P RÖVNING AV ANTAGANDEN

Det står klart efter att ha analyserat båda kommunerna att det finns olikheter i hur de valt att implementera lagen om barnets rättigheter. För att kunna förklara skillnaderna i implementering

Örebro kommun Kalmar kommun

Fokus på kunskapshöjande insatser om vilka nya krav lagen ställer och övergripande innehåll.

Fokus på verksamhetsanpassad utbildning om barnkonventionen.

Plan för stort årligt uppföljning- och utvärderingsarbete inom kommunens hållbarhetsprogram. Plan för årlig inventering barns livsvillkor.

Planerar att upprätta årliga barnbokslut för att följa upp hur barnrättsarbetet gått.

Hel avdelning som kommer arbeta med konventionen.

En person kommer arbeta med specifikt barnkonventionen.

kommer studien analysera vilka antagande som utifrån studiens empiriska material kan bekräftas eller vederläggas.

6.2.1 Antagande 1, Otydlig lagstiftning; Ju mer otydlig och svårförståelig lagstiftning, desto större är sannolikheten att det finns skillnader i implementeringen

Eftersom lagen är en direkt inkorporeringen av barnkonventionen är den generellt utformad för att fungera i alla medlemsländer. Detta gör att lagen varken är anpassad för det svenska rättssystemet eller för svenska myndigheter eller förvaltningar och därför kan vara svår att tillämpa i praktiken.

Belägg för detta antagande skulle vara att empirin synliggör att kommunerna haft svårigheter att förstå dess innehåll. I detta fall lyfter båda kommunerna fram att de haft svårigheter med hur lagen skall tillämpas i praktiken och har båda två sökt sig till olika nätverk för hjälp med

implementeringen. I samband med implementeringen har bland annat Kalmar kommun varit i kontakt med Socialdepartementet och där fått hjälp med frågor angående lagen och

implementeringen. Lagen lämnar ett stort utrymme för tolkning hos tillämparen. Vilket lämnar utrymme för att tolkningen kan se olika ut hos olika kommuner. Kommunerna i detta fall har

anpassat sin implementering efter de enskilda behoven hos de egna kommunala förvaltningarna utan att egentligen visa förståelse för vilka skyldigheter lagen tillskriver dem. Vilket resulterat i att implementeringen ser olika ut. Kommunerna uttrycker även att det varit svårt att applicera lagen på det enskilda fallet och att de haft svårigheter med att förstå lagens innehåll. Lagen tillskriver till exempel att varje stat ska vidta alla lämpliga och nödvändiga åtgärder för att tillgodose barnets rättigheter. Men samtidigt tillskriver lagen inte kommunerna några nya skyldigheter utan handlar snarare om en gemensam kraftsamling och lämnar därmed utövaren med dubbla budskap. Att kommunernas implementering skiljer sig åt kan tänkas bero på att implementerarna inte förstått konventionens innehåll och att konventionen lämnar ett alldeles för stort utrymme för fri tolkning hos utövarna. I detta fall synliggör kommunerna att de baserat sina implementeringsplaner utifrån vad som framkom i inventeringen och verksamheternas egen självskattning av hur barnets rättigheter tillämpats, det torde bero på att det inte är självklart hur de annars skall agera. Kalmar kommun lyfter fram att de tagit hjälp av andra kommuners arbete för att få förståelse om hur konventionen kan implementeras i verksamheterna, vilket i sin tur kan tolkas som att de själva haft svårigheter med att förstå innehållet i konventionen.

Således kan lagens otydlighet och svårförståelighet varit en avgörande faktor till att

implementeringen skiljer sig åt. Kommunerna åskådliggör att det funnits ett stort utrymme för egen

tolkning och misstolkning i lagen om barnets rättigheter och därmed kan detta antagande bekräftas.

En lag med tydligare formuleringar som är mer anpassat efter det svenska rättssystemet hade troligtvis kunnat bidra till en mer likformig implementering.

6.2.2 Antagande 2, Statliga styrmedel; Ju större behov och brist på statliga finansiella och materiella styrmedel, desto större är sannolikheten att det finns skillnader i implementeringen Implementeringen av barnkonventionen lokalt är ingenting som staten finansierar istället skall implementeringen rymmas i kommunernas egna budgeteringar. Varje kommun har därför fått verka utifrån sina egna förutsättningar. Belägg för detta antagande skulle vara att empirin synliggör att kommunerna inte haft de ekonomiska och materiella förutsättningarna som behövs för att säkerställa en god implementation och att det därför finns skillnader. Kalmar kommun och Örebro kommun är två kommuner i olika storlekar och med olika förutsättningar. I och med att storlekarna skiljer dem åt skiljer sig även insatserna kommunerna inom budgeten har råd att finansiera. Regeringen menar att de administrativa åtgärderna bör rymmas i de kommunala budgeteringarna. Trots det finns det skillnader mellan hur kommunerna implementerat beslut och i vilken uträckning effekterna kan nå alla barn. Kalmar kommun uttrycker att de utgått från sin aktuella budgetering i de åtgärder som förslagits i implementeringsplanen. Örebro kommun uttrycker att insatserna för barnkonventionen skall rymmas inom budgeten för barnrättsarbetet och ser inte finansiering som en större problematik.

Det är också Örebro kommun som senare föreslår större implementeringsinsatser, detta torde bero på att de har en egen barnrättsbudget vilket Kalmar kommun saknar. Det är inte helt oväntat att en större kommun med en större budget har möjlighet att göra fler insatser för att främja en implementering av konventionen än vad en mindre kommun kan. Att det finns olikheter i

implementeringen är ett tecken på att det finns ett behov av statlig finansiering och att regeringen haft fel i sin tanke om att åtgärderna skulle rymmas i den egna budgeteringen i alla fall om staten vill säkerställa en likformig implementering bland Sveriges kommuner.

Båda Kalmar kommun och Örebro kommun uttrycker att det finns en bristande förståelse om konventionens innehåll och de krav som regeringen ställer. De finns därmed en bristande förståelse om hur konventionen skall användas. Ett annat styrmedel som hade kunnat påverka

implementerandet av konventionen är därför informationsinsatser. De informationsinsatser som staten i detta fall erbjudit är få och riktar sig framförallt till rättsväsendet. Kommunerna uttrycker själva att det vart svårt att förstå vad insatserna innebär och även de hade varit i behov av

informationsinsatser och vägledning. Kommunerna har istället själva fått söka sig till externa aktörer

för att få information och verktyg om hur barnkonventionen kan implementeras i de kommunala verksamheterna. Bland annat synliggör Kalmar kommun att de sökt sig till externa nätverk och andra kommuner för att få hjälp med att implementera lagen.

Således kan bristen på statliga styrmedel ses som en bidragande faktor till varför det finns skillnader lokalt sett i implementeringen. Kommunerna åskådliggör att funnits en brist i de statliga styrmedel som presenterats för implementering av barnkonvention lokalt och att kommunerna fått utgå från sina egna finansiella, personella och materiella resurser i implementeringen och därmed kan detta antagande bekräftas. Med hjälp av statliga informationsinsatser och styrmedel är sannolikheten stor att implementeringen hade sett mer likformig ut nationellt sett. Men eftersom regeringen ännu inte utrett exakta förutsättningar för konvention finns det förhoppningar om att detta är något som i framtiden kan förändras.

6.2.3 Antagande 3, Implementering i flera led; Ju längre kedja av handlingar som

implementeringsprocessen kräver, desto större är sannolikheten att det som levereras i slutet avviker från det som i början önskades

Barnkonventionen är en policy som färdats genom flera led. Konventionen skapades till en början på global nivå, har färdats till nationell nivå för slutligen landa på lokal nivå. För varje territorium som policyn färdats genom skulle någon på något sätt implementera beslutet i sina aktuella verksamheter.

Precis som ett tidigare stycke redogör för är lagen generell och på många sätt svårförståelig. Det finns därför sannolikhet att tro att konventionen på varje nivå den landat tolkats och formats efter de berörda verksamheterna och därmed att konventionen för varje nivå den färdats genom kommit allt längre ifrån ursprungsidén om hur barnets rättigheter skall tolkas. Att Sverige decentraliserat

förverkligandet av barnkonventionen till lokal nivå innebär att det finns ett ansvar hos varje kommun att implementera konventionens innehåll i deras verksamheter. En lag som lämnar stort utrymme för tolkning gör att det finns en risk att policyn implementeras olika av olika utövare. Det lämnar också utrymme för utövarna att forma policyn efter sina behov och underliggande intressen. Belägg för detta antagande skulle därför vara att empirin synliggör att en implementering på lokal nivå resulterat i olika utfall. I detta fall vittnar kommunerna om att de anpassat implementeringen efter sina egna behov genom att bland annat ta hjälp av sina förvaltningar för att skapa

implementeringsplaner. Implementeringsplanen grundades utifrån de behov som förvaltningarna uttryckte fanns i deras verksamheterna. Att insatserna ser olika ut kan därför förväntas bero på att

funnits olika behov hos de kommunala förvaltningarna och att det funnits en bristande förståelse över vilka skyldigheter som lagen tillskrev varje instans.

Således kan faktorn kring att barnkonventionen färdats genom flera implementeringsled varit en bidragande faktor till att implementeringen i dagsläget skiljer sig åt. Kommunerna åskådliggör att de utgått från behoven hos de egna förvaltningarna när de tagit fram implementeringsplaner och därmed kan detta antagande bekräftas. Tillsammans med att lagen är generellt utformad, bristen på statliga styrmedel och att förståelsen lokalt sett ser olika ut, kan en implementering i flera led vara en bidragande faktor till att implementeringen geografiskt sett ser olika ut.

6.2.4 Antagande 4, Implementerarens förstå-vilja-kunna; Ju sämre förståelse, vilja och

handlingskraft kring den policy som skall implementeras, desto större är sannolikheten att det som levereras i slutet avviker från det som i början önskades

En förutsättning för en framgångsrik implementering sägs enligt detta antagande vara

implementerarens förmåga att förstå, vilja och handlingskraft att kunna implementera beslutet i sina verksamheter. Belägg för detta antagande skulle vara att empirin synliggör att det finns brister i kommunernas vilja, förståelse och handlingskraft. I detta fall har båda kommunerna visat en vilja att implementera beslutet då de i samband med den nya lagen upprättat en lokal strategi för

implementering och därmed försökt att anpassa sina verksamheter efter den nya lagstiftningen.

Utifrån det empiriska materialet framkommer det istället att skillnaderna snarare kan förväntas bero på bristande förståelse och handlingskraft hos tjänstemännen. Det faktum att kommunerna till en början har olika givna förutsättningar gör att handlingarna anpassats efter detta. Kommunerna har både haft olika ekonomiska och personella resurser att använda sig av vid implementerandet och därmed har de olika förutsättningar att utgå ifrån. Örebro kommun har sedan tidigare ett politiskt beslut och har under lång tid arbetat med barnrättsperspektivet. Det kan därför vara enklare för dem att fatta beslut i verksamheterna. De har även en större budget och satsa mer på kunskapshöjande insatser, det gör att Örebro kommun har en relativt stark handlingskraft men även att det finns en inarbetad förståelse hos tjänstemännen. Kalmar kommun har inte jobbat med barnkonventionen i samma utsträckning och saknar därför det inarbetade arbetssätt som Örebro kommun efter år av barnrättsarbete kan förväntas ha. Kalmar kommun är en mindre kommun med mindre budget än Örebro kommun, vilket gör att det inte finns skillnader i handlingsutrymmet lokalt sett. Kalmar kommun synliggör att mycket av kunskapen behöver komma genom externa resurser för att kunskapen om barnkonventionen saknas lokalt. Med det sagt finns inte samma förståelse och

handlingskraft i Kalmar kommun och de behöver mycket hjälp utifrån för att ge implementeringen förutsättningar. Detta är inte problem som Örebro kommun uttrycker att de har.

Således kan implementerarens förstå, vilja och kunna vara en bidragande faktor som kan förklara varför implementeringen ser olika ut. Kommunerna åskådliggör att det bland annat det finns ett behov av kunskapshöjande insatser hos den kommunala personalen för att öka förståelsen och att budgeteringen fått sätta ramar för insatserna kommunerna kunnat göra, därmed kan detta antagande bekräftas. Att Kalmar kommun i detta fall för tillfället inte har tillräckligt med resurser betyder inte att de inte har viljan att implementera beslutet utan det kan snarare förklara varför implementeringen ser olika ut just nu. Men samtidigt som olika ekonomiska resurser kan vara en förklaring, har även Örebro kommun fler invånare att ta hänsyn till. Det gör att skillnaden snarare kan tänkas bero på bristande förståelse och därmed är det någon som framöver kan komma att ändras.

6.2.5 Antagande 5, Slutmottagare; Ju sämre mottaglighet hos slutmottagaren desto större är sannolikheteten att implementeringen skiljer sig åt

När barnkonvention väl når slutmottagren förutsätts det att mottagaren anpassar sig efter de nya förutsättningar som lagen innebär, vilket kräver såväl finansiella resurser så som tid och personal.

Det gör att implementeringen kan olika gå olika fort i olika kommunala verksamheter. Belägg för detta antagande skulle vara att empirin synliggör att det finns en bristande vilja-förstå och kunnande hos slutmottagarna vid implementeringen av barnkonventionen. Båda kommunerna tar i detta fall hjälp av sina förvaltningar vid framtagandet av implementeringsplanen. Det innebär att förvaltningar haft möjlighet att påverka de förändringar som kommer påverka deras verksamheter och därmed bör de vara införstådda i vilket arbete som krävs. Med det sagt finns det sannolikhet att tro att

förvaltningarna i dessa kommuner har förståelse för hur och när policyn skall användas. Örebro kommun har sedan lång tid tillbaka ett inarbetat barnrättsarbete med klara rutiner för hela

verksamhetens personal. Vilket innebär att personalen borde vara väl införstådda i vad arbetet med konventionen innebär. Med det sagt finns det sannolikhet att tro att Örebro kommun inte behövde göra samma intensiva implementeringsarbete som Kalmar kommun vari i behov av och att Örebro kommuns slutmottagare vart mer lättmottagliga för en förändring. Men givit studiens begränsningar är det svårt att uttala sig om detta antagande eftersom det empiriska materialet studien använt sig av inte synliggör vilka effekter som finns hos slutmottagaren.

Således kan studien varken bekräfta eller förkasta detta antagande med hjälp av det empiriska material som använts i denna studie.