7.1 Avslutande diskussion
Denna studie hade som primärt syfte att kritiskt granska implementeringsprocessen av lagen om barnets rättigheter i två svenska kommuner. Implementeringsanalysen syftar till att kritiskt granska offentlig politik och lyfta fram brister och faktorer som kan ha påverkat en implementeringsprocess.
Det kan utifrån studiens empiriska del konstateras att majoriteten av studiens antagande i detta fall får stöd. Flera av antaganden hänger samman och på sätt och vis blir de förklaringar och följder av varandra. Att majoriteten av antagandena ges stöd i studiens empiriska material är i sig ett intressant resultat. Kanske är det detta resultat i sig som möjliggör att det finns skillnader i implementeringen av barnkonventionen. Att en konvention blir till lag är en unik och komplex situation vilket många fall kräver en stor omställning hos implementeraren. Den nya lagstiftningen tycks ha varit ett initiativ med goda intentioner som däremot verkar inte givits rätt förutsättningar i praktiken. Många av de förutsättningar som kan tänkas ha en avgörande karaktär för att konventionens värdegrund skulle få rätt spridning har vid tidpunkten för studien inte implementerats nationellt. Istället har lagen gjorts luftig och abstrakt. Att lagen om barnets rättigheter vid tidpunkten inte givits alla de förutsättningar de kräver tyder på att lagen kan ha varit förhastad och att det inte funnits tid och utrymme att skapa förståelse för policyn. Samhället och rättssystemet hade troligtvis varit i behov av en längre
övergångsperiod för att minska risken för skillnader i implementeringen och utförandet lokalt sett.
Men också för att kunna säkerställa att barnkonventionens värdegrund faktiskt når ut i verksamheterna på ett korrekt sätt.
Precis som studiens problemformulering lyfter fram var flera av landets kommuner inte förberedda på den omställning som konventionen skulle innebära. Flera av kommunerna saknade strategiplaner och i de fall där det fanns strategier såg dem väldigt olika ut. Denna studie visar att det även i dessa fall finns en skillnad i hur de två kommunerna agerat i samband med implementeringen av
konventionen. Skillnaderna är många och problematiken kring lagens utformning och bristen på krav kan ha varit bidragande till att det i dagsläget finns skillnader i implementeringen av konventionen.
Regeringen har inte ställt några krav på specifika insatser utan menar istället att det handlar om en gemensam attitydförändring. Att det inte finns några krav på specifika insatser gör att
implementeringen anpassats efter de behov som finns i de kommunala förvaltningarna istället för vad staten egentligen har efterfrågat. Bristen på tydliga statliga specifika vägledningar och tydlig
lagstiftningen har gjort att tolkningsutrymmet är stort och att kommunerna fått använda sin egen kompetens för att implementera konventionen i sina verksamheter. Kanske hade en lösning för att
kunna säkerställa en mer likformig implementering varit att utforma tydligare gemensamma mål att återkoppla och utvärdera till.
Att Sverige valde att göra en direkt inkorporering av konventionen kan också vara en anledning till att kommunerna upplever svårigheter med att använda konventionen och förstå dess innehåll, eftersom konventionen är anpassad för att fungera i alla medlemsländer saknas det i dagsläget en enhetlig tolkning av hur konventionen skall användas i svensk förvaltning. Studien ger därmed stöd till Englundhs slutsats om att det finns ett behov av tydligare statliga initiativ och en enhetlig
tolkning för att undvika att implementeringen ser olika ut på olika platser i landet. Bristen på statliga initiativ och enhetlig tolkning gör att det finns sannolikhet att tro att även andra kommuners
implementering har olikheter och att skillnaderna kan förklaras på samma sätt som i denna studie.99
Ytterligare en faktor som kan förklara skillnaderna i implementationen i detta fall kan ha att göra med att analysenheterna är av olika storlek och därmed har olika förutsättningar att implementera beslutet både när det gäller finansiella och personella resurser. Eftersom staten beslutat att insatserna för implementering skall rymma inom den egna budgeteringen har en större kommun per automatik större handlingsutrymme. De demografiska skillnaderna är dock en problematik som är svår att komma ifrån eftersom landets kommuner är i så blandade storlekar, det tyder på att problematiken om olikheter i implementeringen också är svår att komma ifrån utan hjälp av statliga styrmedel.
Denna studie ger därmed stöd till Leviner slutsats om att demografiska skillnader i många fall kan resultera i att barn inte får samma skydd av barnkonventionen och att decentraliseringen i fallet barnkonventionen kan vara problematisk. Med det sagt är det svårt att komma ifrån problematiken kring att den geografiska positionen påverkar vem som får vad och hur såvida staten inte går med styrmedel och hjälper kommunerna att få en liknande implementering.100
Den tydligaste skillnaden mellan studieobjekten har att göra med huruvida det finns ett politiskt kommunfullmäktige beslut eller inte, de kunskapshöjande insatserna, antalet anställda som skall arbeta med konventionen och intensiteten i arbetet med uppföljning och utvärderingsarbetet. I förhållande till teorin visar studiens resultat att det finns en problematik i den lokala
implementationen av konventionen som delvis kan förklaras av att lagen är generellt formulerad, bristen på statlig inblandning men även att det finns ett bristande förståelse hos de lokala
99 Englundh. E, Folkrätt för barn som pedagogiskt åtagande: statligt ansvar -regionalt lärande?, ss. 233-237.
100 Leviner. P, Child protection under Swedish law—legal duality and uncertainty, European Journal of Social Work.
implementerarna. Det gör att det finns en problematik att kunna säkerställa att barnkonventionen implementeras i enighet med konventionens egen värdegrund på olika platser. I Sverige är regeringen ytterst ansvariga för att barnkonventionen efterlevs, men i och med att mycket att den verksamhet som rör barn är baserad på lokal nivå är hela landet bundna till att förverkliga
konventionens innehåll. Att konventionen blir lag kan i detta falls ses som ett försök till att skapa en samordnad implementering. I dagsläget saknas de dock både vägledning och finansiella styrmedel för att kunna säkerställa att implementeringen når den likformiga karaktär som önskas. Men det som är allra tydligast är avsaknaden av en enhetlig tolkning av lagstiftningen, vilket i detta fall föranleder att det finns skillnader i implementeringen.
Vidare hade det därför varit intressant att i en framtida studie analysera huruvida regeringens
insatspaket och kartläggning bidragit till en mer likformig implementering bland landets kommuner.
Eftersom majoriteten av studiens antaganden fick stöd i denna studie hade det även varit intressant att undersöka om antagandena har stöd på ett större antal analysenheter. Eftersom denna studie baserat sitt resultat utifrån tolkning av kommunernas egna implementeringsplaner, finns det sannolikhet att tro att ett annat material hade och intervjuer kunnat lyfta fram andra och tydligare skillnader. Det hade därför också varit intressant att genomföra intervjuer och analysera hur
implementeringen faktiskt etablerats i verksamheterna och hur kommuner själva motiverar sitt arbete och därmed närmare kunna undersöka studiens femte antagande.
7.2 Slutsatser
Att en konvention blir till lag är en unik situation. Att Sverige gör barnkonventionen till svensk lag för med sig ett starkt budskap om att barnets rättigheter är ett prioriterat område för regeringen och för hela landet. Att barnkonventionen blir svensk lag hade som syfte att ge konventionen ökad spridning i den offentliga förvaltningen, framförallt i på statlig och kommunal nivå. Denna studie lyfter fram att det trots ny lagstiftning finns skillnader i hur Sveriges kommuner implementerar konventionen i sina verksamheter. Baserat på vad barnet får de därmed ett olika skydd av
konventionen. Studien synliggör att det som i detta fall skiljer studieobjektens implementering åt är huruvida det finns ett politiskt kommunfullmäktige beslut eller inte, vilka de kunskapshöjande insatserna är riktade till, antalet anställda som skall arbeta med konventionen och intensiteten i arbetet med uppföljning och utvärderingsarbetet.
Det primära syftet för denna studie handlar dock om att undersöka vilka bakomliggande faktorer som föranleder att det finns skillnader i implementeringen av lagen 2018:1197 om FN:s konvention om
barnets rättigheter. Studien når sitt syfte genom att analysera två studieobjekt som båda hade implementerat barnkonventionen i sina verksamheter genom en implementeringsanalys. Studien använde sig av deduktiv forskningsansats och utvecklade i samband med teorikapitlet fem
antaganden som senare fungerade som möjliga förklarande faktorer till skillnader i implementering.
Majoriteten av studiens antaganden fick stöd på studiens empiriska material, vilket tyder på att de alla kan varit betydande faktorer till skillnader i implementeringen.
Studiens resultat ger stöd till tidigare forsknings slutsatser om problematiken kring brist på statlig inblandning vid implementeringen av barnkonventionen och synliggör att decentraliseringen och bristen på implementeringen i styr- och ledningsdokument även i detta fall kan vara en faktor som möjliggjort att det finns skillnader i implementeringen mellan kommunerna. I detta fall kan skillnaderna i implementeringen påverkats av bland annat otydlig och svårförståelig lagstiftning, brist på statliga finansiella och materiella styrmedel, att implementeringen skett i flera led och en bristande förståelse för den policy som skall implementeras. Det som däremot ses som den avgörande faktorn till skillnader i implementationen är att lagen är otydlig och svårförståelig. Det saknas i dagsläget tydliga krav på vad som förväntas och hur lagen skall implementeras i praktiken.
Avsaknaden av tydlig lagstiftning gör att det finns sannolikhet att tro att de andra antagandena inte ensamma kunnat vara avgörande för att minska olikheterna i implementeringen utan att de i detta fall är av betydande karaktär. Lagen är generell och lämnar stort utrymme för tolkning vilket gör att det finns stort utrymme för kommunerna att leverera olika slutprodukter och det är därmed svårt att säkerställa någonting annat även med hjälpmedel. Lagen är i dagsläget alldeles för abstrakt och luftig, det finns sannolikhet att tro att kommunerna kunnat arbeta på ett mer likformigt sätt om det fanns en tydligare målbild att återkoppla och utvärdera till samt en tydligare lagstiftning. Med det sagt kan lagens utformning och otydlighet i detta fall ses som avgörande faktorn till att det finns olikheter i implementeringen.
Sammanfattningsvis synliggör denna studie att skillnaderna i implementeringen av barnkonventionen kan förklaras i enighet med implementeringsteorins huvudfaktorer och att den avgörande faktorn till skillnaderna troligtvis har att göra med lagens otydlighet. Förhoppningen om ett land med lika rättigheter för alla barn är därmed en satsning som kräver mer än bara en lagändring utan någonting som kräver statliga initiativ och tydliga skyldigheter. Denna studie synliggör att problematiken kring skillnader i implementeringen av barnkonventionen kvarstår och att lösningen för att säkerställa lika rättigheter till alla barn inte bara finns i internationell lagstiftning utan att det finns ett behov av en enhetlig tolkning.