I de sonderingar som gjordes i valda rådsmedlemmars huvudstäder innan Sverige tog sin plats i anspråk 2017 var inte bara medlemmar av ACT-kretsen positiva till förändringar av arbetsmetoder, regeltillämpning och mötesrutiner som ökar transparens och resultatinriktad verksamhet, utan även länder som Egypten och Etiopien.154 De E10-länder som hade färska erfarenheter av de hårda förhandling-
ar enligt vilka ordförandeskap i de subsidiära organen fördelas kunde vittna om det asymmetriska maktförhållandet mellan P5- och E10-länder och hur det ofta tar sig i konkret uttryck i dylika sammanhang. Till justeringar av arbetsmetoder som direkt berör E10-länderna hör tilldelningen av uppdrag som ordförande av underorgan, inte minst sanktionskommittéer, vilken tydliggjordes i en manual antagen 2017.
En annan viktig dimension av nu gällande arbetsmetoder gäller fördelning av pennhållarskap, det vill säga vilket land som (bildligt sett håller i pennan och) skriver det första utkastet till ett resolutionsförslag. P5-länderna har med stöd i sitt strukturella maktövertag i säkerhetsrådet tillägnat sig detta initiativ och i realiteten är det nästan uteslutande ett P3-land – USA, Storbritannien eller Frank- rike – som för den så kallade pennan. Endast i undantagsfall begär Kina att få vara pennhållare och Ryssland i princip aldrig, sannolikt för att det förutsätter ett betydande mått av flexibilitet, kompromiss- och samarbetsvilja vid förhandlingar, egenskaper som i Moskva under 2010-talet inte värderades särskilt högt. Däremot inkluderar emellanåt P3 ett enskilt valt medlemsland (eller två) i framtagande av utkast i frågor som ligger nära detsamma geografiskt eller tematiskt.155
Att vara pennhållare ensamt eller parvis är dock en krävande roll i ett bety- dande antal av de frågor som befinner sig på säkerhetsrådets bord. Man behöver avsätta en betydande del av sin tid och energi som vald rådsmedlem till att försö- ka lösa ut vad som kan vara svåra diplomatiska knutar, till långa och ibland synnerligen komplexa textförhandlingar, och inte alla E10-länder är beredda att axla en sådan uppgift och därmed också acceptera risken att inte gå iland med densamma. Vid det E10-möte Sverige och Sydafrika gemensamt stod värd för i Pretoria 13-14 september 2018 (se nedan) erkände enligt uppgift just värdlandet att man var ytterst tveksam till att ta ansvar för någon av FN:s större interna- tionella insatser, med hänvisning till sådan kapacitetsbrist.156
När P5-kretsen är splittrad kan man föreställa sig att ett mer samstämt E10 kunde vara av nytta för att säkerhetsrådet ska kunna leva upp till sitt uppdrag. Här kan noteras att företrädare för Frankrike och Storbritannien i olika samman- hang uttryckt förståelse för och till och med uppskattning för Sveriges ansträng-
153 Jmf Regeringens skrivelse 2018/19:104, ss. 14-16, 125, 128-129. 154 UD/2016/21974/FN/1.
155 Det finns inga formella hinder för att ett E10 land ska ta initiativ och att ”hålla i pennan”, men utsikterna att lyckas är avsevärt bättre då man har stöd från P5-länder redan i utgångsläget.
ningar för att stärka E10-kretsen under sitt rådsmedlemskap.157 I praktiken tycks
just de två europeiska P5-länderna mer benägna än övriga tre att acceptera delade pennhållarskap. Samtidigt är det svårt att veta om man egentligen inte står när- mare övriga P5-länder när det handlar om att streta emot en mer långsiktig, om än partiell, maktförskjutning till de valda rådsmedlemmarnas fördel.
Ett initiativ avsett att förankra en konstruktiv praxis som skulle leda till ett mer strukturerat samarbete mellan E10-länder, och därmed mer kontinuitet i säkerhetsrådets arbete på ett generellt plan, utgjordes av ovan nämnda möte i Pretoria, Sydafrika. Detta ägde rum i mitten av september 2018, och alla repre- sentanter för ”utgående” och ”inkommande” icke-permanenta medlemsländer hade bjudits in. Värdar var Sverige och Sydafrika, i egenskap av utgående respek- tive inkommande rådsmedlem. Syftet var delvis att bygga en inbördes solidaritet inom E-10-gruppen men även att försöka finna överlappande prioriteringar där inkommande rådsmedlemmar kunde överta profilfrågor av utgående, tillsam- mans med erfarenheter gällande vad som varit mer eller mindre fruktbart för att uppnå resultat. I några fall identifierades sådana överlappande prioriteringar där ett slags ”stafettpinne” kunde överlämnas till nästa konstellation av valda med- lemsländer.
I planeringen inför rådsmedlemskapet inom Utrikesdepartementet nämndes uttryckligen att verka för ”dynamiska och interaktiva rådsdiskussioner“, vilket förutsätter ett aktivt engagemang från flertalet E10-länders sida.158 Positivt var
att också Nederländerna i förväg uttryckt en tydlig vilja att stärka E10-kretsen. I interna dokument som sammanfattar de första åtta månaderna,159 samt i Utrikes-
departements redogörelse publicerad i efterhand,160 menar man sig ha uppnått
”stärkt E10-dynamik”. Av de konkreta exempel på detta som antyds framträder frågan om humanitärt bistånd till Syrien som ett ärende där E10-kretsen verkli- gen hållit samman och därmed gemensamt utövat påtryckningar på P5-länder- na. Samstämmiga uppgifter från andra länders FN-representationer bekräftar denna bild och att Sveriges bidrag till att denna stärkta samhörighet var betydan- de. Men det är också uppenbart att Sveriges rådsmedlemskap hyste mer långsik- tiga ambitioner med sitt agerande i detta avseende,161 och mer tveksamt hur
beständigt detta bidrag visat sig vara.
En insats av mer tillfällig karaktär var försöket att förbättra atmosfären i säk- erhetsrådet under det så kallade ”retreat” som förlades till Dag Hammarskjölds Backåkra istället för i Green Tree strax utanför New York, den 21-22 april 2018.162
Resan och mötet, samt en avstickare till Lunds universitet, tycks ha fallit ut posi- tivt.163 Initiativet att flyga ledamöterna i säkerhetsrådet till sydöstra Skåne var 157 UD2017/07371/FN/1. 158 UD/2016/22505/FN/1. 159 UD/2017/17456/FN/1-5. 160 Regeringens skrivelse 2018/19: 104, ss. 14-15. 161 UD/2017/17456/FN/1. 162 UD2018/07029/FN/1-9.
163 I ett anförande 2020 sade Karel van Oosterom, som var Ständig Representant vid Nederländernas FN- representation och deltog i säkerhetsrådets årliga informella arbetsmöte 2018, att umgänget i samband med
inte utan risker i diplomatiskt hänseende, men det placerade också värdlandet i centrum under några dagar utöver ordförandeskapsmånaderna och lade samti- digt vikt på Sveriges historiskt starka koppling till FN via arvet från generalse- kreterare Dag Hammarskjöld. Det skapade därmed en unik möjlighet att påminna om säkerhetsrådets ansvar för internationell fred och säkerhets samt för mellan- statligt samarbete och multilateralism i allmänhet, principer som låg i linje med ambitionerna med Sveriges rådsmedlemskap.164