsarbetet och en ständig närvaro av målen på individ-, grupp- och helhetsnivå. Det finns en risk för reduktion i en så komplex situation (Lundström, 2015, s.38). Breda mål, såsom personlig utveckling, medborgarskap och social inkludering/rättvisa, som utgör utbildningens grund, tenderar att försvinna under sådana förhållanden och målen för utbildning reduceras till mer konkreta mätbara resultat.
Det svenska skolsystemet har enligt Hansson och Wihlborg (2016) övergått till kontroll och utvärdering i och med att resultatstyrning infördes. Fokus lades då på resultat av det som är enkelt att mäta, men det finns samtidigt ett starkt intresse av att utveckla styrmodeller, som baseras på förtroendefulla relationer mellan politiker och tjänstemän. Biestas (Lundström, 2015, s.38) frågar sig om ”huruvida vi verkligen mäter det vi värderar, eller om vi bara mäter det vi enkelt kan mäta och på så sätt värderar det vi kan mäta ”.
Delaktighet har visat sig vara en nyckelfaktor för att nå framgång i ett systematiskt
kvalitetsarbete (Ahlström, 2010, s.97). Att skapa delaktighet visar på en positiv människosyn och bidrar till ett engagemang i arbetet när människorna ges förutsättningar att göra ett bra jobb, får möjlighet att känna yrkesstolthet och uppmärksammas för ett det jobb de gör (Bergman och Klefsjö, 2012, ss.48-49). Det behövs till exempel lärgrupper och delaktighet i analysarbetet, där det ges möjlighet till medskapande för medarbetarna och förutsättningar som möjliggör en lärprocess av hög kvalitet (Scherp och Scherp, 2016, s.101). Det är viktigt att värna om kvaliteten, eftersom det är i en pedagogisk verksamhet av hög kvalitet som barn utvecklar självkänsla och en positiv inställning till ett livslångt lärande (Asplund, Pramling och Kärrby, 2001, ss.24-26).
3. Metod
Metoder har valts med utgångspunkt i frågeställningarna i syftet och den valda teorin.
Design, metoder för datainsamling och analys, validitet, reliabilitet, generaliserbarhet och etiska ställningstaganden beskrivs närmare i det här kapitlet. Slutligen diskuteras metoden.
3.1 Design av studien
En kvalitativ studie handlar om att tolka och förstå människors upplevelser, till skillnad från kvantitativa studier, som handlar om att mäta och statistiskt bearbeta insamlade data (Patel och Davidson, 2019, ss.51-52). Den här studien handlar om att kartlägga, tolka och identifiera hur olika delar i det systematiska kvalitetsarbetet hänger ihop och fungerar i dagsläget för att sedan ge förslag på hur ett ledningssystem kan utformas på en övergripande nivå och
identifiera vad som behövs för att få systemet att fungera i organisationen.
Enligt Patel och Davidson (2019, ss51-52) utgår en kvalitativ studie ifrån mjuka data, till exempel kvalitativa intervjuer och tolkande analyser. Det stämmer bra in på den aktuella studien, där kvalitativa semistrukturerade enkäter och intervjuer har genomförts och resultatet har analyserats genom att tolka respondenternas svar. En kvalitativ studie har dessutom oftast ett helhetsperspektiv, medan en kvantitativ studie utgår ifrån specifika variabler (Denscombe, 2018, s.24). Studien i det här fallet utgår ifrån ett helhetsperspektiv på det systematiska kvalitetsarbetet i organisationen och valet att genomföra en kvalitativ studie har därför gjorts.
Det finns olika strategier för att genomföra kvalitativa studier, till exempel fallstudier,
etnografi och fenomenologi (Denscombe, 2018, s.22). Vilken strategi som är lämplig beror på syftet med studien. Syftet med den här studien är bland annat att utifrån ett helhetsperspektiv beskriva den komplexitet som det systematiska kvalitetsarbetet utgör inom organisationen och studien genomförs i en organisation. Vidare studeras en process för att identifiera ett
förändringsbehov, som i slutändan skall leda till att ett bättre elevresultat uppnås i kommunens skolor. En fallstudie har därför valts. En fallstudie innebär enligt Patel och Davidson (2019, ss76-77) att studien görs på en mindre avgränsad grupp, till exempel en organisation eller situation, utgår ifrån ett helhetsperspektiv och försöker få så heltäckande information som möjligt. Det är en också en lämplig metod för att studera processer eller förändringar.
3.2 Datainsamlingsmetod
I det här avsnittet beskrivs i 3.2.1 hur datainsamling har skett, vilka urval som har gjorts och varför det aktuella urvalet gjordes. Därefter beskrivs i 3.2.2 hur arbetet med att samla in data genomfördes. Den data som samlades in skulle besvara frågeställningarna i syftet.
3.2.1 Datainsamling
Urvalet har gjorts med tanke på att få med så mycket information som möjligt avseende hur det systematiska kvalitetsarbetet bedrivs i organisationen respektive hur olika styrdokument anger att det bör bedrivas. Därför har ett explorativt urval valts i den här studien (Denscombe, 2018, s.58). Det tillämpas i syfte att generera insikter och få information och används ofta vid kvalitativa data och i småskalig forskning, som ett sätt att undersöka relativt outforskade områden, upptäcka nya idéer och teorier.
En bra urvalsram skall vara relevant, fullständig, exakt och aktuell (Denscombe, 2018, s.60).
Det innebär att den skall innehålla saker som är direkt relaterade till undersökningen, omfatta alla relevanta uppgifter, utesluta uppgifter som saknar relevans, innehålla nya tillägg och förändringar och vara fri från överflödig information. I det här fallet har urvalsramen för respektive insamlingsmetod begränsats av tillgänglig tid och resurser, vilket innebär att överflödig information och irrelevanta uppgifter har valts bort. Eftersom undersökningen endast har bedrivits under en kort tid har det inte varit så aktuellt med förändringar.
Primärdata har samlats in via enkäter och intervjuer. Enkäter skickades till personal och rektorer/chefer inom förskola, skola och elevhälsan samt till kansliets personal och BUNs ordförande. Vilka som skulle svara på enkäterna respektive intervjuas valdes med hänsyn till att olika organisationsnivåer skulle finnas representerade i studien och att olika funktioner inom respektive enhet skulle ingå. Begränsningen av antalet personer enkäten skickades till, har gjorts utifrån tiden och bedömningen hur mycket underlag som behövdes för att kartlägga processen.
Rektorerna för förskolan skulle välja ut två förskollärare och en barnskötare inom sina
ansvarsområden. Från elevhälsan skulle personer med tre olika funktioner väljas, till exempel en läkare, en sköterska och en kurator. Respektive skolenhet skulle representeras av tre lärare, som undervisar i kärnämnena engelska, matematik och/eller svenska. Samtliga rektorer för skolenheterna och förskoleenheterna och chefen för elevhälsan ingick i studien. All personal på kansliet valdes, eftersom de har olika funktioner och olika erfarenheter av organisationen och det systematiska kvalitetsarbetet. BUNs ordförande valdes, eftersom det är den person i nämnden som har den övergripande kontrollen på arbetet i nämnden.
Intervjuer har genomförts med kansliets ledning, det vill säga skolchef, kanslichef och utredare/strateg och nämndens ordförande. Sekundärdata samlades in genom att enheternas kvalitetsredovisningar, kansliets sammanställning av kvalitetsredovisningarna, nämndplanen och kvalitetspolicyn granskades. Intervjuerna genomfördes efter det att resultatet av enkäterna hade sammanställts. På det sättet kunde insamlingen som hade gjorts via enkäterna
kompletteras med relevanta frågeställningar i intervjuerna för att få en tydligare bild av processen. Intervjuerna genomfördes via telefon. Valet att intervjua kansliets personal och nämndens ordförande har gjorts för att få deras syn på hur det systematiska kvalitetsarbetet fungerar, vad som fungerar bra och vad som kan förbättras när det gäller hur huvudmannen planerar, följer upp och utvecklar verksamheten.
Litteraturstudierna har gjorts dels för att få en ökad förståelse för problematiken inom området och dels för att kunna identifiera vad som är viktigt för att ett systematiskt arbete skall fungera i en skolorganisation. Studierna syftade även till att få en uppfattning om vad forskningen inom området har kommit fram till. Urvalet av litteratur har baserats på syftet med studien och de frågeställningar som skulle besvaras.
Den litteratur som har använts är dels kurslitteratur från kandidatprogrammet i ledarskap, kvalitet och förbättringar, dels artiklar om systematiskt kvalitetsarbete inom skolväsendet och dels böckerna ”Kvalitetsarbete och analys – för lärande i skola och förskola” (Scherp och Scherp, 2016) och ”Systematiskt kvalitetsarbete i förskola, skola och fritidshem- Strategier och metoder” (Håkansson, 2017). Även dokument från Skolverkets och Skolinspektionens hemsidor har studerats.
För att ta fram vetenskapliga artiklar genomfördes sökningar via Uppsala universitetsbibliotek och i databaserna Education source, DiVA, ERIC (Via EBSCO), Education Resources
Information Center och Google Scholar. Sökord som har använts är bland annat kvalitet, kvalitetsarbete, systematiskt kvalitetsarbete, kvalitetsarbete i skolan, kvalitetsarbete i förskolan, elevhälsan. På engelska har sökningar bland annat gjorts på quality in school, school quality och school and quality.
För att beskriva den nuvarande processen har både enkätsvaren, intervjuerna och
dokumentgranskningen av kvalitetsredovisningarna använts. För att svara på de olika frågorna i syftet har huvudsakligen intervjuer, dokumentgranskningar och litteraturstudier använts. Det övergripande ledningssystemets har tagits fram med hjälp av modeller för systematiskt
kvalitetsarbete, litteraturstudier och med stöd i resultatet av enkäterna, intervjuerna och dokumentgranskningarna.
3.2.2 Tillvägagångssätt
En förstudie avseende förbättringsmöjligheter har genomförts i barn- och
utbildningsförvaltningen (BUF) i en kommun (figur 1). En analys av förbättringsområdena genomfördes utifrån risker med att inte genomföra förbättringen, tiden det tar att genomföra studien, projektledarens kunskaper, förbättringspotential, nytta för organisationen, nytta för elever och förutsättningar att lyckas. Att ta fram ett system för ledning och styrning på en övergripande nivå, utveckla det systematiskt kvalitetsarbete och upprätta
kommunikationsstrategier för hela styrkedjan bedömdes vara de områden som hade störst potential att förbättra verksamheten med utgångspunkt i de parametrar som ingick i analysen.
En kombination av områdena ”utveckla det systematiska kvalitetsarbetet” och ”ta fram ett system för ledning och styrning på en övergripande nivå” valdes ut för en fortsatt studie.
Arbetet inleddes med att frågeställningar (bilaga 3) togs fram och strukturerades upp i en enkät. Den första frågan i enkäten, vilken yrkeskategori den svarande tillhörde, styrde vilka frågor personen fick svara på. Alla respondenter var anonyma och enkäten kunde besvaras mellan 2020-04-06 och 2020-04-22. Enkäten skickades ut 2020-04-06 till rektorer för skolor och förskolor och till chefen för elevhälsan för att samla in primärdata om hur det
systematiska kvalitetsarbetet fungerar på enheterna, för att därefter kunna kartlägga processen.
Det var planerat att enkäterna samtidigt skulle ha skickats ut till lärare i skolorna, förskollärare/barnskötare i förskolan och till medarbetare med olika funktioner inom
elevhälsan, men det utskicket försenades på grund av att det var svårt att få fram mejladresser till de personerna under påsklovet. Kansliet begärde 2020-04-14, i samband med ett av förvaltningsledningens möten in namn på de personer som enkäterna skulle gå ut till.
Rektorerna och elevhälsans chef fick i uppdrag att välja ut personerna och rapportera vilka de valt till kanslichefen.
Namnen samlades in av kanslichefen och skickades vidare till författaren. Totalt inkom tre skolor, elevhälsan och en förskolerektor med namn på personer, vilket innebär att
medarbetare från en skola och från en förskolerektors verksamhetsområde saknades i utskicket. Enkäten skickades ut 2020-04-16 till den personal som hade valts ut av rektorer/chef utifrån instruktionerna. Senaste svarsdatum var 2020-04-22.
På grund av författarens förbiseende skickades enkäten inte ut till kansliet och BUNs ordförande förrän 2020-04-20. I de fallen utgick separata enkäter. Samma typ av frågor användes, men enkäterna anpassades till kansliet respektive BUN (bilaga 3). Rapporten påbörjades i väntan på enkätresultatet och dokumentation och litteratur studerades.
En påminnelse om att svara på enkäten gick ut 2020-04-14 till enheternas rektorer/chef och 2020-04-22 skickades en gemensam påminnelse till rektorer/chef och personal. Kansli och nämnd fick också en påminnelse 2020-04-22. Samtliga enkäter avslutades 2020-04-24.
Intervjuer planerades in veckan efter enkäterna hade avslutats och frågeställningar formulerades med hänsyn till enkätresultatet.
Samtliga planerade intervjuer genomfördes, tre via telefon och en via Skype utan bild.
Anteckningar skrevs vid intervjutillfället och renskrevs i direkt anslutning till intervjun, varefter de skickades ut till respondenterna för kontroll. Mindre justeringar gjordes enligt respondenternas önskemål. Det gällde till exempel om något hade missuppfattats eller att respondenten ville ändra på någon formulering. Det huvudsakliga innehållet förändrades inte.
Resultatet av dokumentgranskningar, enkäter och intervjuer sammanställdes och
analyserades. Hur analyserna har genomförts framgår av nästa avsnitt. Under arbetets gång har regelbundna kontakter hafts med ämnesgranskare, som har kommit med tips och gett synpunkter på rapportens utformning och innehåll. Handledaren och kanslichefen har varit behjälplig med dokument och löpande svarat på frågor som har dykt upp efter intervjuerna.
De har även granskat processkartan för att bedöma om resultatet var rimligt sett ur deras perspektiv, erfarenheter och kunskaper.
3.3 Dataanalys
Innehållsanalyser har genomförts avseende enkäter, intervjuer och dokumentgranskningar (Denscombe, 2018, ss.402-403). Tolkningar har gjorts både med utgångspunkt i enstaka ord, meningar/utsagor och ett helhetsperspektiv. Analyser har gjorts genom att svaren på öppna frågor i enkäter och intervjuer har brutits ned till utsagor och delats in i olika kategorier.
Svaren på mer specificerade frågor har lyfts in direkt i kategorierna, utan att brytas ned först.
Indelning har även gjorts utifrån enhets- och huvudmannanivå samt även i medarbetar- respektive chefsnivå inom de olika enhetstyperna. Efter sammanställningarna har antal ord eller utsagor räknats samman och/eller en beskrivning gjorts. Dokument och enkätsvar har analyserats genom att söka på vissa ord, men har även tolkats ur ett helhetsperspektiv.
Analysen närmar sig ibland en diskursanalys, som sträcker sig längre än till belägg i texten och är ett försök att förstå kulturen för att tolka data (Denscombe, 2018, ss.407-410).
Diskursanalys är en noggrann granskning av texten och förankring av data i slutsatsen. I det här fallet har till exempel tolkningar gjorts ur ett helhetsperspektiv och bekräftats genom frånvaron av vissa ord i enkätsvaren. Dokument har även analyserats genom att de har jämförts med innehåll i lagstiftning och andra styrdokument.
Kvalitetsredovisningarna granskades genom att identifiera hur de var uppbyggda, om det fanns en röd tråd mellan planering/mål, resultat, utvärdering/analys och åtgärder (planerade aktiviteter), hur ansvar redovisades/fördelades samt vilka underlag som användes. En
granskning genomfördes också genom att söka på de ord som framgår av tabell 2 i respektive kvalitetsredovisning och i nämndplanen. Eftersom kvalitetsredovisningarna baserades på en
mall som hade använts i olika stor utsträckning räknades de träffar som angavs i rubriker och i text som ingick i mallen inte med. I de fall fritidshem ingick i redovisningen togs den delen bort innan sökningarna påbörjades. Förskolan hade i huvudsak en gemensam redovisning, men varje förskola beskrev även sin egen verksamhet. Även i det fallet togs redovisningarna för respektive förskola bort innan sökningarna genomfördes.
Kvalitetsredovisningarnas innehåll jämfördes med vad rektorer behöver rapportera till huvudmannen för att huvudmannen skall kunna genomföra sitt uppdrag relaterat till det systematiska kvalitetsarbetet. Analysen gjordes genom att utgå från rubrikerna i mallen till kvalitetsredovisningarna och översiktligt relatera innehållet i redovisningarna till sökningar i skollag (2010:800), skolförordning (2011:185), regeringens proposition 2009/10:165 och allmänna råd om systematiskt kvalitetsarbete (Skolverket, 2015). De sökord som användes var rapp, anm, info, beslut och dok.
Data som inkom via enkäterna analyserades genom att svaren delades in i förskolan, skolan, elevhälsan och kansliet/nämnden. Inom respektive enhetstyp (förskola, skola och elevhälsa) delades svaren även in i nivåerna rektorer/chef respektive medarbetare. Olika nyanser av grönt, rött respektive blått användes för att skilja olika respondenter åt inom de olika enhetstyperna. Kansliets och nämndens respondenter skildes också åt genom olika färger.
Handläggarna på kansliet svarade att de inte arbetade med det systematiska kvalitetsarbetet, så deras svar har inte tagits med i analysen (huvuddelen av frågorna besvarades inte).
Svaren på frågorna i enkäterna fördelades på kategorierna ansvar, underlag, planering, uppföljning, utvärdering, användning av resultat, effekt i verksamheten, rapportering,
återkoppling, förbättringsförslag och upplevelser av hur det fungerar. Gemensamma begrepp och mönster som användes i svaren låg till grund för kartläggningen av processen för det systematiska kvalitetsarbetet. I de fall respondenten inte har bedömts svara på frågan har svaret inte tagits med i sammanställningen.
Enkäterna inleddes med att respondenterna fritt fick beskriva hur de arbetade med det systematiska kvalitetsarbetet. Utsagorna i de beskrivningarna sorterades in i respektive kategori. Ingen specifik fråga har ställts om hur planeringen går till, vilket innebär att de svar som ingår i den kategorin kommer från respondenternas beskrivningar av hur
verksamhetsplanen tas fram och det som framkommer avseende planering i beskrivningarna av hur de arbetar med det systematiska kvalitetsarbetet.
I övrigt sorterades hela svaren på frågorna in i respektive kategori. I sammanräkningen av antalet svar/utsagor har antalet svar på frågor som har hänförts till en viss kategori räknats och antal utsagor från den inledande beskrivningen har lagts till. Respektive kategori och
enhetstyp/kansli/nämnd sammanfattades även skriftligt.
När resultatet för respektive grupp hade sammanställts, jämfördes svaren på liknande frågeställningar, från de olika grupperna med varandra och slutligen beskrevs processen
”systematiskt kvalitetsarbete” på en övergripande nivå. Kompletterande frågor, som skulle användas i intervjuer med kansliets ledning och barn- och utbildningsförvaltningens ordförande, identifierades. Processen baserades även på granskning av
kvalitetsredovisningarna.
