Förberedelserna inför Sveriges medlemskap i säkerhetsrådet skedde således un- der intryck av ett gradvis försämrat säkerhetsläge, i fyra urskiljbara etapper från 2012 till och med 2016. Kandidaturen hade tillkännagetts redan 2004, men ingen av regeringarna hade under de första åren gett frågan prioritet.46 Den första 46 Ekengren och Möller (kommande 2021).
egentliga etappen som tog sin början fyra år innan omröstningen i generalför- samlingen var informell till sin natur, och bestod av ett fåtal personer i den poli- tiska ledningen och vid Enheten för FN-politik, konflikt och humanitära frågor (FN-enheten), som påbörjade interna diskussioner om vad en svensk kandidatur till medlemskap i FN:s säkerhetsråd skulle innebära och hur den skulle kunna läggas upp. En andra etapp tog sin början i oktober 2014, då ett kampanjsekretariat inrättades.47 Därmed formaliserades arbetet som gick ut på att kartlägga diverse
behov på en tidslinje, inventera existerande FN-kunskaper i Utrikesdepartemen- tets geografiska och funktionella enheter, fördjupa kontakter mellan kampanjse- kretariatet och departementets politiska avdelning samt med Regeringskansliet i stort, samt att företa ett antal studieresor till FN-representationen i New York. Det var också vid denna tidpunkt som kampanjbudskapet började ta form genom en analys av Sveriges positionering i relation till säkerhetsrådet, där såväl utrikes- som säkerhetspolitiska element beaktades.
Organiseringen av kampanjsekretariatet byggde enligt uppgift på nyckelper- soners erfarenheter från 1997-98, rapporteringen från FN-representationen un- der nämnda år, samt den ”blåbok” som sammanställdes vid Utrikesdepartementet i efterhand.48 Ledande UD-tjänstemän genomförde 2015-16 ett antal konsultationer
med kollegor som deltagit på olika nivåer och i olika roller vid förra rådsmedlem- skapet, och det förekom även samråd med andra delar av Regeringskansliet (så- som Försvarsdepartementet och Statsrådsberedningen). Därutöver påbörjades ett nära samarbete med FN-representationen, som försåg Stockholm med ini- tierade kunskaper om de ärenden som ligger på säkerhetsrådets dagordning. Ambassadör Per Thöresson, dåvarande Biträdande Ständig Representant i New York, var en nyckelperson i detta samarbete som syftade till att utbilda och upp- datera personal som ifall Sverige vann inträde i säkerhetsrådet skulle kunna ut- göra ”förstärkare” och på kort varsel överföras till FN-representationen.49
I den tredje etappen handlade arbetet om att marknadsföra, argumentera för samt förankra kandidaturen bland FN:s medlemsstater och P5-länderna.50 De
förberedelser som företogs syftade primärt till att ge Sverige segern i konkurrens med Italien och Nederländerna, två erkänt starka motståndare. Då den andra etappen inletts tog man även in extern expertis från personer med färsk erfaren- het av att bedriva kampanj om medlemskap i säkerhetsrådet, inklusive de som misslyckats i den nordiska kretsen.
Av särskild betydelse tycks kontakterna med Australiens (rådsmedlem 2013-14) och Nya Zeelands (rådsmedlem 2015-16) respektive FN-representationer och utrikesministerier ha varit, samt till dessa knutna experter. Nya Zeeland hade två år tidigare konkurrerat med Spanien och Turkiet om en plats i rådet och emot alla
47 Detta skedde under Anna-Karin Eneströms ledning. 48 Lidén och Melin, red. 1999.
49 Arbetet inleddes egentligen under ambassadör Mårten Grunditz, som emellertid avled efter en tids sjukdom. 50 Den tredje fasen inleddes när ledningen för kampanjsekretariatet övertogs av Niclas Kvarnström.
odds lyckats genomföra en ovanligt kostnadseffektiv kampanj som hösten 2014 resulterade i hela 145 ja-röster i generalförsamlingen. Till förklaringarna bakom framgången i detta fall hörde, såvitt man kan bedöma, en mycket disciplinerad stabsorganisation där enkelheten i budskapet, valet av bärare av budskapet i land- kontakter, bredden i kommunikation med företrädare för samtliga FN:s medlems- länder, samt en noggrant utformad beräkningsmodell som skiljde mellan grader av säkerhet beträffande sannolikt röstningsbeteende i FN:s generalförsamling.51
Sverige gavs möjlighet att överta nämnda beräkningsmodell samt andra element av Nya Zeelands framgångsrecept, inte minst specifika råd kring hur man organ- iserar själva ”upploppet” på plats i New York. Enligt uppgift ska beräkningsmod- ellen ha fungerat med extremt hög precision, och Sverige uppnådde 134 röster, det vill säga sex fler än nödvändigt, i första omgången.
Efter den framgångsrika omröstningen i generalförsamlingen den 28:e juni 2016 växlade förberedelsearbetet över till en fjärde etapp, som handlade om att utrusta och bemanna FN-representationen i New York, stabsorganisationen (Samordningen för säkerhetsrådsfrågor, SR-SAM) i Stockholm, samt ta fram beredningsrutiner och underlag för svenska ståndpunkter i linje med kampanj- budskapen. Det mer konkreta förberedelsearbetet påbörjades i New York samti- digt som man i Stockholm fastställde beredningsrutiner och processer. Under ett par veckor i slutet av 2016 ”testkördes” systemet i New York medan man tog fram instruktioner utifrån den ”SR-not” med förslag till agerande som anlänt i förväg från FN-representationen. I Stockholm provade man processen med morgon- möten på enheterna, följt av ”SR-kvarten” med utrikesrådet för politiska frågor, kabinettssekreteraren, samt ofta även utrikesministern, vid vilken den politiska avstämningen ägde rum i bred krets.
Parallellt med den fjärde etappen färdigställdes också den större delen av de sista förberedelserna i termer av detaljerade svenska positioner i de frågor som ligger på säkerhetsrådets bord. Därpå lät man de geografiska enheterna ta fram så kallade ”Grund-PM” kring alla formella FN-ärenden plus de tematiska priorite- ringar som man förankrat hos den politiska ledningen. Samtidigt genomfördes sonderingar med övriga inkommande E10-länder samt med P5-kretsen för att försöka bedöma vilket manöverutrymme som förväntades finnas för svensk diplomati under 2017-18. Till detta hörde att bygga närmare relationer med indi- vider på nyckelpositioner i New York och i respektive rådsmedlems huvudstad.
Uppgiften var mångfacetterad och krävde en inre organisation i balans, redo att parallellt hantera ett stort antal frågor på säkerhetsrådets agenda, där diplo- matisk, geografisk, folkrättslig och militär sakkunskap behövde få möjlighet att samspela. E10-ländernas strukturella nackdelar i termer av P5-ländernas veto- makt, större resurser samt kunskaps- och informationsövertag behövde kom-
penseras för genom vältrimmat lagarbete på individuell, institutionell och mel- lanstatlig nivå om man ville undvika att starkt påverkas av existerande normativa föreställningar och maktförhållanden. Ett flexibelt och samstämt agerande i säk- erhetsrådet, men också på diverse andra arenor för att indirekt kunna påverka aktörerna i New York och berörda huvudstäder, var av förberedelserna att döma vad den nyligen invalda rådsmedlemmen Sverige eftersträvade.
Kapitel 3 | Stärkande av en regelstyrd
världsordning
I och med att arbetet i FN:s säkerhetsråd dels består av att hantera händelsestyrda ärenden, och dels av att i en viss riktning försöka driva ärenden som noga förbe- retts i förväg, måste en utvärdering inbegripa båda två typerna av verksamhet. Vi analyserar därför först aktiv problemlösning i förhållande till de ärenden som handhas av säkerhetsrådet, och därefter tematiskt agendasättande i kraft av att nya ärenden/teman tillförs rådets dagordning eller revitaliseras inom densamma. Som tredje kriterium diskuteras institutionell reformering som ett försök till att få detta viktiga organ att fungera på ett mer ändamålsenligt sätt.