Inför Sveriges rådsmedlemskap 2017-18 utgick en detaljerad beställning om en sammanställning av olika frågor som berör Nordkoreafrågan i FN, vilken framför allt berörde icke-spridning av massförstörelsevapen samt den sanktionsregim som bygger på en lång rad resolutioner (med början i 825 (1993) och 1718 (2006), där den senare gett namn åt sanktionskommittén. Enheten för Asien- och Stilla- havsregionen var sammanhållande för beställningen, som analyserade och sam- manfattade läget beträffande nämnda sanktionsregim, uttryckliga villkor för in- ledande/återupptagande av samtal från berörda parters sida, samt utsikterna för en informell dialog. Prioriterade var vissa nyckelfrågor i relation till framför allt Nordkorea, USA och Kina, och i en andra grupp Japan, Sydkorea och Ryssland. Men även det diplomatiska läget beträffande en tredje grupp – bestående av reste- rande P5-länder samt viktiga E-10-länder – redovisades utförligt. Motiveringen var att ”Sverige kan ha en unik roll att spela som dialogpartner i och med den svenska närvaron, det humanitära arbetet och den långa diplomatiska representa- tionen på Koreahalvön”.76
Det är uppenbart att det faktum att Sverige länge upprätthållit en unik närvaro med två beskickningar och mångårigt engagemang på den koreanska halvön är den institutionella tillgång som avses. Man har i Nordkorea också på senare år skapat välvilja genom att konsekvent bidra med humanitärt bistånd bland annat via programmet Water, Sanitation and Hygiene (WASH). Samtidigt som Sverige fortsatt att vidmakthålla sin relativt omfattande diplomatiska närvaro och kun- nat leverera visst humanitärt bistånd har utbildningsinsatser, seminarier med mera lagts på is i linje med EU:s agerande i termer av allt hårdare sanktioner på grund av Pyongyangs ambitiösa kärnvapenprogram. Exakt hur intresserad man i Kina egentligen var av verklig avspänning vid årsskiftet 2016-17 tycktes inte klar- lagt utan skulle kräva, inflikar en erfaren diplomat i rapporteringen, vidare efter- forskningar.77
Man kunde vidare konstatera att USA och Kina normalt hanterar den nukleära dimensionen av konflikten även om Japan, Sydkorea, Tyskland med flera varit engagerade och på senare tid blivit uppenbart oroade av utvecklingen, och därför velat få till stånd en effektivare sanktionsregim. Sanktionskommitté 1718 (2006) har för övrigt ansetts fylla en viktig samordnande funktion i och med att det ofta
73 UD/2019/00355/FN/1. 74 UD/2019/00792/FN/1.
75 Jmf Regeringens skrivelse 2018/19:104, ss. 71-74. 76 UD2016/21786/ASO/1.
råder enighet i säkerhetsrådet kring Nordkorea. På motsatta sidor stod i början av 2017 inte oväntat Ryssland och Sydkorea, där det förstnämnda landet reagerade kraftigt på missiluppskjutningen i februari 2016 men däremot inte på provspräng- ningen några veckor tidigare.78 För sin del tycktes Sydkorea anse att miniatyris-
eringen av kärnladdningar vid tiden för det svenska rådsmedlemskapet utgjorde det mest väsentliga elementet som återstår i termer av att få till stånd ett vapen som fungerar på långt håll, och därmed kan hota inte bara den södra halvön utan även Japan och den amerikanska västkusten.79
Händelseförloppet under 2017 kan sägas ha successivt eskalerat från en redan hög nivå till en ännu högre, i och med att Nordkorea från fyra robottest 2016 ökade takten och genomförde hela sjutton under 2017. I april 2017 organiserade Sverige ett informellt möte för att sondera terrängen för något slags avspänning. Situationen förändrades dock hastigt till det sämre då Pyongyang framhärdade med fler och kraftigare provsprängningar, framför allt den 4:e juli med en robot av typen Hwasong-14 som nådde Japanska sjön, följt av tre robotar den 26:e au- gusti och en Hwasong-12 som passerade över Hokkaido. Ännu längre nådde sam- ma typ av robot den 3:e september. I detta skede gavs en ovanligt tydlig instruk- tion till FN-representationen om att Sverige behövde fördöma denna handling ”i starkast möjliga ordalag”.80 Dessutom skulle fördömandet ske enligt exakt in-
struktion i det att provsprängningen sades utgöra: “A clear threat to international peace and security, an unacceptable provocation and a clear breach of the DPRK’s international obligations in defiance of numerous Security Council resolutions”.81
På svenskt initiativ hölls ett särskilt E10-möte med de Ständiga Representan- terna inför det öppna mötet om Nordkorea för att koordinera olika länders stånd- punkter och demonstrera samsyn. Under det öppna mötet reste Kina och Ryss- land frågor om USA:s militära agerande i Nordkoreas närområde men utan att få stöd från övriga. Under nästkommande veckor agerade USA med bred förank- ring i säkerhetsrådet för att stärka implementeringen av existerande sanktioner emot Nordkorea för att uppnå mer effekt. Intern UD-rapportering ger vid handen att Stockholm var väl medvetet om att Pyongyang upprätthållit ett brett nätverk av till regimen knutna företag som specialiserat sig på att bedriva handel och affärer utomlands i strid med gällande sanktioner.82 Den 12:e september an-
togs en resolution om utvidgning av sanktionerna till att gälla olja, textilier, gästarbetare och samriskföretag (joint ventures), tillika fartygsinspektioner vid misstänkt smuggling.83 Nordkoreas för året sista robottest den 28:e november,
där en Hwasong-15 landade nära Japans ekonomiska zon, föranledde säkerhets- rådet att enhälligt anta sin hittills mest långtgående resolution, 2397 (2017).
78 UD2016/21786/FN/2, 6. 79 UD2016/21786/ASO/7. 80 UD/2017/14189/FN/2. 81 UD/2017/14189/FN/2. 82 UD/2017/14189/FN/3. 83 UD2017/14544/FN/5, 31.
Efter denna skärpning av sanktionsregimen vidtog USA vissa mått och steg för att inleda en direkt kanal mellan de politiska ledarna, samtidigt som man upp- muntrade en interkoreansk dialog. Amerikansk irritation tilltog visserligen över vad man betraktade som rysk och kinesisk acceptans för nordkoreanska brott mot sanktionerna, men man lät inte detta hindra en mer aktiv diplomatisk ansats gentemot Pyongyang. I mitten av 2018 värjde sig Sverige emot P3-ländernas linje om att bestraffa Nordkorea i ljuset av att robottesterna hade upphört,84 vilket
fortsatte att vara fallet under hela året. I New York uppmanade den Biträdande Ständige Representanten Carl Skau till ”mer kreativ diplomati” istället för ännu en skärpning av sanktionsregimen.85 Det här låg inte långt ifrån ryska uttalanden
om att agera ”i det politiska spåret” istället för att ensidigt koncentrera ansträng- ningar till sanktioner. Samtidigt upprätthöll Sverige kontinuerliga kontakter med japanska utrikesministeriet, där Tokyo med kraft framförde sin stånd- punkt att förhandlingar bör inledas endast efter demonstrerad vilja till framsteg på Pyongyangs sida. Dessa svensk-japanska kontakter tycks primärt ha hanterats via Stockholm istället för i New York.86
I Asien fanns en fråga till som pockade på aktiv problemlösning under 2017- 18, och den gällde fördrivningen av drygt 700 000 medlemmar av den muslimska folkgruppen rohingyer från Myanmar. Här kunde man inte falla tillbaka på en företrädarroll gentemot USA eller Kanada som i fallet Nordkorea. Däremot kan nämnas att Sverige under 1990-talet varit huvudförslagsställare för generalför- samlingens återkommande resolution om MR-situationen i Myanmar.87 Flyk-
tingsituationen var redan prekär under januari 2017, det vill säga under Sveriges ordförandeskap omedelbart efter tillträdet som vald medlem. Under janu- ari-mars samma år förblev Sverige relativt ensamt om att uppmärksamma frågan men antalet likasinnade växte stadigt, till en början bland E10-länderna.
Man drev på för att säkerhetsrådet skulle engagera sig under loppet av 2017. FN-organen engagerade sig alltmer och den före detta generalsekreteraren Kofi Annan kopplades in. Den 14:e september begärde Storbritannien och Sverige ett särskilt säkerhetsrådsmöte med anledning av den eskalerande flyktingkrisen och nyhetsrapportering om etnisk rensning i Myanmar.88 Man tog även upp frågan
på den månatliga lunchen med generalsekreterare António Guterres och varnade för en eskalerande humanitär kris. I november 2017 genomförde utrikesminis- ter Wallström ett besök i flyktinglägren i Bangladesh, dit flertalet rohingyer flytt, för att uppmärksamma frågan ytterligare. Sverige krävde ett omedelbart slut på våldet mot den muslimska minoriteten samt på den militära kampanj som rik- tats emot de delar av Myanmar där religiösa minoriteter lever, vid sidan om obe-
84 UD2018/15372/FN/3. 85 dpa 2018.
86 UD2017/15605/ASO/1.
87 Regeringens skrivelse 1999/2000:130, s. 19. 88 UD2017/14544/FN/18.
hindrat humanitärt tillträde för berörda FN-organ. Därutöver uppmanade Sve- rige Myanmars regering att acceptera flyktingarnas ovillkorliga rätt att återvända, ansvarsutkrävande för brott mot krigets lagar och mänskliga rättigheter, samt genomförande av den plan som framtagits av Rakhine Advisory Commission.89
Storbritannien och Frankrike hörde till de med Sverige likasinnade gällande Myanmar (liksom Kanada, som agerade utanför säkerhetsrådet). Bland annat britterna var uppenbarligen positivt inställda till att Sverige skulle ta ledningen för någon aspekt av en ansvarsutkrävandemekanism, om den överhuvudtaget hade chans att komma på plats. I det hastiga förlopp som följde i säkerhetsrådet under november skedde av allt att döma en informell avstämning mellan FN-rep- resentationen och den politiska ledningen i Stockholm om hur Sverige skulle rösta.90 På grund av Kinas starka motvilja åstadkoms ingen resolution utan en-
dast ett ordförandeuttalande som krävde att Myanmars politiska och militära ledning upphör med oproportionerligt bruk av militärmakt och tillser att våld- sanvändning mellan folkgrupper genast får ett slut.91